Évaluation de l’adhésion du canada à l’organisation internationale pour les migrations

1. Introduction

Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a effectué une évaluation de l’adhésion du Canada à l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) dans le cadre du renouvellement des conditions d’adhésion. L’évaluation a été réalisée avec l’aide d’un expert-conseil externe.

1.1 Objectifs de l’évaluation

Évaluer l’adhésion du Canada à l’OIM, eu égard aux aspects clés suivants :
  • Pertinence de l’adhésion du Canada à l’OIM.
  • Rendement
    1. Répercussions de l’adhésion du Canada sur le programme de gestion et de recherche de l’OIM;
    2. Autres avantages de l’adhésion;
    3. Solutions de rechange qui permettraient d’obtenir les mêmes résultats.
L’évaluation s’est déroulée entre avril et juillet 2010. Le rapport est ainsi structuré :
  • La section 1 présente un aperçu de l’OIM et de la participation du Canada à l’OIM;
  • La section 2 présente un résumé de l’objectif et de la méthodologie de l’évaluation;
  • La section 3 présents les constatations;
  • La section 4 présente les grandes conclusions de l’évaluation.

1.2 Aperçu de l’OIM

L’OIM, comme on l’appelle maintenant, a été créée en 1951, après la Seconde Guerre mondiale, comme institution intergouvernementale chargée de faciliter la réinstallation, principalement en Amérique du Nord, en Amérique latine et en Océanie, des réfugiés et migrants ainsi que des personnes déplacées d’Europe. L’OIM a son siège à Genève, et la plupart de ses fonctions administratives et de soutien (technologie de l’information, sécurité, ressources humaines, etc.) sont exécutées par ses bureaux de Manille.

Aperçu de l’OIM

  • 132 États membres
  • 17 États ayant un statut d’observateur
  • 77 observateurs, dont des OIG et des ONG internationales et régionales
  • 460 bureaux régionaux
  • Plus de 7 000 employés affectés à plus de 2 300 projets
  • Dépenses de plus d’un milliard de dollars US en 2009.

L’OIM favorise la coopération internationale sur les questions de migration; elle contribue à la recherche de solutions pratiques aux problèmes de migration et offre une aide humanitaire aux migrants dans le besoin, qu’il s’agisse de réfugiés, de personnes déplacées ou d’autres personnes déracinées. L’OIM exerce ses activités dans les quatre grands secteurs de la gestion des migrations : migration et développement; migration assistée; migration régulée; et migration forcée. Un certain nombre d'activités de l'OIM recoupent ces quatre secteurs. Ce sont la promotion du droit international de la migration, le débat et les orientations politiques, la protection des droits des migrants, la santé dans le contexte migratoire et la dimension sexospécifique de la migration.

L’OIM a à cœur le principe selon lequel les migrations ordonnées qui se déroulent dans le respect de la dignité humaine profitent autant aux migrants qu’à la société. L’OIM a pour mission d’agir avec ses partenaires de la communauté internationale pour : (1) contribuer à relever concrètement les défis croissants que pose la gestion des flux migratoires; (2) favoriser la compréhension des questions de migration; (3) promouvoir le développement social et économique à travers les migrations; et (4) assurer le respect de la dignité humaine et le bien-être des migrants.

Le mandat de l’OIM découle de sa Constitution, que les pays membres ont ratifiée. Voici une brève description de quelques-uns des buts et fonctions de l’OIM, tels que définis dans la Constitution :

  1. Prendre toutes mesures en vue d’assurer le transfert organisé des migrants ayant besoin d’assistance;
  2. S’occuper du transfert organisé des réfugiés, des personnes déplacées et d’autres personnes ayant besoin d’aide et pour lesquels des arrangements pourraient être pris entre l’Organisation et les États;
  3. Fournir, à la demande des États, des services de migration (recrutement, sélection, examen médical, préparation à la migration, transport, cours de langues, orientation, etc.);
  4. Fournir des services similaires, à la demande des États ou en coopération avec d’autres organisations internationales, pour le retour volontaire des migrants;
  5. Offrir aux États, ainsi qu'aux organisations internationales et autres organisations, un forum pour des échanges de vues et d'expériences et pour la promotion de la coopération et de la coordination des efforts internationaux sur les questions de migration internationale, y compris des études sur de telles questions en vue de développer des solutions pratiques.

