Évaluation du Plan stratégique concernant les services d’établissement et la formation linguistique de l’Accord Canada-Ontario sur l’immigration (ACOI)

1. Contexte du plan stratégique

1.1. Accord Canada-Ontario sur l’immigration

En novembre 2005, le gouvernement du Canada et la province de l’Ontario ont conclu l’Accord Canada-Ontario sur l’immigration (désigné dans le présent document sous l’acronyme « ACOI »), lequel établissait un cadre quinquennal de coopération entre les deux ordres de gouvernement dans le secteur de l’immigration.

L’ACOI définissait les rôles et les responsabilités des deux ordres de gouvernement et énonçait plusieurs objectifs sur les plans du recrutement, de la sélection et de l’établissement des nouveaux arrivants en Ontario. Afin d’appuyer les objectifs en lien avec l’établissement, en plus du financement de base actuel de 108 M$ par année, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) avait prévu investir de nouveaux fonds de 920 M$ dans les programmes et les services d’établissement et de formation linguistique en Ontario au cours de la période quinquennale de 2005-2006 à 2009-2010. Ces nouveaux fonds amenaient l’investissement par habitant du fédéral en Ontario à 3 000 $ par nouvel arrivant, conformément à la recommandation formulée par le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration dans son rapport de 2003.Note de bas de page 4 L’ACOI a été prolongé pour l’exercice 2010-2011, et le gouvernement a injecté des fonds supplémentaires de 428 M$ pour cet exercice.

1.2. Plan stratégique concernant les services d’établissement et la formation linguistique

Afin d’appuyer l’affectation de fonds, l’Accord stipulait que l’une des grandes priorités consistait à élaborer de concert une stratégie quadriennale pour la prestation des services d’établissement en Ontario.Note de bas de page 5

En 2006, CIC et le MACI de l’Ontario ont commencé à travailler de concert afin de relever les lacunes et les besoins particuliers dans les secteurs de l’établissement et de la formation linguistique de l’Ontario. Cet exercice, qui a englobé un examen des recherches et des consultations menées auprès des nouveaux arrivants et des organismes offrant des services d’établissement, a permis de relever un ensemble de besoins précis (voir la pièce 1) et de groupes mal desservis : les femmes, les jeunes, les personnes âgées et les immigrants francophones. Cet exercice d’évaluation des besoins a servi de point de départ à la conception du Plan stratégique concernant les services d’établissement et la formation linguistique (désigné dans le présent document sous le nom de « Plan stratégique »).

Pièce 1 : Besoins relevés

Besoins en matière d’emploi :

  • meilleurs renseignements avant l’arrivée;
  • conseils sur la façon de trouver du travail au Canada et les endroits où chercher du travail;
  • agrément professionnel et reconnaissance des compétences en temps opportun;
  • valorisation par les employeurs de la diversité du milieu de travail et reconnaissance des compétences des nouveaux arrivants.

Besoins relatifs à la maîtrise d’une langue officielle (français ou anglais) :

  • évaluation linguistique efficace avant et après l’arrivée;
  • services accessibles d’aiguillage et de formation en langue officielle axés sur les clients;
  • cours de langue liés à l’emploi.

Besoins en matière de renseignements, de conseils et d’orientation initiale :

  • renseignements exacts, pertinents, pratiques et accessibles avant et après l’arrivée;
  • orientation au sujet de la vie au Canada.

Autres besoins :

  • possibilités d’interaction sociale avec les résidents canadiens et les autres nouveaux arrivants;
  • soutien affectif et social;
  • sources d’aide financière et outils connexes;
  • logements abordables;
  • accès à des services de santé appropriés, y compris aux services de santé mentale.

Source : Plan stratégique, 2006.

