Évaluation de l’adhésion du Canada à l’Organisation internationale pour les migrations

3. Cadre d’évaluation

3.1 Introduction
3.2 Grille d’évaluation
3.3 Méthodologie


3.1 Introduction

Ce chapitre contient une description du cadre d’évaluation utilisé pour l’adhésion du Canada à l’OIM. Le cadre comprend la grille d’évaluation et une description des méthodes utilisées.

3.2 Grille d’évaluation

La grille d’évaluation figure à l’annexe B. Elle résume les principaux éléments à évaluer ainsi que les questions d’évaluation, les indicateurs pertinents et les sources de données. Dans les sections suivantes, nous examinons les questions d’évaluation en fonction de chacun des trois éléments évalués, puis nous donnons un aperçu des méthodes utilisées.

Questions d’évaluation

Comme le montre la grille, nous avons regroupé les questions d’évaluation sous les rubriques suivantes.

Gouvernance et reddition de comptes

Les États membres ont créé l’OIM pour que celle ci les aide à régler certains problèmes très difficiles en matière de migration à la suite de la Seconde Guerre mondiale. Dans la seconde moitié du siècle qui a suivi sa création, l’Organisation s’est considérablement élargie par le nombre de ses membres ainsi que par la nature et la portée de ses activités. Il semble toutefois que l’OIM demeure une organisation dont la raison d’être soit encore de fournir à ses membres des services liés aux migrations. Une question importante, étant donné sa croissance, est de savoir si les États membres sont capables de faire en sorte que l’OIM continue de mener ses activités en accord avec leurs intérêts et son mandat. Les principales questions à cet égard sont 

  • Le Canada et les autres États membres surveillent ils efficacement les programmes, les budgets, la composition, les orientations stratégiques de l’OIM, et les autres questions?
  • Dans quelle mesure juge t on que les rôles et les activités actuels et prévus de l’OIM servent les intérêts du Canada?
  • Le mandat, les rôles ou les activités de l’OIM chevauchent ils ceux de toute autre organisation internationale dans le domaine des migrations, ou font ils double emploi avec eux?
  • Dans quelle mesure les organes de gouvernance actuels sont ils efficaces? Faudrait il apporter des modifications à la structure de gouvernance actuelle pour en améliorer l’efficacité, et, si oui, lesquelles?
  • Le Canada et les autres États membres possèdent ils suffisamment d’information pour déterminer si les frais de personnel et de locaux imputés à la partie administrative du budget sont appropriés?
Avantages et solutions de rechange

Les avantages d’appartenir à des organisations internationales ont tendance à être quelque peu intangibles, étant plus liés à des résultats non quantifiables qu’à des avantages économiques mesurables ou autres. Comme tels, ils sont difficiles à évaluer. Il est vite devenu évident dans l’élaboration du présent cadre d’évaluation que c’est le cas, jusqu’à un certain point, de l’adhésion du Canada à l’OIM. Cependant, l’adhésion à l’OIM était justifiée en partie pour garantir un accès continu aux services de l’OIM dans les domaines de l’examen médical, du traitement et du transport des réfugiés et d’autres migrants au Canada et pour réaliser des économies à cet égard. Nous avons donc élaboré nos questions et les indicateurs connexes de manière à évaluer à la fois les avantages difficilement chiffrables et les avantages plus mesurables de l’adhésion à l’OIM.

Reste à savoir si le Canada pourrait atteindre l’objectif qu’il vise par son adhésion à l’OIM en appartenant à une autre organisation internationale ou en ayant recours aux services d’un autre organisme international de prestation de services.

Nous avons formulé quatre questions principales pour cet élément 

  • Dans quelle mesure et de quelles façons le Canada a t il profité de son adhésion à l’OIM sur le plan des migrations?
  • Le Canada pourrait il prendre d’autres moyens pour aborder plus efficacement les questions de migrations qui se posent de façon bilatérale ou multilatérale?
  • Quels avantages le Canada a t il retirés de l’accès aux services offerts par l’OIM dans les domaines du transport, des examens médicaux et de l’orientation?
  • S’il n’était pas membre de l’OIM, le Canada pourrait il avoir accès aux services de migration à recouvrement de coûts qui sont offerts par l’Organisation?
Pertinence

À terme, l’adhésion du Canada à l’OIM se doit de présenter un intérêt dans le cadre des objectifs de son programme d’immigration. Ces objectifs consistent à remplir ses engagements humanitaires à l’égard de la réinstallation des réfugiés, à gérer l’accès au Canada et à tirer profit de la circulation mondiale des personnes. Nous avons précisé une seule question au sujet de la pertinence 

  • Dans quelle mesure le maintien de l’adhésion à l’OIM contribue t il à l’atteinte des objectifs stratégiques du programme canadien d’immigration?