Comme l’indiquent ces buts et fonctions, l’OIM est avant tout une organisation de services qui répond aux demandes de services en particulier. Les activités de l’OIM s’étendent sur un large éventail de catégories, notamment : la migration et le développement; la santé dans le contexte migratoire; la migration assistée; les déplacements; la gestion des mouvements et des migrations dans les situations d’urgence et d’après-crise; la migration régulée; les programmes de réparation et les programmes à caractère général (comme la politique migratoire et la recherche; la politique sur les migrants en détresse; et le droit international en matière de migration).

Gouvernance de l’OIM

L’OIM exerce ses activités sous la direction des États membres. En plus de tenir des réunions informelles, les membres participent à la gouvernance de l’OIM par le biais de trois organes officiels :

Le Conseil de l’OIM regroupe des représentants de tous les États membres de l’organisation. Ses principales responsabilités, énoncées dans la Constitution de l’OIM, sont les suivantes :

  1. fournir une orientation stratégique à l’OIM;
  2. étudier les rapports et surveiller les activités du directeur général;
  3. étudier et approuver le programme et le budget de l’OIM;
  4. prendre toute autre mesure en vue d’atteindre les objectifs de l’organisation.

Le Conseil se réunit une fois par année, en décembre. Il approuve le programme et le budget annuels et donne une orientation à l’OIM à ce sujet. Au cours des dernières années, la réunion a aussi été l’occasion pour les États membres de discuter de grands thèmes liés aux migrations et d’entendre des experts se prononcer sur ce sujet.

Le COMEX se réunit également une fois par année, en juin. Son rôle consiste à examiner les politiques et les programmes, à étudier les questions financières et à adresser des questions au Conseil. Compte tenu qu’il faisait souvent double emploi avec le Conseil, ce dernier a décidé, en 1998, de modifier la Constitution de l’OIM et d’abolir le COMEX. Les modifications doivent être ratifiées par les deux tiers des États membres (88 des 132 membres actuels) avant d’entrer en vigueur. Seulement 59 États les ont ratifiées à ce jour; le Canada est en voie de le faire. Jusqu’à sa dissolution, le COMEX devra être convoqué annuellement, comme l’exige la Constitution, mais il est entendu qu’il s’agit uniquement d’une formalité et qu’aucune décision n’y sera prise.

Le CPPF est un sous-comité du Conseil et son rôle principal consiste à étudier le programme et le budget annuels de l’OIM et à faire des recommandations au Conseil à cet égard. Le CPPF comprend des représentants de tous les États membres, ce qui en fait, dans la réalité, un sous-comité de l’organisation dans son ensemble. Les États et organisations qui ont un statut d’observateur peuvent assister aux réunions du Conseil, mais ils n’ont aucun droit de vote et ne peuvent participer aux réunions du CPPF. Tous les pays peuvent bénéficier des services de l’OIM relatifs aux projets et aux services. Le CPPF se réunit deux fois par année, en mai et en octobre.

Budget et croissance

Plus de 97 p. 100 du financement de l’OIM provient des contributions volontaires des États membres et des frais imposés aux autres nations et organisations pour des projets exécutés en leur nom. Le reste représente le budget administratif composé des contributions obligatoires des États membres.