Le Plan stratégique visait principalement à « appuyer l’atteinte des objectifs à long terme suivants :

  • les nouveaux arrivants sont bien accueillis et sont pleinement intégrés aux collectivités canadiennes et ontariennes;
  • les nouveaux arrivants s’intéressent et participent à tous les aspects de la société ontarienne et canadienne – économique, social, politique et culturel;
  • la société et les collectivités ontariennes et canadiennes bénéficient de la contribution des nouveaux arrivants. »Note de bas de page 6

Afin d’appuyer l’atteinte de ces objectifs à long terme, les résultats à moyen terme suivants ont été relevés dans le plan :

  • les nouveaux arrivants peuvent accéder à la gamme complète des ressources et des services communautaires;
  • les nouveaux arrivants participent à la vie économique, culturelle, sociale et civique de leur collectivité;
  • les nouveaux arrivants possèdent une maîtrise suffisante de l’anglais ou du français pour assurer leur intégration sociale et économique;
  • les nouveaux arrivants occupent un emploi rémunéré qui reflète leur formation, leurs compétences et leur expérience;
  • les collectivités accueillent, retiennent et appuient les nouveaux arrivants, y compris les collectivités minoritaires de langue officielle;
  • les collectivités locales bénéficient de la contribution des nouveaux arrivants.

Afin d’appuyer l’atteinte de ces résultats, le Plan stratégique énonçait quatre stratégies et mesures connexes en lien avec les résultats immédiats, qui devaient orienter la prestation de programmes en Ontario au cours des quatre exercices suivants. Le tableau 1-1 détermine les liens entre les résultats immédiats et les quatre stratégies.

Tableau 1-1 : Liens entre les résultats immédiats et les stratégies du plan

Résultats immédiats Stratégie
  • combler les lacunes sur les plans de la disponibilité et de l’accessibilité;
  • renforcer la capacité du secteur de l’établissement de gérer les activités d’établissement et de formation linguistique offertes dans le cadre de l’ACOI et de veiller à leur prestation;
  • améliorer la gestion des voies d’accès pour les clients.
Stratégie 1 : Mettre sur pied un réseau de services d’établissement souple et coordonné ayant des liens étroits et directs afin de répondre aux besoins des nouveaux arrivants. Parmi les activités menées aux termes de cette stratégie, mentionnons l’augmentation de la disponibilité des services offerts avant l’arrivée, l’établissement d’un système efficace d’information et d’aiguillage, la mise au point de services et de modèles de prestation des services adaptés et novateurs ainsi que l’amélioration de l’accès aux services en français. D’autres activités devaient être relevées au cours de la mise en œuvre du plan, et des activités ciblant la capacité du secteur de l’établissement ont aussi été cernées.
 
Stratégie 2 : Mettre sur pied et mettre en œuvre, en s’appuyant sur les services existants, un système complet d’évaluation, d’aiguillage et de formation linguistique visant à aider les nouveaux arrivants à acquérir une maîtrise du français ou de l’anglais, dès que possible. Parmi les activités menées aux termes de cette stratégie, mentionnons l'ajout de cours de langue de niveaux plus avancés, la conception et la mise en œuvre de cours de langue liés à une profession particulière, l’établissement de normes communes en matière d’évaluation linguistique et d’évaluation de l’apprentissage ainsi que la création de liens avec les services d’établissement. Cette stratégie était également axée sur le renforcement des capacités du secteur de la formation linguistique.
  • mobiliser les partenaires, les municipalités et les employeurs;
  • harmoniser les mécanismes et les partenariats.
Stratégie 3 : Travailler avec les municipalités et les ministères des gouvernements fédéral et provincial afin d’établir des partenariats visant à intégrer les nouveaux arrivants à la vie économique et sociale des collectivités de l’Ontario. Parmi les initiatives menées aux termes de cette stratégie, mentionnons le financement de programmes novateurs à l’échelle locale, le financement de la création de ressources municipales accessibles en ligne et autrement, ainsi que l’octroi aux municipalités de la possibilité d’échanger de l’information et de participer à la planification des services d’intégration à l’échelle locale.
  • accroître la disponibilité de l’information;
  • resserrer la reddition de comptes à l’égard des programmes;
  • veiller à ce que la gestion des programmes soit axée sur les besoins et les résultats.
Stratégie 4 : Mettre sur pied, financer et administrer des programmes d’établissement et de formation linguistique qui permettent d’atteindre les résultats visés (constitution d’une base de données probantes). Parmi les activités menées aux termes de cette stratégie, mentionnons la surveillance de la prestation des services et des résultats des programmes, la réalisation d’études, d’analyses de la documentation et de recherches, ainsi que l’amélioration des systèmes d’information sur la gestion.

