Partenariat pour la protection
Examen de la première année
Novembre 2006
I. Introduction
L’Entente témoigne de l’engagement pris par les deux gouvernements à partager de façon plus efficace les responsabilités à l’égard des demandes d’asile. Cette Entente, fondée sur la reconnaissance du fait que la coopération internationale est essentielle au partage entre pays des responsabilités à l’égard de la protection des réfugiés, s’appuie sur de solides antécédents de coopération bilatérale canado-américaine sur les enjeux liés à la migration et à la protection des réfugiés.
La coopération internationale par le partage des responsabilités
Le Canada et les États-Unis sont déterminés à assumer leurs responsabilités internationales à l’égard des réfugiés, reflétant ainsi leurs longues traditions humanitaires et leurs valeurs de compassion et d’équité.
Grâce à la collaboration, les États peuvent accroître l’efficacité de leurs efforts pour répondre aux besoins en matière de protection des réfugiés tout en s’assurant de respecter leurs obligations internationales à cet égard. La Convention relative au statut de réfugié (1951) souligne, dans son préambule, l’importance de la coopération internationale. L’importance de l’action collective, de la solidarité internationale et du partage efficace des responsabilités et du fardeau entre les États a été réitérée en décembre 2001, quand les chefs d’État, chefs de gouvernement et ministres des États signataires de la Convention de 1951 ou du Protocole de 1967 se sont réunis à Genève pour célébrer le 50e anniversaire de la Convention.
Le Canada et les États-Unis, à l’instar d’autres pays industrialisés, doivent composer avec les pressions exercées sur les systèmes nationaux de protection des réfugiés par la croissance mondiale des migrations, en particulier le phénomène contemporain des « mouvements diversifiés » de migrants et de réfugiés. Dans le cadre de ces mouvements diversifiés, certains migrants tentent d’avoir recours aux systèmes de protection des réfugiés pour s’assurer l’accèss aux pays industrialisés. En outre, certains demandeurs d’asile peuvent ignorer des occasions d’obtenir l’asile afin de demander la protection dans un pays de leur choix, bien souvent pour des raisons qui n’ont rien à voir avec la protection contre le refoulement vers un pays où ils risquent d’être victimes de persécution ou de torture. D’autres peuvent se déplacer en vue de réitérer des demandes d’asile ou de multiplier les demandes dans divers pays.
La complexité et la nature désordonnée des mouvements migratoires diversifiés contemporains accroissent le fardeau imposé aux États, car il est plus difficile pour les États de distinguer convenablement les réfugiés à protéger des autres migrants, ce qui met à rude épreuve les systèmes d’octroi de l’asile. Le passage de clandestins et le trafic de personnes, en particulier des femmes et des enfants, ajoutent à la gravité du problème des mouvements diversifiés, en particulier compte tenu du besoin de repérer les victimes du trafic et de répondre à leurs besoins particuliers. Collectivement, ces défis accroissent la vulnérabilité des systèmes d’octroi de l’asile aux abus par des personnes qui n’ont pas besoin de protection internationale [note 2]. Il en résulte une réduction de l’efficacité décisionnelle, qui occasionne un certain nombre de conséquences négatives, y compris les suivantes : 1) retards à l’égard de l’identification et de l’intégration de réfugiés authentiques; 2) difficultés accrues au chapitre de l’exécution des dispositions législatives relatives aux demandeurs d’asile déboutés; 3) fardeau financier accru pour les États, où les dépenses liées aux systèmes d’octroi de l’asile vont surtout à l’identification de personnes n’ayant pas besoin de protection, alors que relativement moins d’argent sert à la protection des réfugiés véritables [note 3]; et 4) baisse de confiance et du soutien du public à l’égard des institutions chargées de la protection internationale des réfugiés.
La coopération internationale fondée sur le principe du partage des responsabilités jette les fondements d’un processus permettant aux États de réagir à ces difficultés, en partie grâce au traitement plus ordonné des demandes d’asile. À cette fin, les pays industrialisés, y compris le Canada et les États-Unis, ont élaboré une politique sur les « tiers pays sûrs ». Cette politique part du principe selon lequel il est raisonnable et approprié, lorsqu’un demandeur d’asile aurait pu demander antérieurement la protection d’un autre pays sûr, d’exiger que le demandeur d’asile retourne dans ce pays et tire avantage de cette occasion.
