Évaluation de l’adhésion du Canada à l’Organisation internationale pour les migrations

4. Conclusions de l’évaluation

4.1 Gouvernance et reddition de comptes
4.2 Avantages et solutions de rechange
4.3 Pertinence


Sont présentées dans ce chapitre les conclusions auxquelles nous sommes arrivés à la suite de l’évaluation de l’adhésion du Canada à l’OIM. Les conclusions sont organisées suivant les trois éléments d’évaluation. Dans la plupart des cas, elles portent sur des questions précises d’évaluation. Toutefois, dans certains cas, les conclusions concernant plusieurs questions étaient très liées; nous les avons alors intégrées dans la discussion.

4.1 Gouvernance et reddition de comptes

L’OIM a été établie par et pour ses États membres. Au début, les membres fondateurs n’étaient qu’un tout petit nombre de pays assez homogènes. Ils avaient une série de préoccupations communes au sujet des graves problèmes de réinstallation qui avaient surgi après la Seconde Guerre mondiale. À cette époque, l’OIM était relativement petite comparativement à aujourd’hui et sa préoccupation centrale était relativement limitée : aider à réinstaller les réfugiés et les autres personnes déplacées, surtout en provenance de l’Europe, en Amérique du Nord et en Amérique du Sud.

Dans la dernière moitié du siècle dernier, beaucoup de choses ont changé : l’OIM elle-même ainsi que le contexte dans lequel celle-ci exerce son activité. De par leur nature même, certains de ces changements ont présenté des défis à l’OIM et aux États membres, en ce qui concerne le mandat de l’Organisation, l’adhésion à celle ci, la gouvernance et la reddition de comptes. Dans cette section, nous mettons l’accent sur les défis présentés par la gouvernance, mais, parce que les questions entourant le mandat, l’adhésion et les orientations sont étroitement liées à la gouvernance, nous les examinerons également.

Par conséquent, nous avons organisé la discussion comme suit :

  1. Rôles des structures de gouvernance;
  2. Efficacité avec laquelle les États membres surveillent le PB, les orientations stratégiques et la composition de l’Organisation;
  3. Facteurs touchant la gouvernance de l’OIM

À la suite de la discussion, nous formulerons des conclusions et des recommandations pour améliorer la gouvernance et la reddition de comptes.

4.1.1 Efficacité des structures de gouvernance

Les États membres disposent de quatre moyens pour assurer la gouvernance de l’OIM. Trois d’entre eux sont des organes officiels : le Conseil, le SCBF et le Comité exécutif. Les consultations informelles constituent le quatrième moyen. Le rôle et le fonctionnement de ces organes et processus sont examinés dans le profil du programme au chapitre deux du présent rapport. Nous exposons ci-après nos constatations relativement à l’efficacité de ces organes et processus.

Sous comité du budget et des finances (SCBF)

Bien qu’il n’y ait aucune mention du SCBF dans la Constitution de l’OIM, tant les agents des missions que nous avons interrogés (Canada et autres pays) que les cadres supérieurs de l’OIM ont une compréhension claire de son rôle premier, en termes généraux. Ce rôle consiste principalement à revoir le Programme et le Budget annuels (PB) de l’OIM et à faire des recommandations au Conseil au sujet de l’approbation du PB ou au sujet d’éléments précis du PB. Le budget administratif est un élément essentiel du PB, puisque cette partie du budget est financée grâce aux contributions annuelles des États membres.

En outre, le SCBF examine les propositions présentées pour étude par l’Administration de l’OIM. Il peut s’agir de documents de travail sur les orientations stratégiques ou de propositions concernant l’utilisation des surplus des frais de sécurité onusienne dégagés des projets de l’OIM.

À une époque, les membres du SCBF comprenaient une quinzaine de représentants des États membres. En 1994, on a proposé et accepté d’accroître la représentation pour qu’elle égale le nombre total de membres, soit environ quarante États cette année-là. Le SCBF se réunit en novembre de chaque année pour examiner le PB de l’année suivante et au printemps, pour revoir le budget modifié.