L’annexe Methodology and Project Profile (disponible en anglais seulement sur demande) présente le modèle logique mis au point pour le Plan stratégique.

1.3. Programmes d’établissement et de formation linguistique

À l’aide des quatre stratégies, le plan fournissait une orientation sur la façon d’améliorer les programmes d’établissement et de formation linguistique existants et de renforcer les liens entre ces programmes. Les programmes d’établissement et de formation linguistique offerts par CIC et le MACI pendant la mise en œuvre du Plan stratégique sont décrits brièvement ci-dessous.

1.3.1. Programmes de CIC

Au cours des exercices visés par l’évaluation, CIC a mené à bien quatre principaux programmes d’établissement et de formation linguistique au Canada, y compris en Ontario.Note de bas de page 7 Le tableau 1-2 offre une description générale de chacun de ces programmes et de leur lien avec les quatre stratégies.Note de bas de page 8

En 2008, durant la mise en œuvre du Plan stratégique, CIC a fusionné tous ses programmes d’établissement, y compris ses programmes de formation linguistique, en un programme d’établissement intégré (l’approche modernisée) comportant cinq volets; cependant, puisqu’aucun projet n’a été mené pendant la période évaluée à l’aide de cette approche, cela n’a eu aucune incidence sur la mise en œuvre du Plan stratégique.

Tableau 1-2 : Programmes de CIC et lien avec les quatre stratégies

Programme Description Stratégies
1 2 3 4
Cours de langue pour les immigrants au Canada (CLIC) / Language Instructions to Newcomers in Canada (LINC) LINC/CLIC A Prestation directe d’un cours de français (CLIC) ou d’anglais (LINC) aux nouveaux arrivants.   [X]    
LINC/CLIC B Renforcement des capacités des organismes offrant des services d’évaluation et de formation linguistique et le secteur, y compris la formation d’enseignants et l’élaboration de nouveaux outils.   [X]    
Mesure du rendement, recherches sur le rendement et évaluations des programmes de formation linguistique ou évaluation des besoins à l’égard de ces services.       [X]
LINC/CLIC C Évaluation des compétences linguistiques en anglais ou en français des nouveaux arrivants avant le début de la formation.   [X]    
Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants (PEAI) PEAI A Prestation directe de services aux nouveaux arrivants, notamment des services d’évaluation des besoins et d’aiguillage, d’information et d’orientation, de paracounselling et de préparation à l’emploi. [X]      
PEAI B Soutien indirect au renforcement des capacités du secteur de l’établissement, p. ex. outils, formation et coordination. [X]      
Mise au point d’approches coordonnées et création de partenariats.     [X]  
Mesure du rendement, recherches sur le rendement et évaluations des programmes d’établissement.       [X]
Initiative des Cours de langue de niveau avancé (CLNA) Cours de langue de niveau supérieur ou liés à une profession particulière visant à accroître les compétences linguistiques dans une profession donnée, au-delà de la formation offerte par le programme LINC.   [X]    
Possibilités de mentorat et de stage pour les nouveaux arrivants visant à leur permettre d’acquérir une expérience sur le marché du travail canadien. [X]      
Programme d’accueil Programme de jumelage volontaire dans le cadre duquel des Canadiens sont jumelés avec des nouveaux arrivants afin d’élargir leur réseau social et de se familiariser avec leurs cultures respectives. [X]      

1.3.2. Programmes du MACI

Le MACI offre des programmes d’établissement, de formation linguistique et liés à l’emploi aux nouveaux arrivantsNote de bas de page 9 en Ontario. Le budget des dépenses de fonctionnement et le financement en subventions et contributions alloué à ces programmes sont passés de 92 M$ en 2005-2006 à environ 133 M$ en 2009-2010.Note de bas de page 10 À l’exception du Programme de renseignements municipaux en ligne sur l’immigration (RMLI), ces programmes n’ont reçu aucun financement aux termes de l’ACOI. Cela dit, conformément à l’intention du plan d’accroître la collaboration et l’harmonisation entre les programmes de CIC et du MACI, le tableau 1-3 décrit les divers programmes du MACI et leur lien avec les quatre stratégies.

