Partenariat pour la protection
Examen de la première année
Novembre 2006
II. Méthodologie et surveillance
Les deux gouvernements étaient déterminés à établir un mécanisme de surveillance dynamique, crédible et transparent pour garantir des normes de protection élevées. L’examen est fondé sur des renseignements quantitatifs exhaustifs recueillis par les deux gouvernements, une solide coopération avec le HCR, une coordination et des partenariats nationaux et binationaux efficaces, et un dialogue ouvert et honnête avec les ONG.Cette approche méthodologique, qui s’appuie sur les efforts complémentaires d’intervenants binationaux, nationaux, de l’ONU et des ONG, renforce le processus d’examen et favorise l’atteinte de l’objectif final qui consiste à veiller à ce que les normes de protection offertes par les deux pays, reconnues à l’échelle internationale, soient maintenues.
Rapports et contrôles statistiques
Afin de promouvoir la transparence et de brosser un portrait global quantitatif, les deux gouvernements recueillent et analysent des données statistiques complètes liées à la mise en œuvre de l’Entente. Des rapports détaillés contenant des données ventilées par catégorie (y compris les suivantes : point d’entrée, pays d’origine, âge et sexe) devaient être produits chaque mois et divulgués au HCR et aux ONG. Ces rapports statistiques aident le HCR dans le cadre de ses activités de surveillance. Afin d’assurer l’uniformité des renseignements, la production de rapports statistiques est assurée par l’administration centrale.
Au Canada, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) se sont employés à fournir des statistiques, dans la mesure du possible, en temps opportun. Initialement, en raison des limites des systèmes actuels de technologie de l’information, les rapports souhaités n’étaient pas toujours produits à temps. Le HCR a toujours été informé des problèmes que connaissait le gouvernement. Ces difficultés ont été résolues et, depuis juillet 2005, nous remettons des rapports statistiques mensuels au HCR.
Aux États-Unis, les données statistiques ont été recueillies à partir des trousses de contrôles préliminaires soumises à la Headquarters Asylum Division (HQASM) des USCIS à des fins de contrôle de qualité des décisions. Ces renseignements ont été fournis de façon périodique au HCR. Initialement, la HQASM n’était pas en mesure de consigner dans la base de données de l’Asylum Pre-Screening System (APSS) les dossiers visés par l’Entente. Toutefois, au moment de rédiger le présent rapport, les mises à jour nécessaires avaient été effectuées dans l’APSS afin d’améliorer la rapidité et la fiabilité de la collecte de données pour l’avenir.
Le rôle du HCR
La fonction de surveillance du HCR consiste à déterminer de façon indépendante si la mise en œuvre est conforme aux dispositions et aux principes de l’Entente ainsi qu’au droit international des réfugiés. Un plan de surveillance du HCR (Annexe B) a été accepté par les parties en août 2004. Les bureaux du HCR à Ottawa et à Washington ont chacun retenu les services d’un expert-conseil en matière de protection, aux frais des gouvernements d’accueil respectifs, en vue d’exécuter les activités de surveillance. Conformément au plan, le HCR a présenté un exposé oral aux représentants des gouvernements canadien et américain en juillet 2005, et a soumis un rapport de fin d’année aux deux gouvernements en juillet 2006.
Dans le cadre de ses activités de surveillance, le HCR avait accès aux PE et aux installations de détention au Canada et aux États-Unis. À l’occasion de leurs fréquentes visites, les représentants du HCR ont interrogé des demandeurs d’asile visés par l’Entente, observé des entrevues visant à déterminer la recevabilité et des entrevues de contrôles préliminaires, consulté des ONG locales travaillant aux frontières, et rencontré des représentants locaux et régionaux du gouvernement. Au total, le bureau du HCR à Washington a mené 16 missions de surveillance, et celui d’Ottawa, 26 missions. De ce nombre, quatre étaient des missions conjointes au Canada et aux États-Unis au cours desquelles le HCR a inspecté les activités des PE des deux côtés de la frontière terrestre.
Le HCR continuera d’exercer son précieux rôle de surveillance avec l’appui des deux gouvernements.
Réunions des groupes de travail
Afin de favoriser la coopération et de faciliter la communication entre le HCR et les représentants gouvernementaux sur des questions liées à la mise en œuvre de l’Entente et à la surveillance, des groupes de travail ont été créés dans les deux pays.