3.3 Méthodologie

Le choix des méthodes pour évaluer les adhésions, comme celle du Canada à l’OIM, est limité pour plusieurs raisons 

  1. Les résultats de l’adhésion du Canada à l’OIM, comme il est indiqué plus haut, sont pour la plupart des résultats difficilement chiffrables. Il existe très peu d’avantages tangibles quantifiables qui peuvent être attribués à l’adhésion à l’Organisation.
  2. Même en ce qui concerne les quelques avantages que l’on pourrait quantifier — les économies que réalisent les migrants et le Canada en ayant accès aux services de l’OIM — il existe très peu de données pour mesurer ces économies ou pour déterminer ce qu’il en coûterait pour obtenir autrement les services actuellement fournis par l’OIM.
  3. Une comparaison détaillée des coûts de l’OIM avec le coût des autres moyens d’obtenir les services de migration de l’OIM n’était pas possible en raison des difficultés d’avoir accès à l’information sur le coût des autres méthodes et du coût élevé de cette méthodologie. De toute façon, d’après ce que nous avons appris à partir de cette évaluation et au cours d’une évaluation simultanée du programme Orientation canadienne à l’étranger, il n’existe actuellement aucune autre organisation internationale ayant la portée de l’OIM (plus de 110 pays) et ayant son expérience opérationnelle dans les services de migration.

Par conséquent, l’évaluation a fait largement appel à des méthodes d’évaluation qualitative, notamment des entrevues auprès de divers intervenants bien informés, l’examen de documents clés et l’observation des organes de direction de l’OIM, complétées, dans la mesure du possible, par des méthodes de recherche quantitative. Par conséquent, bon nombre de nos conclusions, surtout en ce qui a trait aux avantages « difficilement chiffrables » de l’adhésion à l’OIM, sont fondées sur notre jugement motivé, compte tenu des perspectives des intervenants et de nos autres secteurs d’intérêt.

Nous avons utilisé les méthodes suivantes.

Entrevues auprès d’intervenants clés

Nous avons fait passer des entrevues aux groupes d’intervenants suivants (voir la liste des interviewés à l’annexe C

Agents de CIC à l’Administration centrale et dans les bureaux à l’étranger

Nous avons interrogé en entrevue des agents de BSK à l’Administration centrale de CIC, la division chargée de gérer la participation du Canada à l’OIM. Nous avons aussi interrogé le conseiller principal en immigration au bureau canadien à Genève. Ces entrevues ont porté sur la gamme complète des éléments d’évaluation, mais elles ont toutefois été particulièrement importantes pour les questions portant sur les points suivants  l’efficacité des structures de gouvernance de l’OIM; la mesure dans laquelle les membres peuvent exercer un contrôle sur les orientations et les activités de l’OIM; les avantages plus « difficilement chiffrable » de l’adhésion à l’OIM, comme la contribution à la capacité du Canada de régler des questions d’immigration bilatérales et multilatérales; la mesure dans laquelle l’OIM fait double emploi avec d’autres organisations internationales; et la mesure dans laquelle l’adhésion à l’OIM contribue aux objectifs stratégiques du programme canadien d’immigration.

Agents d’autres missions

Nous avons interrogé des agents aux bureaux de Genève de sept (7) autres États membres  l’Australie, l’Allemagne, le Guatemala, la Lettonie, les Pays Bas, la Suède et les États Unis. Ces individus représentent leur État à l’OIM. La plupart de ceux que nous avons interrogés avaient des liens avec l’OIM depuis quelque temps déjà. À une occasion, nous avons mené une entrevue conjointe avec le représentant sortant et son remplaçant.