Alors qu’il y avait consensus chez les personnes interviewées au sujet du rôle global du SCBF, il y avait divergence de points de vue à la fois chez les agents des missions et les cadres supérieurs de l’OIM au sujet du niveau de détail que le SCBF devrait viser dans l’exercice de ses fonctions. Une minorité d’agents des missions et certains cadres de l’OIM ont exprimé le point de vue que certains États étaient en train de « microgérer » l’OIM. Ces interviewés étaient d’avis que les membres du SCBF devaient se préoccuper du PB global et non, par exemple :

  1. de la question de savoir si des projets particuliers relèvent du mandat de l’OIM;
  2. de la façon détaillée dont l’OIM s’organise et exécute ses programmes, par exemple le nombre de bureaux extérieurs de l’OIM et leur emplacement;
  3. la taille de l’effectif des dirigeants de l’OIM.

Il existe de bons arguments d’un côté comme de l’autre. D’une part, l’OIM est une organisation de services facultatifs qui répond aux demandes de services de la même façon que les sociétés du secteur privé répondent aux demandes de services du marché. En suivant cette analogie on pourrait dire que les États membres sont le conseil d’administration d’une société. Dans le secteur privé, le conseil d’administration ne se préoccuperait normalement pas de questions opérationnelles, comme l’emplacement des usines ou des bureaux ou l’organisation détaillée de la société.

D’autre part, l’OIM n’est pas complètement axée sur le marché. D’après certaines des personnes interviewées, le nombre et l’emplacement des bureaux de l’Organisation reflètent parfois des considérations politiques, comme encourager des pays à devenir membres, optimiser les contributions pour les projets ou simplement parce que les États membres veulent un bureau de l’OIM dans leur pays. Comme une partie des coûts des « missions extérieures à fonctions régionales » relève du budget administratif, dont le financement provient des frais d’adhésion annuels, les États membres ont à notre avis un bon motif de s’intéresser aux facteurs justifiant l’accroissement du nombre de ces missions.

De façon analogue, le nombre et la taille des projets exécutés par l’OIM influent indirectement sur la taille des services de soutien et de la structure administrative de l’Organisation et, par conséquent, sur la contribution annuelle versée par les membres. Ces derniers ont donc une bonne raison de vouloir veiller à ce que les projets exécutés par l’OIM rentrent dans son mandat.

Il est clair qu’il faut réussir à équilibrer l’approche « microgestion » et celle du « laisser faire » dans la gouvernance par les membres. En ce qui concerne les projets, il serait possible d’atteindre cet équilibre si, lors de la présentation de la proposition du PB au SCBF chaque année, l’OIM fournissait une catégorisation plus détaillée des projets en fonction de la nature de chacun. À l’heure actuelle, les projets sont classés sous des rubriques générales, comme « M igration et santé » ou « Coopération technique en matière de migration ». Une répartition plus détaillée selon des catégories décrivant mieux la nature véritable des projets permettrait au SCBF de suivre les tendances globales plutôt que de se concentrer sur des projets individuels pouvant être financés de manière exceptionnelle. Par exemple, il serait utile de connaître le nombre et la valeur des projets dans des domaines comme le renforcement des capacités, les migrations et la technologie de gestion des frontières, la santé publique, le développement de l’infrastructure des migrations, l’emploi ou le développement économique, etc.

En ce qui concerne le nombre de bureaux et l’effectif de la haute direction, les États membres pourraient utiliser plus efficacement le SCBF si celui-ci se concentrait sur des questions qui touchent directement le budget administratif, comme le nombre de missions à fonctions régionales et leur justification, et s’il laissait l’OIM prendre les décisions le plus possible au sujet des autres questions opérationnelles et organisationnelles.

Conseil

La Constitution de l’OIM donne au Conseil un mandat assez large au sujet de la politique, du PB et des activités de l’OIM. En fait, selon à peu près tous ceux que nous avons interrogés, le rôle du Conseil a évolué quelque peu. Bien que le Conseil soit toujours responsable de l’approbation définitive du PB et de donner des orientations à l’OIM sur des questions de politique, il ne semble pas intervenir de près dans les activités de l’OIM, à moins de s’inquiéter de ces activités par rapport au mandat ou au budget de l’OIM, et en particulier du budget administratif.