Au Canada, un groupe de travail constitué de représentants de CIC, de l’ASFC, du ministère de la Justice et du HCR a été créé. Les membres du groupe se réunissent chaque mois pour échanger des commentaires et des idées sur les difficultés liées aux opérations et aux procédures, pour prendre connaissance des opinions et recommandations du HCR à la lumière de ses activités de surveillance et de ses visites sur le terrain ainsi que pour discuter de questions générales liées à la mise en œuvre de l’Entente.
Aux États-Unis, un groupe constitué de représentants des trois agences du département de la Sécurité intérieure (Department of Homeland Security — DHS) responsable de la mise en œuvre de l’Entente, c’est-à-dire les USCIS, l’Immigration and Customs Enforcement (ICE) et le U.S. Customs and Border Protection (CBP), ainsi que des représentants de l’Executive Office for Immigration Review (EOIR) du département américain de la Justice et du département d’État des États-Unis, a rencontré le HCR de façon ponctuelle. Les membres du groupe de travail américain discutent des diverses difficultés et procédures liées à la mise en œuvre de l’Entente, des commentaires du HCR, et des réponses aux observations du HCR.
Coordination binationale et nationale
Le Groupe de travail Canada-États-Unis sur l’asile est la tribune opérationnelle binationale ayant comme responsabilité la surveillance générale de la mise en œuvre de l’Entente. Grâce à ce groupe, les représentants des deux pays entretiennent un dialogue régulier et ouvert sur les enjeux liés à l’Entente.
Pour mettre en application l’Entente dans les deux pays, plusieurs ministères et organismes fédéraux collaborent et se consultent.
Au Canada, CIC et l’ASFC se partagent les responsabilités de l’Entente : CIC est responsable de la politique de protection des réfugiés, et l’ASFC gère les opérations dans les PE. Les représentants des deux organismes communiquent régulièrement en vue de s’informer mutuellement sur les questions liées à l’administration de l’Entente, de discuter de nouveaux enjeux et d’effectuer les consultations interministérielles nécessaires avant de fournir une orientation fonctionnelle aux bureaux des PE.
Soulignons que, depuis la création de l’ASFC en décembre 2003, CIC et l’ASFC s’emploient à restructurer leur organisation tout en définissant leurs responsabilités et rôles respectifs. Malgré ce contexte difficile, les représentants de CIC et de l’ASFC tant à l’administration centrale que sur le terrain, ont collaboré assidûment afin de veiller à ce que la mise en œuvre de l’Entente se fasse en douceur, et à ce qu’aucune brèche ne soit créée par la restructuration organisationnelle.
Aux États-Unis, les trois agences du DHS qui faisaient autrefois partie de l’Immigration and Naturalization Service (INS), soit USCIS, CBP et ICE, se partagent la responsabilité quant à la mise en œuvre de l’Entente. CBP est responsable de repérer les personnes visées par l’Entente, USCIS a pour responsabilité de procéder au contrôle préliminaire en vue de déterminer si une exception prévue à l’Entente s’applique, et ICE est responsable de la détention des personnes visées par l’Entente ainsi que de l’expulsion vers le Canada de personnes qui ne sont pas visées par une exception prévue à l’Entente.
Consultations auprès d’organisations non gouvernementales (ONG)
Le processus transparent de consultation qui a caractérisé l’élaboration de l’Entente s’est poursuivi après sa mise en œuvre. Conformément à l’article 8.3, les deux gouvernements ont recherché l’avis des ONG tout au long de l’année.
On a tenu deux réunions mulipartites où se sont rencontrés des ONG et les gouvernements des deux pays et le HCR. La première rencontre a eu lieu à Niagara Falls (Ontario) le 16 décembre 2004, et la deuxième, à London (Ontario) le 16 novembre 2005. Lors de ces rencontres, les représentants d’ONG canadiennes et américaines ont commenté l’Entente, présenté leurs points de vue sur sa mise en œuvre et recommandé des changements à l’égard des politiques et des opérations. Le HCR a également consulté régulièrement les ONG à l’occasion de ses visites de surveillance.
Au Canada, des tables de consultation ont eu lieu entre le Conseil canadien pour les réfugiés (CCR), CIC et l’ASFC le 21 février et le 12 septembre 2005. L’Entente figurait à l’ordre du jour des deux réunions.
En août 2005, le CCR a publié une évaluation semestrielle de l’Entente et en décembre 2005, un rapport sur la première année de mise en œuvre de l’Entente.
Le solide dialogue et les communications ouvertes avec les ONG et les intervenants se sont révélés un élément crucial du succès de la mise en œuvre. Cette collaboration constante a contribué de façon importante au succès de l’Entente et au renforcement de la confiance du public envers l’équité et le bien-fondé de l’Entente.