Des efforts relatifs au partage des responsabilités ont également donné lieu à une coopération similaire en Europe. Plusieurs États européens confrontés aux graves problèmes décrits précédemment ont commencé à introduire la notion de tiers pays sûrs dans leurs lois nationales pendant les années 80, y compris la Suisse (1979), la Belgique (1980) et la Suède (1989). En 1990, en s’appuyant sur l’Accord de Schengen de 1985 (relatif à l’harmonisation du contrôle des frontières et des visas), les États de l’Union européenne ont commencé par modifier cet accord en l’assortissant de critères permettant d’attribuer les responsabilités à l’égard de l’examen de demandes d’asile à un seul État participant. La Convention de Dublin, signée à Dublin (Irlande) le 15 juin 1990, a remplacé ces dispositions de l’Accord de Schengen. La Convention de Dublin misait sur l’expérience antérieure relative à l’application de la notion de tiers pays sûr dans les lois nationales en vue d’établir un cadre multilatéral de critères permettant de déterminer quel État membre de l’Union européenne serait responsable de statuer sur une demande d’asile, et exigeait que cet État accepte le retour de demandeurs d’asile qui s’étaient rendus dans un autre État membre et y avaient demandé l’asile. Cette convention était fondée sur l’idée selon laquelle tous les États membres de l’Union européenne pouvaient être considérés comme des tiers pays sûrs aux fins du partage des responsabilités et du fardeau concernant les demandes d’asile.
Autorités législatives au Canada et aux États-Unis
Au Canada, le Parlement a réitéré son engagement à l’égard de la notion de tiers pays sûrs en l’intégrant dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). La législation canadienne en matière d’immigration permet de désigner comme tiers pays sûrs les pays qui appliquent des normes de protection correspondant à celles du Canada, notamment l’article 33 de la Convention sur les réfugiés et l’article 3 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (la « Convention contre la torture »).
Pareillement, aux États-Unis, le sous-alinéa 208a)(2)(A) de l’Immigration and Nationality Act (INA) permet de conclure des ententes bilatérales ou multilatérales pour limiter l’admissibilité de personnes qui demandent l’asile aux États-Unis. Cette disposition a été intégrée à l’article 208 de l’INA au moyen de l’article 604 de l’Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (Pub.L. 104-208, 110 Stat. 3009-690, 30 septembre 1996), entré en vigueur le 1er avril 1997.
Ces dispositions législatives ont été appliquées pour la première fois dans les deux pays au moment de la promulgation de l’Entente. Les deux gouvernements cherchent à privilégier les besoins en matière de protection au détriment des préférences migratoires, et partagent les responsabilités pour ce qui est de protéger les personnes qui en ont besoin. Le Canada et les États-Unis considèrent la notion de tiers pays sûrs comme un élément important dans la saine gestion des programmes d’octroi de l’asile.
Coopération canado-américaine
Il y a longtemps que le Canada et les États-Unis collaborent à la gestion des mouvements de personnes à leur frontière commune. La question du partage des responsabilités à l’égard du mouvement des demandeurs d’asile est une préoccupation importante des deux pays depuis longtemps.
À la suite des attaques terroristes perpétrées aux États-Unis en septembre 2001, les gouvernements du Canada et des États-Unis ont renouvelé leurs efforts de coopération dans de nombreux domaines d’intérêt commun, y compris l’amélioration de la gestion de notre frontière commune. Le 3 décembre 2001, la ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, l’honorable Elinor Caplan, et le procureur général américain, John Ashcroft, annonçaient que les deux gouvernements s’étaient entendus pour tenir des discussions quant à la conclusion d’une Entente sur les tiers pays sûrs. La Ministre et le procureur général ont déclaré ce qui suit :
« Le Canada et les États-Unis reconnaissent l’importance de donner aux réfugiés qui fuient la persécution des possibilités concrètes de trouver protection. La coopération entre les deux pays permettra de traiter de façon ordonnée les revendications du statut de réfugié, de renforcer la confiance du public dans l’intégrité de nos processus pour accorder la protection et de réduire le nombre de cas d’abus à l’égard des programmes pour les réfugiés. […] Une entente en la matière ferait en sorte que, dans certaines circonstances, les demandeurs d’asile pourraient se prévaloir du processus de protection d’un seul des deux pays. »
Cet engagement conjoint a été réitéré le 12 décembre 2001, quand le ministre des Affaires étrangères, l’honorable John Manley, et le conseiller à la Sécurité intérieure, le gouverneur Tom Ridge, ont annoncé la « Déclaration sur la frontière intelligente » et le plan d’action connexe [note 4]. En vertu de la Déclaration et du plan d’action, les deux gouvernements s’engageaient à collaborer à la gestion de la circulation transfrontalière des personnes et des biens. L’un des 32 engagements convenus dans le plan d’action concerne la négociation d’une entente bilatérale sur les tiers pays sûrs. La coopération à cet égard se poursuit dans le cadre du Partenariat pour la sécurité et la prospérité (PSP) lancé le 23 mars 2005 [note 5].
L’Entente – Aperçu et objectifs
L’Entente, signée le 5 décembre 2002, est entrée en vigueur le 29 décembre 2004 au moment de la promulgation, par les deux pays, du règlement d’application. L’Entente renforce la protection des réfugiés en établissant des règles de partage des responsabilité entre le Canada et les États-Unis en ce qui concerne l’audition des demandes d’asile présentées par des personnes aux points d’entrée (PE) à notre frontière terrestre commune. L’Entente prévoit également des procédures relatives au traitement des demandes d’asile présentées par des personnes en transit au Canada ou aux États-Unis et qui font l’objet d’un renvoi. Les objectifs de l’Entente, tels qu’énoncés dans le plan d’action sur la frontière intelligente, sont d’améliorer le traitement ordonné des demandes d’asile, de renforcer la confiance du public envers l’intégrité de nos systèmes d’octroi d’asile, et d’aider à réduire les abus dont font l’objet les programmes de protection des réfugiés. L’Entente part du principe général selon lequel le dernier pays de séjour est responsable de statuer sur une demande d’asile si le demandeur n’est pas visé par une exception prévue dans l’Entente.