Depuis 2001, la rencontre annuelle du Conseil en décembre, en plus d’être l’occasion d’approuver le budget de l’année à venir, a été l’occasion d’un dialogue sur des questions de migrations. On réserve ainsi du temps, à cette rencontre, pour la présentation d’exposés par des experts et la discussion de thèmes choisis.

D’après nos entrevues, bien que les cadres de l’OIM soient généralement positifs au sujet de l’évolution du rôle du Conseil, les opinions sont plus partagées chez les agents canadiens et chez les agents des missions représentant d’autres États membres à l’OIM. En effet, les représentants de plusieurs autres pays ont indiqué qu’ils estimaient que le temps consacré aux questions migratoires était valable alors que d’autres — une minorité — étaient d’avis que l’OIM avait ainsi moins de temps pour étudier le PB et d’autres questions.

La question de savoir si le temps consacré aux questions migratoires aux réunions du Conseil en vaut la peine semble être lié, en quelque sorte, aux points de vue individuels sur la question de savoir si le Conseil joue de fait un rôle essentiel dans l’examen du PB ou si, selon les termes de certains, il ne fait qu’approuver automatiquement les recommandations du SCBF. D’après nos entrevues, il semble qu’en général les décisions de fond concernant le budget soient prises au SCBF et que c’est seulement quand il est impossible d’en arriver à un consensus dans ce dernier forum que le Conseil joue un rôle important dans le processus d’approbation du PB. Étant donné ce fait et que le SCBF est un comité qui regroupe tous les membres de l’OIM, il pourrait bien s’avérer que l’étude des questions migratoires soit une utilisation plus valable du temps du Conseil. Dans l’ensemble, il semble que ce ne soit pas une préoccupation des représentants des États membres.

Comité exécutif

Les personnes que nous avons interviewées, à la fois les agents des missions des autres pays et les cadres de l’OIM, ont eu tendance à être moins claires au sujet du rôle du Comité exécutif. Cet organe devait jouer un rôle entre les sessions et revoir le PB révisé au printemps ainsi qu’examiner des questions qu’il n’était pas jugé utile de porter à l’attention du Conseil. Sa composition était limitée à l’origine à une vingtaine de représentants, mais il y a quelques années on a décidé d’autoriser des représentants d’autres États membres à y assister en qualité d’observateurs. Il semble que cette augmentation du nombre de membres a eu des effets négatifs sur l’efficacité du Comité exécutif. Des questions ont donc été soulevées au sujet de la valeur de ce comité et on a proposé et accepté de l’éliminer.

L’élimination du Comité exécutif nécessite de modifier la Constitution de l’OIM, ce qui exige une ratification par les deux tiers des États membres. Cette modification n’a pas encore eu lieu, aussi le Comité exécutif existe-t-il toujours en vertu de la Constitution de l’OIM. Cependant, d’après presque toutes les personnes que nous avons interviewées, il ne joue plus de rôle de gouvernance.

Néanmoins, l’OIM prévoit encore des réunions du Comité exécutif, possiblement parce que la Constitution l’exige jusqu’à ce que la proposition d’éliminer le Comité exécutif soit ratifiée par les membres. L’objet de ces réunions n’est pas clair, étant donné que le Comité exécutif ne joue plus de rôle fondamental dans la surveillance de l’Organisation.

Consultations

Les consultations donnent l’occasion aux États membres d’obtenir une information plus détaillée de la part de l’Administration de l’OIM sur des questions qui les préoccupent et d’exprimer leurs points de vue sur ces questions à l’OIM. Les consultations prennent habituellement la forme de consultations multilatérales organisées par l’OIM et sont ouvertes à tous les membres ou, dans certains cas, à des groupes régionaux.

L’OIM compte deux groupes régionaux : le GRULAC, qui regroupe des pays d’Amérique latine et des Caraïbes et le groupe des États africains qui comprend des pays d’Afrique et du Moyen-Orient. En outre, quelques pays fondateurs de l’Europe et de l’Amérique du Nord se sont regroupés avec le Japon pour former un groupe appelé les « Amis de l’OIM », mais il s’agit là d’un groupe informel qui ne s’identifie pas comme tel aux réunions de l’Organisation et qui ne bénéficie pas de séances d’information distinctes de la part de celle-ci.