Tableau 1-3 : Programmes du MACI et lien avec les quatre stratégies

Programme Description Stratégies
1 2 3 4
Programme d’aide à l’établissement des nouveaux arrivants (PAENA) Fournit des services d’établissement tels que de l’aide pour la recherche de logement et l’inscription des enfants à l’école, de même que l’aiguillage vers d’autres services. [X]         
Apprendre l’anglais ou le français/Programmes de formation linguistique ne donnant pas droit à des crédits Connu sous les noms « Français langue seconde » (FLS) et « Anglais langue seconde » (ALS), ce programme offre des cours de langue gratuits par l’entremise de conseils scolaires.   [X]    
Subventions pour services d’interprétation Fournit des subventions aux fournisseurs de services sociaux, de soins de santé et juridiques pour que ceux-ci soient en mesure d’offrir des services d’interprétation afin d’aider les victimes de violence familiale dont la langue n’est ni le français, ni l’anglais. Ce service est offert en 60 langues et en tout temps. Il est administré par le MACI et financé par la Direction générale de la condition féminine de l’Ontario. [X]      
Programmes de formation relais de l’Ontario (cofinancés par CIC pour le volet des CLNA) Aide les nouveaux arrivants qualifiés à obtenir un permis d’exercice et à se trouver un emploi dans leur domaine, sans avoir besoin de reprendre des cours qu’ils ont déjà passés. Ces services comprennent une formation générale et technique, des occasions d’acquérir une expérience sur le marché du travail canadien, des services liés à l’emploi et des stratégies d’intégration au marché du travail. [X] [X]    
Expérience globale Ontario Centre d’accès offrant des services d’information et d’aiguillage par divers moyens (par téléphone, par courriel et en personne) à des personnes formées à l’étranger afin de les aider à se qualifier pour exercer une profession en Ontario. [X]      
Renseignements municipaux en ligne sur l’immigration (RMLI); programme financé dans le cadre du budget de l’ACOI. Fournit aux nouveaux arrivants des renseignements sur des municipalités précises, ainsi que sur leurs offres et services. [X]      
Le RMLI octroie des fonds aux municipalités et les amène à participer au processus d’établissement.     [X]  

1.4. Intervenants

Les principaux intervenants dans l’exécution du Plan stratégique étaient CIC et le MACI, les municipalités de l’Ontario, les fournisseurs de services, les nouveaux arrivants et les Ontariens en général.

  • CIC : Le bureau régional de l’Ontario et les bureaux de CIC à travers la province (Peel-Halton, York, Ottawa, Toronto (2), Sudbury, London, Kitchener, Hamilton et Windsor) gèrent les programmes d’établissement menés en Ontario, y compris la conclusion d’ententes de contribution avec les fournisseurs de services et la participation aux groupes de travail et aux comités établis aux termes de l’ACOI. À l’administration centrale (AC), plusieurs directions générales contribuent également au Plan stratégique en prenant part aux divers comités et groupes de travail.
  • MACI : Le ministère des Affaires civiques et de l’Immigration (MACI) de l’Ontario offre plusieurs programmes d’établissement et de formation linguistique à l’intention des nouveaux arrivants dans la province. Le MACI a contribué activement à l’élaboration du plan, de sa structure de gouvernance et de ses groupes de travail. Bien qu’il ne participe pas directement à l’administration et à la gestion des projets, le MACI a reçu des rapports sur la dépense des fonds de l’ACOI produits par CIC.
  • Municipalités : Les municipalités sont des intervenants dans le secteur de l’établissement, puisqu’elles contribuent à combler les besoins en matière d’établissement des nouveaux arrivants dans leur collectivité. Le rôle des municipalités dans le Plan stratégique était défini dans la stratégie 3, laquelle visait à mobiliser les municipalités à la planification de stratégies locales ayant pour but d’accueillir, de retenir et de desservir les nouveaux arrivants. En outre, les municipalités étaient appelées à participer de plus en plus activement à la planification et à la mise en œuvre des services d’établissement en prenant part à la structure de gouvernance du Plan stratégique.
  • Fournisseurs de services (FS) : Dans le contexte de la présente évaluation, les fournisseurs de services regroupent 347 organismes ayant reçu du financement afin de mener à bien leur programme ou d’offrir des services dans le cadre du Plan stratégique. Ils englobent des organismes d’aide à l’établissement (qui fournissent des services principalement aux nouveaux arrivants) (192 de ces 347 organismes), des organismes communautaires et à vocation générale ayant comme clients des nouveaux arrivants (comme des conseils scolaires) (94) ainsi que des organismes tels que des sociétés d’experts-conseils ou de recherche qui offrent des services indirects, comme des services de renforcement des capacités, d’élaboration d’outils ou de recherche (61) (voir la pièce 2).
  • Les nouveaux arrivants étaient les principaux bénéficiaires du Plan stratégique, puisqu’ils devaient tirer profit des fonds injectés grâce à des services améliorés. Les nouveaux arrivants comprennent les résidents permanents et, dans le cas des programmes provinciaux, ils englobent également les demandeurs d’asile et les citoyens canadiens.
  • Les Ontariens devaient bénéficier des contributions sociales et économiques des nouveaux arrivants à la province, ce que le Plan stratégique visait à favoriser.

