Fiches de renseignements sur les questions liées aux réfugiés

Les cinq fiches de renseignements suivantes ont été présentées au Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration le 5 décembre 2006 lors d’un exposé donné par des cadres supérieurs de Citoyenneté et Immigration Canada sur des questions liées aux réfugiés. Nombre d’intervenants travaillant directement avec des réfugiés ont exprimé leurs préoccupations quant à cinq secteurs clés du programme pour les réfugiés du Canada, soit l’Entente sur les tiers pays sûrs entre le Canada et les États-Unis, la Section d’appel des réfugiés, le Programme de parrainage privé de réfugiés, le regroupement familial et les personnes qui bénéficient d’une suspension temporaire des mesures de renvoi. Les fiches de renseignements traitent de certaines questions soulevées par les intervenants.

• Entente sur les tiers pays sûrs Canada — États-Unis
• Programme de parrainage privé de réfugiés
• Regroupement familial — Familles de personnes protégées au Canada
• Section d’appel des réfugiés
• Suspension temporaire des mesures de renvoi

Entente sur les tiers pays sûrs
Canada – États-Unis

Des témoins ont soulevé un certain nombre de questions au sujet de l’Entente sur les tiers pays sûrs (« l’Entente »). Certains témoins ont allégué que le Canada ne respectait pas ses obligations internationales en matière de non-refoulement, que l’Entente avait pour effet d’empêcher les demandeurs d’asile de se rendre au Canada, et que le système de protection des réfugiés des États-Unis n’était pas sécuritaire pour les personnes qui ont besoin de protection, spécialement en ce qui a trait à la question de l’« obstacle relatif au soutien matériel » prévu par la loi américaine, qui, selon eux, a des répercussions disproportionnelles sur les demandeurs d’asile qui viennent de la Colombie.

La coopération internationale, qui est fondée sur le principe du partage des responsabilités, fournit un cadre pour le traitement plus ordonné des demandes d’asile. Plusieurs pays développés, dont le Canada et les États-Unis, ont élaboré et mis en œuvre une politique sur les tiers pays sûrs. Des initiatives de coopération semblables ont aussi été mises en œuvre en Europe, sous la forme d’entente de partage des responsabilités.

L’entente conclue entre le Canada et les États-Unis est entièrement conforme aux principes et aux directives du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) en ce qui a trait au partage des responsabilités relatives à l’audition des demandes d’asile. Dans son rapport de suivi sur la première année de la mise en œuvre de l’Entente sur les tiers pays sûrs, le HCR indique que l’Entente a été mise en œuvre conformément au droit international des réfugiés.

L’Entente est fondée sur le fait que le Canada et les États-Unis possèdent tous les deux un programme d’asile conforme aux normes internationales et un système juridique mature offrant des garanties procédurales. L’Entente reconnaît les obligations juridiques internationales des deux gouvernements en vertu du principe de non-refoulement qui est décrit dans la Convention sur les réfugiés de 1951 et dans son protocole de 1967, ainsi que dans la Convention contre la torture de 1984.

Les deux gouvernements reconnaissent que le partage de la responsabilité relative à l’asile doit comprendre le droit à la détermination entière et équitable du statut de réfugié afin de garantir la protection prévue dans la Convention sur les réfugiés et dans la Convention contre la torture.

Le nombre de demandes d’asile à l’échelle mondiale a connu une diminution de 50 % dans les pays industrialisés depuis 2001. Le Canada n’a pas été épargné par cette tendance; le nombre de demandes d’asile y est passé de plus de 44 000 en 2001 à 25 521 en 2004. Le nombre de demandes reçues a poursuivi son déclin en 2005, la première année de la mise en œuvre de l’Entente. En effet, 4 033 demandes d’asile ont été présentées aux points d’entrée de la frontière terrestre cette année-là, ce qui représente une diminution de 55 %. Le nombre de demandes d’asile présentées aux points d’entrée des aéroports était comparable à celui de l’année précédente et près de 1 000 demandes de moins ont été présentées aux bureaux intérieurs, ce qui représente une diminution de 6 %. Au total, le nombre de demandes d’asile présentées partout au Canada a diminué de 23 % en 2005, pour atteindre 19 735. Bien que le nombre total de demandes d’asile présentées à des pays industrialisés ait continué de chuter en 2006, le nombre de demandes reçues par le Canada jusqu’à maintenant, pour l’année 2006, a augmenté d’environ 20 % par rapport à 2005.