Le budget global de l’OIM, pour 2009, dépassait le milliard de dollars US; il a permis de financer plus de 2 300 projets actifs et de payer plus de 7 000 employés répartis dans plus de 460 bureaux régionaux et plus d’une centaine de pays. Bien qu’elle ait 60 années d’existence, l’OIM connaît une croissance rapide (voir le tableau 1), et à mesure que le discours international sur les migrations s’est amplifié, au cours de la dernière décennie, l’OIM s’est attirée de nouveaux membres et observateurs. En 1998, l’organisation comptait 67 États membres; elle en compte 132 aujourd’hui, et ce nombre continue d’augmenter. Les dépenses totales ont dépassé le milliard de dollars US en 2009; elles s’élevaient à 242 millions de dollars US en 1998. Il y avait 119 bureaux régionaux en 1998; il y en a maintenant 460. En 1998, environ 680 projets ont été réalisés grâce à au travail de 1 100 employés opérationnels. Aujourd’hui, on 2 300 projets sont en cours et 7 000 employés travaillent pour l’organisation. Une croissance aussi rapide représenterait, pour n’importe quelle organisation, un réel défi sur le plan de la gouvernance, de la gestion et de l’administration.

Tableau 1 – Sommaire des indicateurs de l’OIM
Catégorie 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Nombre d'États membres 98 102 109 116 120 122 125 127
OIM – Dépenses (M $US)
Administration 23,0 27,1 29,9 30,0 30,1 32,0 34,8 36,0
Opérations 349,6 413,5 607,9 922,0 703,2 751,8 978,2 991,3
Dépenses totales 372,6 440,6 637,8 952,0 733,3 783,8 1 013,0 1 027,3

Source : Rapports financiers annuels de l'OIM

Le Canada, tout comme l’ensemble des États membres, verse des droits d’adhésion annuels basés sur le barème des quotes-parts des Nations Unies. L’adhésion procure certains droits de gouvernance aux membres, notamment un siège au Conseil et au Comité permanent des programmes et des finances (CPPF), ainsi que des droits de vote. Les droits d’adhésion sont exprimés en francs suisses (FS) et, tel qu’illustré au tableau 2, ils sont demeurés relativement stables au fil des années.

*Les droits d’adhésion sont payables annuellement, en francs suisses (FS). Au dernier trimestre de 2010, le franc suisse était pratiquement au pair avec le dollar canadien.was almost at par with the Canadian dollar in the last quarter of 2010

Tableau 2 – Contributions du Canada à l’organisation internationale pour les migrations
Catégorie 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Droits d'adhésion % selon le barème des quotes-parts des Nations Unies 2 5580 % 2 5300 % 2 8130 % 3 1480 % 2 8130 % 3 0750 % 3 1950 % 3 1935 %
FS* 1 041 061 1 044 243 1 041 486 1 165 964 1 127 062 1 122 697 1 215 538 1 233 289
Contributions volontaires ($US) Remboursables 6 644 344 8 520 859 9 377 310 9 495 387 11 699 535 12 051 230 11 460 767 16 356 640
Projets 1 030 176 1 442 558 1 307 956 3 646 450 2 607 031 9 915 808 12 153 742 13 600 862
Total – Contributions volontaires 7 674 520 9 963 417 10 685 266 13 141 837 14 306 566 21 967 038 23 614 509 29 957 502

Source : Rapport financiers annuels de l'OIM

1.3 Le Canada et l’OIM

Contexte

En 1951, le Canada, tout comme les États-Unis et un certain nombre de pays européens, a été l’un des membres fondateurs de l’OIM. Cependant, en 1962, le Canada s’est retiré de cette organisation, surtout parce que selon lui, le Comité intergouvernemental pour les migrations (CIM), comme on l’appelait alorsNote de bas de page 4, avait été créé en tant qu’organisation temporaire et que son principal objectif – régler le problème des réfugiés qui avait surgi après la Seconde Guerre mondiale – avait été atteint.

Dans les années qui ont suivi la décision du Canada de se retirer de l’OIM, les mouvements de réfugiés et le nombre de réfugiés ayant besoin d’aide ont continué de croître. En outre, malgré son retrait de l’organisation, le Canada a continué à coopérer étroitement et à conclure des marchés avec l’OIM afin d’obtenir de l’aide pour ses flux migratoires. Entre 1952 et la fin de 1989, l’OIM a fourni de l’aide pour le déplacement de plus de 460 000 personnes au Canada. Au début de 1972, le Canada a rétabli ses relations avec l’OIM en prenant le statut d’observateur dans l’organisation.