Pièce 2 : Rôle des fournisseurs de services

CIC et le MACI ne fournissent pas directement les programmes d’établissement aux nouveaux arrivants. Ils donnent plutôt du financement aux fournisseurs de services (FS) pour que ceux-ci offrent des services aux clients. Il arrive souvent que les mêmes FS reçoivent des fonds des deux ordres de gouvernement. Les FS peuvent être des organismes à but lucratif ou d’autres organismes non gouvernementaux, des établissements d’enseignement, des groupes communautaires, des entreprises privées et des particuliers.

1.5. Rôles et responsabilités

1.5.1. Gouvernance

L’ACOI était gouverné par un ensemble de comités relevant du Comité directeur conjoint, coprésidé par les sous-ministres de CIC et du MACI (voir la pièce 3). Le Comité de gestion était chargé de déterminer les priorités et les plans de travail annuels globaux de l’ACOI, y compris les volets de l’établissement et de la formation linguistique.

Au sein de la structure de gouvernance de l’ACOI, plusieurs comités ont contribué directement à la gestion du Plan stratégique (non indiqués à la pièce 3). Parmi ceux-ci, le Comité directeur de l’établissement et de la formation linguistique a été mis sur pied afin d’appuyer la mise en œuvre efficace du Plan stratégique par la détermination de nouveaux sujets de recherche, l’analyse et l’approbation des recommandations reçues des groupes de travail, ainsi que l’établissement des plans de travail annuels pour tous les programmes liés au Plan stratégique. Ce comité était soutenu par deux groupes de travail : le Groupe de travail sur l’établissement et le Groupe de travail sur les cours de langue. Ces deux groupes ont été mis sur pied en 2007 et étaient constitués de fonctionnaires de CIC et du MACI et de représentants municipaux. Leurs principaux rôles et responsabilités consistaient à contribuer à la mise en œuvre du Plan stratégique, à préparer des plans de travail annuels pour leur secteur respectif et à proposer de nouvelles initiatives à la lumière des recherches menées sur les besoins émergents et les lacunes en matière de services. Les groupes de travail étaient également responsables de susciter des occasions d’harmoniser les programmes et de renforcer la collaboration et la coordination entre les programmes. Deux autres groupes faisaient également partie de la structure de gouvernance du Plan stratégique : le Sous-comité de l’évaluation et de la reddition de comptes, de même que le Groupe de travail sur la reddition de comptes et la recherche. Ces deux groupes étaient chargés d’offrir leur soutien aux fonctions de mesure du rendement et d’évaluation du Plan stratégique et ont aussi contribué à la présente évaluation.

Pièce 3 : Aperçu de la structure de gouvernance de l’ACOI axée sur le Plan stratégique

(Plan de mesure du rendement, CIC, 2008. Tiré de l’aperçu de la structure de gouvernance de l’ACOI, CIC, août 2007.)