En ce qui a trait aux critiques du système américain qui ont été formulées par certains témoins au Comité, l’analyse effectuée par le professeur David A. Martin, professeur de droit à l’Université de Virginie et expert de renommée internationale sur le système d’octroi de l’asile américain, qui a récemment été rendue publique, indique qu’entre 2001 et 2005, les États-Unis ont octroyé la protection à 148 327 demandeurs sur 205 330, ce qui représente un taux d’octroi de l’asile de 45 %. Ce taux se compare favorablement à celui du Canada pour la même période, qui était de 43 %.

La loi américaine impose un obstacle à l’asile, dans certaines circonstances, aux personnes qui ont en toute connaissance de cause fourni un soutien matériel à des organisations terroristes. Cet obstacle peut cependant être éliminé si le soutien en question a été fourni sous la contrainte. En attente de directives définitives quant à l’utilisation d’une telle dispense dans les cas d’asile, les fonctionnaires américains s’abstiennent de rendre une décision définitive pour ces cas et ont imposé un sursis au renvoi des personnes concernées. Ni le gouvernement du Canada ni le HCR n’ont entendu parler de l’existence de cas de renvoi ou de refoulement vers la Colombie en raison d’un soutien matériel fourni sous la contrainte.

Programme de parrainage privé de réfugiés

À plusieurs reprises depuis octobre, des personnes ont témoigné devant le Comité permanent au sujet du Programme de parrainage privé de réfugiés (PPPR) et ont demandé une augmentation de ses objectifs et des ressources affectées au traitement des demandes de parrainage privé de réfugiés.

Le Ministère attache une grande valeur au PPPR, qui permet aux citoyens et aux résidents permanents du Canada d’appuyer les efforts de réétablissement en assumant la responsabilité du financement et de l’intégration des réfugiés réétablis. Au cours des 27 dernières années, plus de 185 000 réfugiés ont été parrainés par des répondants privés, au-delà des réfugiés parrainés par le gouvernement. Les réfugiés parrainés par le secteur privé tirent grandement profit de l’aide personnalisée que leur fournit leur groupe répondant — un lien qui, au bout du compte, améliore leur capacité de s’intégrer au Canada une fois réétablis.

La relation unique que le PPPR a établie entre le gouvernement et la collectivité des répondants est une source de fierté nationale et de renommée internationale, et elle illustre bien l’attachement du Canada à l’action humanitaire.

Cela dit, le PPPR fait actuellement face à de nombreux défis, comme l’ont souligné les personnes qui ont témoigné devant le Comité permanent. Pour permettre au PPPR de relever ces défis, la collectivité des répondants a recommandé l’augmentation de ses objectifs annuels, de même que la hausse des ressources qui y sont affectées à l’étranger en vue de réduire les délais de traitement.

En ce qui a trait aux objectifs annuels, des particuliers canadiens collaborent avec CIC pour faire venir au Canada chaque année de 3 000 à 4 000 réfugiés parrainés par le secteur privé. Afin de répondre à la demande croissante de la collectivité des répondants et d’appuyer les efforts humanitaires du Canada, l’objectif maximal pour 2007 a été revu à la hausse à 4 500, comme l’a annoncé le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration dans le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration de 2006, présenté le 31 octobre 2006. Grâce à ce changement, les répondants disposeront d’une plus grande marge de manœuvre pour contribuer aux efforts accrus du Canada afin de réduire le nombre de réfugiés se trouvant depuis longtemps dans des situations difficiles.

Les délais de traitement du PPPR sont plus longs qu’on le souhaiterait parce que le nombre de personnes actuellement recommandées au programme dépasse largement la fourchette prévue dans cette catégorie, ce qui fait en sorte que plus de 14 000 personnes attendent actuellement que leur demande soit traitée. Malheureusement, nombre des personnes recommandées ne sont pas de véritables réfugiés selon les critères de réétablissement du Canada; par conséquent, en 2005, le taux de refus du programme a été de 52 %.

Le tableau suivant fournit de l’information sur le nombre de demandes reçues depuis 2000, ainsi que sur le nombre de demandes traitées et de visas délivrés.