La plupart du temps ces consultations sont organisées pour discuter de questions liées au PB, mais des consultations ont également été organisées sur la récente stratégie de l’OIM, sur la proposition d’instaurer un service du Droit international des migrations et sur des sujets d’intérêt (p. ex. la valorisation des migrations).

En plus de ces consultations multilatérales, le Canada et d’autres États membres peuvent prendre part à des consultations et à des discussions bilatérales avec l’OIM sur des sujets de préoccupation, et ils le font effectivement. Il est difficile d’évaluer l’efficacité de ces consultations bilatérales. Un des cadres supérieurs de l’OIM que nous avons interviewés nous a dit que les États membres pouvaient influencer plus efficacement l’Organisation de cette manière qu’en soulevant des questions ou en contestant l’OIM aux réunions du SCBF.

Il arrive à de rares occasions que les États membres établissent des groupes de travail pour examiner en profondeur des questions particulières. Un exemple récent est le groupe de travail mis sur pied pour préparer des recommandations afin de mieux surveiller le « Fonds 103 » de l’OIM. Il s’agit d’un fonds créé grâce à des contributions non affectées à une fin particulière et à l’excédent des frais généraux des projets, qui permet de mettre en oeuvre des projets dans les pays développés. Ce groupe de travail a produit un document recommandant les mesures à prendre pour améliorer les processus de sélection et de gestion.

D’après les entrevues que nous avons menées, nous constatons qu’il existe une énorme diversité de points de vue entre les agents canadiens et les agents représentant d’autres États membres et entre les Canadiens et d’autres représentants et cadres supérieurs de l’OIM au sujet de la question de savoir si les consultations jouent un rôle significatif dans les décisions concernant le PB ou dans les décisions concernant des propositions particulières.

La plupart des cadres de l’OIM estiment que les consultations multilatérales qu’ils organisent sont valables pour eux et qu’ils influencent l’Organisation sur ces questions. De toute évidence ils se perçoivent comme une organisation qui consulte beaucoup. En 2004, l’OIM a consulté les États membres une dizaine de fois — parfois au cours de séances multiples — sur le PB, la stratégie de l’OIM et d’autres questions. Comme l’un des cadres supérieurs de l’OIM l’a déclaré : « Les États membres avaient l’habitude de se plaindre que nous ne les consultions pas; maintenant ils se plaignent que nous les consultons trop. »

Environ la moitié des représentants des États membres avec qui nous avons discuté de cette question étaient satisfaits du processus de consultation de l’OIM. Ils ont indiqué que les États membres ne profitent pas toujours de la possibilité de donner leurs points de vue, citant comme exemple la demande faite par l’OIM en janvier dernier de présenter des observations écrites sur l’ébauche de sa stratégie. Seulement deux États ont fait part de leurs points de vue dans le délai de trois mois qui avait été fixé et deux autres l’ont fait en retard.

Un nombre égal d’agents des missions ont indiqué leur insatisfaction à l’égard de l’approche de l’OIM vis à vis des consultations. Leurs plaintes portaient entre autres sur :

  1. le choix du moment — les consultations antérieures à la réunion du SCBF sur le PB ont eu lieu cette année moins d’une semaine avant et celles sur l’élargissement des missions à fonctions régionales cet automne devaient avoir lieu en même temps que les réunions du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR);
  2. la difficulté d’obtenir de l’information;
  3. l’attitude des cadres de l’OIM vis-à-vis d’une rétroaction négative dans les consultations.

Mais au fond, les agents des missions qui sont sceptiques au sujet des consultations de l’OIM estiment que cette dernière n’écoute pas ses membres et qu’elle va de l’avant et fait ce qu’elle veut peu importe le point de vue des membres. Un exemple récent mentionné est la proposition de l’Organisation de créer, au siège, une unité du Droit international des migrations. Malgré des preuves que des membres s’opposaient à cette proposition dans les consultations, il semble d’après un interviewé que l’Organisation se soit comportée comme si elle avait le consensus à ce sujet et a inclus la proposition dans le PB pour approbation.