Ces entrevues ont porté sur la gouvernance et la reddition de comptes, les avantages plus difficilement chiffrables de l’adhésion à l’OIM, le double emploi ou le chevauchement avec d’autres organisations et la pertinence de l’OIM pour les États membres. Dans un cas ou deux, nous n’avons pas pu couvrir tous les éléments de l’évaluation dans le temps réservé pour l’entrevue.

Cadres supérieurs de l’OIM

Nous avons interrogé en entrevue la plupart des cadres supérieurs de l’OIM à Genève, y compris le directeur général. Les entrevues ont porté sur toute la gamme des éléments d’évaluation, sauf dans un cas où l’interviewé a dû quitter avant la fin de l’entrevue. Les entrevues se sont déroulées en personne sauf dans un cas. Dans ce cas, les deux interviewés ont transmis par courrier électronique leur questionnaire rempli.

Dans l’ensemble, les entrevues ont porté sur la gamme complète des questions d’évaluation, mais on a insisté particulièrement sur les questions de gouvernance et de reddition de comptes, la structure et les opérations de l’OIM, les récentes initiatives stratégiques, les questions liées au budget et aux finances et les avantages de l’adhésion. Au cours de ces entrevues, nous avons également obtenu des données qui ont été très utiles pour évaluer les économies réalisées grâce aux services de transport des réfugiés de l’OIM.

Documents examinés

Au cours de l’évaluation, nous avons obtenu et examiné un large éventail de documents de CIC et de l’OIM. Une liste complète de ces documents figure à l’annexe D. Les documents suivants ont joué un rôle essentiel dans l’évaluation 

  • De la correspondance du gouvernement canadien au sujet du renouvellement de l’adhésion du Canada à l’OIM, datant de 1991.
  • Une note d’information de CIC exposant les enjeux actuellement soulevés par l’adhésion du Canada à l’OIM.
  • La Constitution et l’énoncé de mission de l’OIM.
  • Le Programme et le Budget de l’OIM (2003/2004/2005).
  • La stratégie de l’OIM  Présente et future — Les réalités des migrations et le rôle de l’OIM.
  • Le sommaire des tarifs aériens de l’OIM pour le transport des réfugiés au Canada.
  • Des fiches d’information sur support électronique et papier concernant l’organisation et les activités de l’OIM.

Ces documents ont contribué à l’évaluation de la plupart des éléments, y compris des questions concernant la mesure dans laquelle les activités et les orientations stratégiques de l’OIM reflètent les intérêts des membres et le mandat que lui donnent les États membres, l’efficacité avec laquelle les États membres peuvent surveiller l’OIM, les avantages de l’adhésion à l’OIM, le double emploi ou le chevauchement avec d’autres organisations et l’accessibilité aux services de l’OIM par les non membres.

Observation sur place

Pendant notre séjour à Genève, nous avons assisté à la réunion du SCBF de l’OIM. Nous avons ainsi eu l’occasion d’observer les travaux d’un organe de gouvernance important et de voir comment il en arrivait à ses décisions. Cela a été utile pour évaluer l’efficacité des organes de gouvernance de l’OIM.

Analyse des données comparatives

L’un des avantages allégués de l’adhésion à l’OIM serait les économies qui résultent du traitement par l’OIM des réfugiés, de l’examen médical (ou de la surveillance du médecin désigné qui fait passer l’examen médical des migrants) et de l’organisation du transport au Canada des réfugiés et des autres migrants qui ont besoin d’aide.

L’échéancier et le budget de la présente évaluation ne permettaient pas de faire une analyse complète et en profondeur de toutes les économies, y compris des économies en frais de personnel pour CIC. Nous avons toutefois essayé d’analyser dans quelle mesure l’OIM pouvait réaliser des économies importantes pour le transport aérien des migrants. Comme les réfugiés et les autres migrants qui reçoivent de l’aide de l’OIM doivent à terme rembourser le gouvernement du Canada du coût de ces vols, il s’agit là d’un enjeu important à la fois pour eux et pour CIC.

Pour arriver à nos conclusions concernant les éléments d’évaluation, nous avons soigneusement examiné le point de vue de divers intervenants, les faits tirés des documents et les données disponibles.

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