CIC collabore avec la collectivité des répondants pour relever les défis relatifs au taux de refus élevé et aux longs délais de traitement. Par exemple, CIC finance un programme visant à former les répondants au sujet de questions touchant les définitions, l’intégration et l’établissement des réfugiés, et échange régulièrement de l’information avec la collectivité des répondants sur les situations dans les différents pays et sur d’autres questions concernant le programme.

En 2006, dans le cadre d’un effort spécial visant à diminuer l’inventaire de demandes à traiter, les signataires d’ententes de parrainage (SEP) ont volontairement réduit le nombre de demandes présentées. Parallèlement, les agents des visas de CIC ont intensifié leurs activités de traitement et ont traité jusqu’à présent plus de 7 600 personnes en 2006.

CIC est soucieux de protéger les réfugiés admissibles et reconnaît que le PPPR est un volet crucial des efforts humanitaires du Canada à l’échelle internationale.

Regroupement familial — Familles de personnes protégées au Canada

Le Comité a entendu les préoccupations des témoins au regard des délais de traitement pour les membres de la famille à l’étranger de personnes protégées au Canada qui demandent la résidence permanente. Certains témoins ont suggéré d’autoriser les membres de la famille de personnes protégées au Canada à se rendre immédiatement au Canada et à demander la résidence permanente à leur arrivée.

Le regroupement familial est un élément essentiel du programme d’immigration du Canada. L’objectif du gouvernement est de réunir les familles le plus rapidement possible en veillant à ce qu’il n’y ait pas de recours abusif au programme. Notre système est assorti de mesures de protection qui équilibrent les deux priorités.

L’engagement du Canada à l’égard du regroupement familial pour les personnes protégées au Canada et les membres de leur famille à l’étranger se reflète dans le nombre de membres de la famille qui obtiennent le droit de résidence permanente chaque année. Les agents des visas à l’étranger mettent tout en œuvre pour réunir le plus rapidement possible les réfugiés au Canada et les membres de leur famille à l’étranger. Les efforts déployés en vue de la réunification des familles doivent toutefois tenir compte de l’engagement du gouvernement en ce qui concerne la protection de la santé et de la sécurité des Canadiens.

Il faut prêter attention aux préoccupations médicales, comme la tuberculose, et, prendre des mesures afin de traiter les personnes atteintes avant de permettre aux membres de la famille de venir au Canada puisqu’un grand nombre d’immigrants proviennent de pays où le taux de tuberculose est élevé. Par ailleurs, les préoccupations liées à l’authenticité des liens de parenté, découlant en grande partie du trafic d’enfants, ne peuvent être ignorées. Le fait d’autoriser des personnes à venir au Canada avant que les vérifications de sécurité requises n’aient été menées à bien pourrait compromettre la sécurité des Canadiens puisqu’une fois admise, une personne qui aurait dû être interdite de territoire pour des raisons de sécurité a accès aux mêmes recours que les autres étrangers qui cherchent à obtenir un sursis à leur renvoi.

Dans le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration de 2006, déposé par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration le 31 octobre 2006, ce dernier a annoncé une fourchette-cible de 5 000 à 6 800 au regard des personnes à charge à l’étranger de personnes protégées au Canada. Cet objectif témoigne de la priorité accordée au regroupement familial des personnes protégées au Canada.

CIC étudie la possibilité d’accélérer davantage le traitement des demandes présentées par des membres de la famille à l’étranger en avisant plus rapidement le bureau des visas à l’étranger que des membres de la famille doivent être traités. Cette méthode pourrait permettre de réduire le délai de traitement de ces demandes de 4 à 5 mois.

Eu égard à la vulnérabilité particulière des enfants et à l’engagement du Ministère envers l’intérêt supérieur de l’enfant, une modification a été apportée, en janvier 2005, aux procédures concernant les enfants mineurs de personnes protégées qui sont exposés à des risques et privés de soins parentaux. Les agents des visas ont été avisés de faire preuve de vigilance. Une fois l’examen médical effectué ou lorsqu’il n’est pas possible d’obtenir rapidement une autorisation médicale et qu’il y a des risques pour l’enfant, les agents doivent envisager l’option d’une admission anticipée au Canada au moyen d’un permis de séjour temporaire.