L’expérience du groupe de travail sur le « Fonds 103 » est un autre exemple cité par plusieurs agents des missions. En effet, au début, l’OIM a dit qu’il serait impossible de donner suite à certaines des recommandations du groupe de travail. Pourtant, par la suite, dans le projet de réforme du « Fonds 1035 » présenté au SCBF, l’OIM incorporait certaines des recommandations qu’elle avait jugé irréalisables.

Visiblement, le Canada et au moins certains représentants d’autres États membres sont beaucoup plus sceptiques au sujet des processus de consultation de l’OIM que les cadres de l’OIM. Cela peut refléter en partie des compréhensions différentes de ce qu’est une consultation. D’après les discussions que nous avons eues avec les cadres de l’OIM, au moins certains d’entre eux semblent considérer les consultations comme un outil d’information plutôt que comme un outil d’information et de rétroaction, alors que les agents des missions estiment que c’est une occasion très importante de donner de la rétroaction et d’influencer les décisions de l’OIM. Par ailleurs, il semble clair que, bien qu’il y ait des lacunes dans la façon dont l’OIM organise les consultations et dans la manière dont elle les utilise pour guider ses actions, les États membres ne profitent pas toujours des occasions qu’ils ont de faire part de leurs observations à l’OIM.

En conclusion, il semble que les structures et les processus de gouvernance en place à l’OIM ont une efficacité limitée en ce qui a trait au processus (on pourrait parler ici de l’« efficacité du processus »). Il importe ici de se demander si ce manque d’efficacité des structures ou des organes et des processus a un effet sur l’efficacité des membres à orienter l’OIM et à faire en sorte que celle ci suive ces directives sur des enjeux comme les programmes et les budgets, les orientations stratégiques et la composition de l’Organisation (« efficacité des résultats »), toutes des questions qui intéressent les États membres.

Nous répondons à cette question dans la prochaine section du rapport. À la section 4.1.3 nous examinons certains des facteurs communs qui sous tendent à la fois l’efficacité des processus et l’efficacité des résultats.

4.1.2 Efficacité de la surveillance du programme, du budget, de la composition et des orientations stratégiques de l’OIM

D’après la Constitution de l’OIM, les États membres doivent fournir des directives sur les politiques, les programmes, les budgets, la composition et les activités de l’Organisation. Les États membres de l’OIM exercent leurs responsabilités en matière de gouvernance grâce à des structures dont nous avons examiné l’efficacité dans la section précédente. Dans la présente section, nous examinons l’efficacité de la gouvernance du point de vue des résultats de cette fonction relativement au PB, à la composition et aux orientations stratégiques de l’Organisation.

Programme et Budget

Une mesure essentielle de l’efficacité des diverses structures et processus de gouvernance de l’OIM est la question de savoir si les programmes et les budgets qui découlent de ces processus tiennent compte des volontés et des intérêts des membres. Dans nos entrevues avec des agents canadiens à l’Administration centrale et à la mission de Genève, avec des agents d’autres missions et avec des cadres supérieurs de l’OIM, nous avons donc posé une série de questions afin d’examiner cet élément.

D’après notre examen des documents, y compris les trois derniers rapports annuels sur le PB; de notre observation d’une réunion du SCBF et de nos entrevues, il semble que les États membres aient peu de contrôle sur le programme annuel des activités proposé par l’OIM. Plusieurs raisons expliquent cette situation :

  1. Le programme de l’OIM est constitué en grande partie de projets mis en oeuvre à la demande de pays promoteurs et d’autres organisations comme les Nations Unies. En fait, la grande majorité des projets sont parrainés par les États membres de l’OIM. Tant que les projets rentrent dans le mandat de l’OIM, les États membres qui siègent au SCBF et au Conseil n’ont aucune raison de s’y opposer.
  2. Même s’il est douteux que les projets proposés soient pertinents, compte tenu du mandat de l’OIM, les États membres, même s’ils peuvent interroger l’OIM à ce sujet et exprimer leur inquiétude, sont peu susceptibles de s’opposer à ces projets pour trois raisons :
    1. la plupart veulent entretenir de bonnes relations avec les autres États;
    2. de plus en plus, au cours des dernières années, ils ont peut être eux mêmes parrainé des projets de l’OIM dont la pertinence pour son mandat est douteuse;
    3. l’approche du « consensus » [note 5] vis-à-vis du processus décisionnel au SCBF et au Conseil, laquelle décourage les pays de s’opposer fortement aux propositions à moins qu’ils aient un appui important de la part d’autres pays.