Au cours des années 1970 et 1980, le Canada a considérablement élargi ses activités dans le domaine de l’immigration, et, pour ce qui est des questions opérationnelles, il a pleinement rétabli sa collaboration avec l’OIM à l’appui des mouvements migratoires vers le Canada. En 1990, le Canada était, sur le plan financier, le deuxième plus gros utilisateur des services de l’OIM, tout juste derrière les États Unis. Il ne pouvait donc plus se retirer des ententes conclues avec l’OIM sans porter gravement atteinte à son programme d’immigration. Conscient de ce fait, ainsi que des avantages s’y rattachant, le Canada a renouvelé son adhésion à l’OIM en 1991.

Chaque année, CIC renouvelle son entente avec l’OIM, en ce qui concerne l’adhésion du Canada. Le versement de la contribution annuelle du Canada est autorisé aux termes de la Politique et de la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor du Canada. Les droits d’adhésion annuels sont imputés au budget administratif de l’OIM. En 2009, la contribution du Canada à ce budget a été d’approximativement 1,34 million de dollars CAN.

Participation du Canada à l’OIM

En sa qualité de membre à part entière de l’OIM, le Canada participe aux réunions du Conseil, du COMEX et du CPPF. Le conseiller en immigration du Canada en poste à Genève représente le Canada (à l’occasion, un haut fonctionnaire de CIC à Ottawa y participe également) au sein des trois organes directeurs – le conseiller en immigration reçoit ses directives de l’administration centrale (AC) de CIC, Relations internationales et intergouvernementales (RII). Au besoin, CIC consulte les autres ministères, notamment le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), l’Agence canadienne de développement international (ACDI) et Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC).

Services

CIC compte sur l’OIM pour offrir le transport, les services de santé et les services d’orientation relatifs aux migrations, tel que décrit de façon plus détaillée ci-après. D’autres ministères, plus précisément l’ACDI, le MAECI et RHDCC concluent également des marchés avec l’OIM pour la réalisation de projets particuliers dans tout un éventail de pays. Plus récemment, les provinces et l’industrie privée ont commencé à recourir aux services de l’OIM pour la prestation de services associés aux candidats des provinces et aux travailleurs temporaires.

CIC a surtout recours aux services prépayés (grâce aux contributions volontaires) pour la prestation du programme Orientation canadienne à l’étranger, les services médicaux et le transport. Ces services sont brièvement décrits dans l’encadré ci-dessous. Le tableau 2 fait état des droits d’adhésion et des contributions du Canada à l’OIM, au fil du temps, et l’annexe A donne plus de détails sur les projets et services mis en œuvre par l’OIM au nom du Canada.

En 2009, CIC a utilisé l’équivalent d’environ 17,8 millions de dollars US de services essentiels prépayés. En outre, le gouvernement du Canada dans son ensemble fait appel aux services de l’OIM pour des projets particuliers. En 2009, ces services ont représenté une somme additionnelle de 13,6 millions de dollars US. Globalement, l’OIM réalise pour plus de 30 millions de dollars US de services et de projets financés par des organisations canadiennes. Le Canada a considérablement augmenté son recours aux services de l’OIM au cours des dernières années, comme en fait foi la valeur de ses contributions à affectation spéciale (ou volontaires), laquelle reflète bien la croissance de l’OIM. Entre 2002 et 2009, les contributions à affectation spéciale du Canada à l’OIM ont quadruplé.

Principaux services de CIC offerts par l’OIM

Transport
L’OIM offre les services associés aux mouvements vers le Canada des réfugiés au sens de la Convention ou des membres de la catégorie des personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières. Parmi les services offerts, mentionnons : la prise de mesures pour les déplacements – incluant les déplacements internes – entre le point de départ, dans le pays de résidence, et l’aéroport le plus près de la destination finale au Canada; l’obtention des titres de voyage et de la documentation requise pour les pays de transit; l’obtention des permis de sortie; la préparation des formulaires de départ locaux, pour n’en nommer que quelques-uns. En 2009, l’OIM a offert ces services à 12 000 réfugiés à destination du Canada provenant de 25 pays différents.