Section d’appel des réfugiés

Le Comité permanent a écouté les critiques présentées par les témoins concernant la décision de reporter la mise sur pied de la Section d’appel des réfugiés (SAR). Certains témoins font un lien entre l’absence de processus d’appel et la question des demandeurs d’asile déboutés qui trouvent refuge dans les églises.

La création de la Section d’appel des réfugiés à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) a été prévue sous le régime de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés entrée en vigueur le 28 juin 2002. En mars 2002, le gouvernement de l’époque a annoncé le report de la mise sur pied de la SAR.

La SAR donnerait aux réfugiés le droit d’interjeter appel avec instructions sur dossier d’une décision défavorable rendue par la Section de la protection des réfugiés de la CISR. La SAR procéderait selon un processus d’appel sur dossier au titre duquel il y aurait examen de chaque cas pour déterminer si la décision rendue est erronée en fait, en droit ou en fait et en droit. L’objet était de promouvoir la cohérence dans le processus décisionnel.

La SAR se limiterait à examiner les éléments de preuve présentés à l’audition originale. Elle n’accepterait pas de rencontrer l’appelant en personne et ne tiendrait pas d’audiences. La SAR n’accepterait pas de nouveaux éléments d’information ni de renseignements détaillés sur un changement de circonstances, éléments non déjà présentés à l’audition originale, et n’examinerait pas le cas pour des motifs d’ordre humanitaire.

Malgré le fait qu’il n’y a pas de SAR, les demandeurs d’asile déboutés ont le droit de demander le contrôle judiciaire de la décision à la Cour fédérale (section de première instance). La Cour fédérale peut annuler (et l’a déjà fait) les décisions de la CISR en cas d’erreurs de fait manifestement déraisonnables.

En outre, les personnes qui croient que leur vie est menacée en cas de retour dans leur pays d’origine peuvent demander un examen des risques avant renvoi (ERAR) avant leur renvoi. Contrairement à la SAR, dans le cadre de l’ERAR, il est permis de présenter de nouveaux éléments de preuve outre ceux déjà entendus par la CISR. Les personnes ont le droit de séjourner au Canada pendant ces procédures. S’il y a des raisons impérieuses de le faire, les personnes qui veulent demeurer au Canada peuvent également présenter une demande de résidence permanente fondée sur des motifs d’ordre humanitaire, y compris au motif des risques auxquels elles seraient exposées en cas de renvoi.

CIC évalue que la mise sur pied de la SAR coûterait annuellement plus de 12 millions de dollars au gouvernement fédéral. En outre, la mise sur pied de la SAR ajouterait au moins 5 mois au processus d’octroi de l’asile, ce qui augmenterait les coûts des services sociaux des provinces d’environ 21 millions de dollars par année.

Le gouvernement du Canada continue de respecter ses obligations nationales et internationales en matière de protection des réfugiés même sans la SAR. Notre système est axé sur le bien-fondé des décisions prises au premier palier par des décideurs très compétents et bien formés, un tribunal administratif indépendant qui dispose d’une capacité de recherche très développée, y compris une information exhaustive et à jour sur la situation dans les pays d’origine. De multiples recours sont également offerts aux demandeurs d’asile déboutés aux termes du système.

Le Canada fait figure de chef de file sur la scène internationale en ce qui a trait à sa magnanimité dans l’interprétation et l’application des critères concernant la protection des réfugiés, ce qui atteste que notre système reconnaît d’emblée les personnes à protéger.

Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés continue de désigner le système canadien d’octroi de l’asile comme l’un des meilleurs au monde.

Suspension temporaire des mesures de renvoi

Des témoins ont soulevé les questions suivantes au sujet des individus qui sont sans statut et qui bénéficient d’un sursis au titre de la suspension temporaire des mesures de renvoi (STMR) : quoique à l’abri d’un renvoi immédiat, ils ne peuvent devenir résidents permanents et poursuivre leur vie; ils sont obligés d’accepter des emplois faiblement rémunérés; et leur accès aux services de santé et à l’éducation est limité. Certains témoins demandent que soit créée une catégorie réglementaire permettant d’accorder la résidence permanente à ceux qui se trouvent au Canada depuis trois ans ou plus.