En outre, la quantité même des projets contenus dans le document annuel relatif au PB est si grande que les représentants de la plupart des États membres n’ont pas le temps d’examiner en détail chaque projet. Et même s’ils le voulaient, les renseignements fournis sur les projets ne sont pas suffisamment détaillés pour permettre de déterminer si le projet est approprié ou non.

Comme il est indiqué ci dessus, certains cadres de l’OIM et agents des missions sont d’avis que ce n’est pas le rôle des membres de revoir et d’approuver chaque projet et, de fait, d’après nos observations à la réunion de novembre 2004, ils n’ont pas examiné en détail le PB projet par projet. Les États membres vont toutefois poser des questions au sujet des projets dont ils estiment que la portée pourrait ne pas faire partie du mandat de l’OIM — et ils l’ont fait à la réunion de novembre 2004 du SCBF.

Comme nous l’avons indiqué précédemment, poser des questions sur des projets individuels n’est probablement pas le rôle le plus utile que le SCBF et le Conseil peuvent jouer pour surveiller le programme de l’OIM. L’OIM, comme n’importe quelle autre organisation qui fonctionne en recouvrement de coûts, est constamment à la recherche de projets producteurs de recettes. Il est donc inévitable que de temps en temps les organisations approuvent des projets qui ne répondent pas à leur rôle traditionnel. Tant qu’il s’agit de situation exceptionnelle et qu’elles ont les compétences pertinentes, ce n’est pas très grave à notre avis.

Les membres pourraient jouer un rôle plus utile en examinant le programme pour y trouver des profils de projets répandus ou systématiques qui sont en dehors du mandat de l’OIM, qui chevauchent le mandat d’autres organisations internationales ou qui peuvent être contraires aux intérêts des membres en mettant en péril d’autres services qui sont plus importants pour eux. Pour y parvenir toutefois les États membres ont besoin d’une répartition plus détaillée des projets par catégorie, comme nous l’avons indiqué précédemment.

Par ailleurs, les États membres examinent et approuvent le budget de l’OIM, grâce aux rôles qu’ils jouent au SCBF et au Conseil. Le budget de l’OIM a deux composantes :

  1. Le budget opérationnel qui lui aussi a deux composantes;
    1. a. Les contributions réservées, qui financent les projets et qui comprennent des frais généraux de 12 % pour couvrir les coûts indirects et les frais de coordination de la sécurité onusienne;
    2. Le revenu discrétionnaire, qui comprend des contributions non affectées à une fin particulière, l’excédent des frais généraux des projets et les intérêts créditeurs.
  2. Le budget administratif, qui provient des frais annuels d’adhésion exigés des États membres.

Comme on peut le constater à partir des discussions ci-dessus au sujet du programme, les États membres ont peu de contrôle sur le budget opérationnel. En effet, s’ils approuvent le programme de l’OIM alors ils ont approuvé de fait le budget du programme. Les membres revoient effectivement et approuvent le pourcentage des frais généraux imposés pour les projets, et ont déjà fourni des directives à l’OIM sur l’utilisation de ces fonds, plus récemment au sujet de l’utilisation de l’excédent des frais pour la sécurité onusienne.

Les membres de l’OIM exercent beaucoup plus de contrôle sur le budget administratif. Au cours des dernières années les États membres ont adopté une politique de croissance nominale nulle (CNN) pour le budget administratif. En général, les États membres ont réussi à imposer cette politique à l’OIM. Récemment, à la réunion de novembre 2004 du SCBF, les États membres ont refusé d’approuver une petite augmentation du budget administratif, même si l’Administration avait exercé d’intenses pressions à ce sujet.

D’après les entrevues que nous avons menées auprès des États membres, la croissance nominale nulle a été adoptée pour exercer un contrôle plus serré sur le budget de base pendant une période où l’OIM était moins solide financièrement qu’elle ne l’est présentement. Des préoccupations au sujet d’une croissance possible du budget de base, au moment où beaucoup de pays membres sont aux prises avec des déficits, continuent d’inciter fortement les membres à conserver la politique de la CNN. D’après nos entrevues, certains États, y compris le Canada, continuent d’appuyer la croissance nominale nulle pour freiner ce qu’ils considèrent comme une administration expansionniste.