Version texte : Aperçu de la structure de gouvernance de l’ACOI axée sur le Plan stratégique

1.5.2. Gestion des programmes

Même si les deux ordres de gouvernement, en participant au processus de consultation et à la structure de gouvernance, ont relevé des domaines clés pour la tenue de nouveaux types d’activités, la plus grande part de la mise en œuvre des programmes a été gérée par les bureaux régional et locaux de CIC, à l’exception des RMLI et des programmes de formation relais, lesquels ont été gérés par le MACI.

1.6. Ressources

Dans le cadre de l’ACOI, le gouvernement fédéral s’est engagé à injecter de nouveaux fonds de 920 M$ pour soutenir les services d’établissement et de formation linguistique en Ontario pendant la période s’échelonnant de 2005-2006 à 2009-2010, en plus du financement de base de 540 M$ déjà alloué à la province. De ces nouveaux fonds, environ 849 M$ ont été consacrés à l’appui des programmes d’établissement en Ontario et le reste, soit environ 70 M$, a été attribué à la gestion d’autres activités menées aux termes de l’ACOI et à des projets nationaux. Les projets nationaux, financés par de l’argent récolté des fonds alloués à l’ensemble des provinces, ne relèvent pas du champ d’application du Plan stratégique, car ils reposent sur un ensemble de priorités différentes.

Comme tous les projets menés en Ontario aux termes du PEAI, du programme LINC, du Programme d’accueil et de l’initiative des CLNA entre 2006-2007 et 2009-2010 étaient guidés par le Plan stratégique, pour faciliter l’analyse de la valeur ajoutée des nouveaux fonds, on a assumé que le financement de base a été dépensé en premier, et que les nouveaux fonds ont été utilisés une fois le financement de base épuisé. Le tableau 1-4 montre que des nouveaux fonds de 849 M$ qui ont été consacrés au Plan stratégique, on a dépensé en réalité 671 M$, ce qui représente un écart de 178 M$. En outre, des 70 M$ alloués à d’autres activités menées aux termes de l’ACOI, 30 M$ sont restés inutilisés. L’écart total entre les ressources et les dépenses de l’ACOI équivaut donc à 207 M$.

Même si l’ACOI a été signé en 2005, le Plan stratégique et les fonds supplémentaires versés dans le cadre de l’ACOI n’ont pratiquement eu aucune incidence sur l’exécution des programmes au cours de l’exercice 2005-2006. Par conséquent, même si le rapport présente des renseignements sur le total du budget et des dépenses, l’évaluation est axée sur l’appréciation de la valeur ajoutée des nouvelles ressources, en comparant le niveau d’investissement et le nombre d’activités menées en 2005-2006 (financées en grande partie par le financement de base seulement) à ceux des années subséquentes.

Tableau 1-4 : Projets et dépenses pour les programmes propres à l’emploi – Ressources (en M$)

Année fiscale 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 Total
Fonds Dép. Fonds Dép. Fonds Dép. Fonds Dép. Fonds Dép. Fonds Dép. Écart
Ressources du plan stratégique
Crédit 1-Nouveaux fonds - - 3 7 8 5 5 7 8 8 21 24 3
Crédit 5-Nouveaux fonds 3 3 63 52 180 117 287 191 295 285 828 648 180
Total des nouveaux fonds 3 3 66 59 188 122 292 198 303 293 849 671 178
Crédit 5 - Financement de base 108 108 108 108 108 108 108 108 108 108 540 540 -
Total 111 111 174 164 293 231 400 306 411 401 1 389 1 211 178
Autres ressources de l’ACOI
Crédit 1 - - 11 5 10 9 13 8 14 8 47 28 18
Crédit 5     1 1 1 2 8 4 13 5 23 11 12
Total des autres projets de l’ACOI - - 11 5 11 11 21 11 27 13 70 40 30
Total des fonds 111 111 185 169 304 241 421 317 437 414 1 459 1 252 207

Source : systèmes financiers de CIC
Note : Crédit 1 renvoie aux ressources de fonctionnement, tandis que crédit 5 renvoie aux subventions et aux contributions. Les ressources du plan stratégique à même le crédit 5, en plus des fonds alloués à la région de l’Ontario, comprennent également les fonds relatifs aux CLNA distribués par l’AC à la Région de l’Ontario en 2006-2007 et les fonds pour les RMLI octroyés au MACI.

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