Examens médicaux
Actuellement, la Direction générale de la gestion de la santé de CIC fait appel aux services de l’OIM en qualité de médecin désigné (MD) pour les examens médicaux réglementaires. Dans le passé, CIC a eu recours aux services de l’OIM pour assurer une meilleure gestion de la santé des immigrants, dans le cas de groupes de réfugiés karen. Plus de 20 000 migrants à destination du Canada ont bénéficié des services médicaux offerts par l’OIM en 2005.

Orientation canadienne à l’étranger (OCE)
L’OIM met également en œuvre la majeure partie du programme Orientation canadienne à l’étranger (OCENote de bas de page 5), au nom de CIC. Créé en 1998, ce programme a pour but d’aider les immigrants et les réfugiés à s’intégrer à la société canadienne. Dans le cadre de cette initiative, les immigrants et réfugiés, à certains endroits dans d’autres pays, ont l’occasion d’assister à des séances d’orientation portant sur le Canada avant d’émigrer (environ 13 800 personnes en 2009-2010). Grâce à ces séances, les immigrants et réfugiés se font une idée de ce qu’est la vie au Canada et ils obtiennent de l’information qui leur permettra de faire face plus aisément aux nombreuses difficultés d’établissement qu’ils auront à surmonter après leur arrivée.

Recherche et conférences de l’OIM

Le Département de la coopération internationale et des partenariats (CIP) de l’OIM surveille :

  • le principal forum international sur les politiques migratoires de l’OIM et les activités s’y rapportant;
  • l’élaboration et la diffusion des stratégies politiques de l’OIM sur la migration;
  • l’élaboration, la gestion et la diffusion des programmes et publications de recherche de l’OIM destinés à des intéressés internes et externes.

L’OIM remplit certaines fonctions en matière de recherche et de politique. Ce sont :

  • Dialogue international sur les migrations (DIM)Note de bas de page 6
    Le DIM a été lancé à l’occasion du Conseil de l’OIM de 2001, dans le but d’établir une tribune pour le dialogue sur les migrations. Le DIM avait pour objectif d’assurer une meilleure compréhension des problèmes de migration et de renforcer les mécanismes de coopération auxquels ont recours les gouvernements et autres intéressés, afin de les régler globalement et efficacement. Le dialogue a lieu dans le cadre des séances annuelles du Conseil et des ateliers intersessions qui explorent les aspects multidisciplinaires de la migration, et ils resserrent les liens avec les secteurs politiques (p. ex. commerce, santé, développement).
  • Politique et planification stratégiques
    L’Unité de la politique et de la planification stratégiques élabore les stratégies internes de l’OIM sur les questions migratoires, en consultation et en collaboration avec les départements et bureaux régionaux concernés, en vue d’informer les États membres. Elle rédige les déclarations de principe sur les grands enjeux de la politique migratoire. Elle travaille conjointement avec les gouvernements, les organisations partenaires et les institutions de manière à exploiter efficacement les données et ressources existantes et à éviter le dédoublement des efforts. Elle encourage l’identification et l’échange de pratiques efficaces liées à tout un éventail de secteurs de la politique migratoire, dans le but d’aider les décideurs et les praticiens dans leurs efforts pour régler de manière constructive et efficace les problèmes de migration.
  • Recherche et publications
    En collaboration avec les autres unités, l’Unité de la recherche réunit et analyse les données statistiques et autres données sur la migration et elle établit une méthodologie pour rendre cette information le plus largement disponible, de façon régulière et de manière fiable et complète. La recherche contribue également aux efforts de l’OIM pour fournir des conseils stratégiques aux gouvernements et pour informer et façonner les programmes d’action.
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