Les cadres de l’OIM ont tendance à être fermement d’avis qu’au cours des dernières années l’OIM a pris des mesures importantes pour freiner les coûts administratifs, malgré les augmentations énormes du budget opérationnel. Une initiative importante à cet égard a été le transfert de plusieurs fonctions administratives au bureau de Manille, ce qui a permis d’économiser quelque 4,9 millions de dollars ($ US) à ce jour et qui devrait permettre d’économiser 3,2 millions de dollars en 2005.

Il y a une ou deux raisons de penser que dans un avenir rapproché les États membres pourraient avoir plus de difficulté à faire appliquer la politique de la croissance nominale nulle et que l’OIM pourrait réussir à obtenir des augmentations du budget administratif.

D’abord, l’appui à la croissance nominale nulle n’est pas universel chez les pays développés qui à l’origine ont préconisé cette politique. Plusieurs des agents des missions que nous avons interviewés ont indiqué que, d’après les normes de la plupart des organisations internationales, l’OIM est à la fois très efficace et efficiente. Plusieurs d’entre eux ont également indiqué qu’ils n’appuient pas la poursuite de la politique de la CNN, bien que l’un d’entre eux ait dit qu’il ne s’opposerait pas à cette politique s’il y avait consensus.

Ensuite, le budget opérationnel de l’OIM a énormément augmenté au cours des dernières années. Une part importante de cette croissance est due à la prise en charge par l’OIM du Programme allemand de dédommagement du travail forcé, lequel représente actuellement près de la moitié du budget de l’OIM. Néanmoins, même sans ce programme, qui viendra à terme au cours des prochaines années, le budget opérationnel de l’OIM est beaucoup plus gros qu’il ne l’était il y a même cinq ans.

La croissance du budget opérationnel, qui s’est produite avec l’approbation des États membres, a nécessairement entraîné des hausses des coûts indirects, notamment des fonctions administratives principales. Par conséquent, compte tenu de la politique de la croissance nominale nulle, l’Administration de l’OIM a financé une part de plus en plus grande des coûts de son administration à partir du revenu discrétionnaire.

La conséquence de cette situation? Alors que les États membres ont réussi à geler la croissance du budget administratif, ils n’ont pas réussi à geler la croissance des fonctions administratives principales de l’OIM. Or, il n’y a rien de mal à cela. En fait, certains prétendent qu’une partie des coûts administratifs de l’OIM devrait être assumée par le budget opérationnel, puisque la croissance des fonctions administratives est due en grande partie à la croissance des opérations.

Cependant, il y a plusieurs raisons pour lesquelles les membres pourraient vouloir réviser la politique de la croissance nominale nulle par rapport au budget administratif :

  1. elle fait en sorte que tous les membres, pas seulement ceux qui financent des projets, paient une juste part des coûts administratifs;
  2. le recours important au budget opérationnel pour financer les dépenses administratives pourrait créer de graves problèmes financiers à l’OIM si les revenus des projets venaient à diminuer de beaucoup et soudainement;
  3. la politique de la croissance nominale nulle a l’effet paradoxal que la contribution des membres qui constitue actuellement environ 6 % du total du budget de l’OIM continuera de diminuer en pourcentage. Cette situation pourrait avoir des effets graves sur la capacité des membres d’influencer et de surveiller l’Administration de l’OIM.

La plupart des interviewés ont dit clairement que la fonction du budget administratif est de soutenir les fonctions principales, comme les bureaux du directeur général et du directeur général adjoint, la direction des missions à fonctions régionales et des missions de liaison spéciales, la gestion des ressources humaines et le bureau de l’inspecteur général.

D’après notre examen du PB des trois dernières années, l’OIM explique très bien ce qu’elle considère plus particulièrement comme des fonctions principales. D’après le PB il est assez facile de dire non seulement à quoi est affecté le budget administratif mais aussi quelle proportion des coûts administratifs principaux est financée par le budget administratif et quelle proportion est financée par le revenu discrétionnaire.