Une suspension temporaire des mesures de renvoi empêche le renvoi vers un pays quand des situations telles qu’une guerre ou une catastrophe environnementale menacent la vie ou la sécurité de toute la population civile. La décision de suspendre une mesure de renvoi vers un pays ou un territoire est prise par le ministre de la Sécurité publique.

Les pays suivants font actuellement l’objet d’une STMR : Afghanistan, République démocratique du Congo, Haïti, Iraq et Zimbabwe.

Le gouvernement du Canada est sensible à la situation des étrangers originaires des pays qui font actuellement l’objet d’une STMR. Aux termes des dispositions actuelles de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), plusieurs possibilités s’offrent à ces individus pour demander la résidence permanente au Canada.

Le processus d’octroi de l’asile : la majorité de ces étrangers ont vu leur demande d’asile acceptée. Depuis la mise en œuvre des sursis, l’asile a été accordé à plus de 15 000 individus originaires de ces pays, ce qui donne un taux d’acceptation de près de 80 % [note 1].

La politique d’intérêt public concernant les époux au Canada : cette politique permet à des individus sans statut mariés ou vivant en union de fait avec un citoyen ou un résident permanent du Canada de demander la résidence permanente.

Le processus relatif aux considérations d’ordre humanitaire (CH) : ce processus existe précisément pour faire face à des situations exceptionnelles et impérieuses, au cas par cas. Cet été, il a été modifié afin de donner plus de latitude dans les cas d’individus qui seraient autrement interdits de territoire pour des raisons médicales ou des délits mineurs. En 2005, les taux d’acceptation étaient assez élevés en ce qui concerne les demandes reposant sur des considérations d’ordre humanitaire (en moyenne, 85 %) présentées par des étrangers faisant l’objet d’une STMR. Pour l’instant en 2006, les chiffres préliminaires laissent présager une baisse de ces taux. Même si le taux d’acceptation de ce type de cas est inférieur cette année à celui de 2005, le fait est que la majorité des gens qui présentent une demande dans l’une des catégories existantes sont acceptés et deviennent résidents permanents et, pour finir, citoyens canadiens.

Depuis la mise en œuvre des sursis, plus de 16 000 individus originaires de ces pays se sont vu accorder la résidence permanente [note 2] au Canada dans l’une des catégories ci-dessus, ce qui représente un taux d’acceptation d’environ 90 %.

Avant d’obtenir la résidence permanente, les étrangers bénéficiant d’un sursis au titre de la STMR ont droit aux mêmes prestations sociales et d’emploi du gouvernement du Canada que tout travailleur étranger temporaire, y compris les professionnels originaires de pays membres de l’ALENA. Ils sont également assujettis aux mêmes normes professionnelles et aux mêmes normes du marché du travail que tous les travailleurs étrangers au Canada.

Les individus qui bénéficient d’un sursis au titre de la STMR ont également le droit d’aller à l’école. Comme dans le cas des demandeurs d’asile, des étudiants étrangers et des travailleurs étrangers temporaires, l’éducation postsecondaire subventionnée ne figure pas dans les services offerts.

Les individus qui bénéficient d’un sursis au titre de la STMR ont droit au Programme fédéral de santé intérimaire. Celui-ci couvre notamment les services de santé essentiels pour la prévention et le traitement de problèmes médicaux et dentaires, y compris les vaccins et autres soins médicaux préventifs vitaux; les médicaments sur ordonnance essentiels; et les soins contraceptifs, prénataux et obstétriques. D’autres services peuvent être couverts si une autorisation est demandée et accordée au préalable.

En ce qui concerne la proposition de créer une nouvelle catégorie réglementaire, le gouvernement du Canada estime que les dispositions actuelles de la LIPR offrent aux étrangers bénéficiant d’un sursis au titre de la STMR plusieurs possibilités pour obtenir la résidence permanente. En créant une catégorie réglementaire pour ces personnes, on accorderait un avantage unique à quelques étrangers sans statut, tout en exigeant d’autres individus qu’ils présentent leur demande d’immigration par les voies régulières. Une telle mesure risquerait aussi de compromettre l’intégrité du programme en incitant des étrangers des pays touchés à immigrer illégalement au Canada.

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1. Information de la CISR au 31 mai 2006.

2. Statistiques du 15 juillet 2006. Comprend tous les immigrants non économiques au Canada.