L’Entente repose sur le principe que le Canada et les États-Unis disposent de programmes de protection des réfugiés qui sont conformes aux normes internationales, et que les deux pays ont des systèmes juridiques bien établis qui offrent des garanties procédurales appropriées. L’entente reconnaît les obligations juridiques internationales des deux gouvernements en vertu du principe de non-refoulement énoncé dans la Convention de 1951 et dans le Protocole de 1967, ainsi qu’en vertu de la Convention de 1984 contre la torture. Le HCR a déclaré que la conclusion d’ententes de partage des responsabilités entre États peut, lorsque des mesures de protection appropriées sont en place, accroître la protection internationale des réfugiés en favorisant le traitement ordonné des demandes d’asile [note 6].
Dans l’Entente, le Canada et les États-Unis mettent l’accent sur leur engagement respectif envers la coopération internationale et le partage des responsabilités ainsi que sur le besoin de consolider l’intégrité de l’institution de l’asile et le soutien du public à l’égard de la protection des réfugiés. Les deux gouvernements reconnaissent également que le partage des responsabilités en matière de protection des réfugiés doit comprendre l’accès à un processus d’octroi de l’asile complet et équitable de manière à garantir une protection efficace telle que prévue par la Convention sur les réfugiés et la Convention contre la torture.
Au moment d’élaborer l’Entente, on a également tenu compte d’autres objectifs stratégiques clés, y compris l’engagement commun envers l’unité familiale, le besoin de tenir compte de l’intérêt supérieur des enfants, et le pouvoir discrétionnaire de chaque pays d’assumer la responsabilité à l’égard de toute demande lorsqu’il serait dans l’intérêt du public de le faire.
L’Entente intègre ces objectifs stratégiques en créant des exceptions au principe général selon lequel il incombe au dernier pays de statuer sur la demande d’asile. Ce faisant, le Canada et les États-Unis ont cherché à établir l’équilibre entre leur engagement à garantir une protection efficace aux personnes à protéger et leurs objectifs en matière de partage des responsabilités et d’amélioration du traitement ordonné des demandes d’asile en vue de freiner les abus et de renforcer la confiance du public. Pour aider à maintenir cet équilibre, nous avons demandé et considéré les commentaires du HCR et des ONG.
Comme l’énonce l’article 8.2 de l’Entente, un mécanisme de règlement des différends est prévu pour régler les différends entre les gouvernements canadien et américain quant à l’interprétation et la mise en œuvre des dispositions de l’Entente. Ce mécanisme ne constitue pas un processus d’appel destiné aux demandeurs d’asile, mais bien un moyen pour les parties à l’Entente de soulever des préoccupations systémiques ou générales concernant l’interprétation et la mise en œuvre.
Surveillance et examen de la mise en œuvre de l’Entente
Afin de maintenir des normes élevées de protection, les deux gouvernements ont convenu que la surveillance efficace et transparente de la mise en œuvre de l’Entente est essentielle à son succès. À cette fin, les deux gouvernements ont demandé et obtenu l’autorisation du HCR de lui attribuer un rôle concret dans les modalités de l’Entente. L’article 8.3 prévoit ce qui suit : « Les parties conviennent de revoir le présent accord et sa mise en œuvre […] Les parties inviteront le HCR à participer à la révision. Les parties collaboreront avec le HCR à la surveillance de l’application du présent accord et elles rechercheront l’avis des organisations non gouvernementale. »
Le HCR a, jusqu’à maintenant, joué un rôle important dans la surveillance et l’examen de l’Entente en évaluant de façon indépendante si la mise en œuvre est conforme aux dispositions et aux principes de l’Entente ainsi qu’au droit international des réfugiés. Ce rôle sera incorporé aux responsabilités régulières de surveillance du HCR, et les deux gouvernements continueront d’appuyer les fonctions de surveillance.
Tout au long du processus d’examen, les deux gouvernements se sont appuyés sur les commentaires formulés par les ONG et les intervenants en vue de cerner les enjeux pertinents, d’étayer l’analyse et de formuler des conclusions. Cette collaboration constante s’est révélée très utile au cours de l’élaboration du présent rapport et a permis de mieux préparer les gouvernements canadien et américain à construire sur les réussites et à tirer des leçons des problèmes rencontrés pendant la première année de mise en œuvre afin d’atteindre plus efficacement les objectifs de l’Entente au cours des prochaines années. Le présent examen est un pas important dans la démarche visant à cerner les enjeux auxquels il faut réagir, trouver des moyens d’améliorer la mise en œuvre et renforcer le soutien du public et la confiance des partenaires envers l’entente canado-américaine sur les tiers pays sûrs.