Orientations stratégiques

La question de la surveillance du mandat et des orientations stratégiques de l’OIM est liée à celle de l’efficacité de la surveillance des programmes et des budgets.

La Constitution et l’énoncé de mission de l’OIM prévoient un mandat assez large et quelque peu vague. Or, surtout dans les dix dernières années, l’OIM a interprété de manière plutôt libérale son mandat en élargissant le volume et la portée des services qu’elle fournit. Dans la dernière décennie, l’OIM a amorcé des travaux ou élargi la portée de ceux ci dans des domaines comme la migration et la santé, la technologie des migrations, la coopération technique, la réinstallation d’urgence, l’évacuation ou le retour, ainsi que dans d’autres secteurs traditionnels de service.

Plus récemment, l’OIM a élargi la gamme de ses activités à des domaines où elle n’offrait traditionnellement pas de services. Voici certaines des principales initiatives mises en oeuvre à cet égard au cours des dernières années :

  1. la mise en place de capacités en matière d’élaboration de politiques et de recherche sur les migrations internationales;
  2. l’établissement d’une unité du droit international;
  3. le soutien du dialogue mondial et régional sur les migrations (p. ex. le processus de Puebla);
  4. l’élargissement de ses activités de secours après l’urgence, c’est à dire l’évacuation, la réinstallation et le retour, de manière à inclure le développement économique, la protection et la démobilisation des combattants;
  5. la gestion du scrutin à l’étranger pour les réfugiés;
  6. la gestion de la sécurité et de la frontière;
  7. la médiation des ententes intergouvernementales;
  8. les programmes de dédommagement du travail forcé;
  9. la migration de la main d’oeuvre, en particulier les envois de fonds des travailleurs migrants.

Plusieurs facteurs ont entraîné cet élargissement des activités de l’OIM, dont les principaux sont les suivants :

  1. une énorme hausse du nombre de migrants et de personnes déplacées dans le monde;
  2. la reconnaissance, par les gouvernements et les organisations internationales, que les migrants ont des besoins de plus en plus variés;
  3. une énorme augmentation du nombre et de la diversité des membres de l’OIM, d’où l’augmentation concomitante de la gamme des services demandés;
  4. la hausse du nombre de pays qui reconnaissent que les migrations sont un enjeu qui les intéresse ou les préoccupe;
  5. une prise de conscience de plus en plus importante, de la part des pays et des organisations internationales, que les migrations nécessitent une coopération internationale;
  6. les inquiétudes de plus en plus vives suscitées par les aspects sanitaires et sécuritaires des migrations;
  7. une augmentation importante des partenariats entre l’OIM et d’autres organisations publiques et privées;
  8. en réaction à l’intérêt accru de la part des Nations Unies et d’autres organisations internationales, la volonté de l’OIM d’être perçue comme la principale organisation internationale dans le domaine des migrations.

Les cadres supérieurs de l’OIM que nous avons interviewés étaient, comme on peut s’y attendre, très favorables à cette évolution de leur organisation. Plusieurs ont signalé que l’OIM s’était lancée dans beaucoup de ces secteurs d’activité à la demande même des États membres. En tant qu’organisation axée sur les services, l’OIM évoluera naturellement — comme elle le devrait d’ailleurs — de manière à s’adapter à la nature changeante des exigences que lui impose sa clientèle. Néanmoins, chez les agents canadiens et les représentants d’autres États membres que nous avons interviewés, les opinions sur la portée actuelle et prévue des activités sont plus divergentes. Près de la moitié (trois) des personnes interviewées ont exprimé une opinion conservatrice au sujet du mandat de l’OIM et préféreraient que l’Organisation se concentre sur les secteurs traditionnels de service, comme le traitement, les services médicaux, le transport et le retour volontaire. Le reste a exprimé une opinion de « laisser faire » vis-à-vis de l’incursion de l’OIM dans les nouveaux secteurs, disant que l’Organisation comble une lacune ou qu’elle répond simplement aux États membres.

Chez ceux qui sont en désaccord avec les orientations stratégiques de l’OIM, les trois principales préoccupations sont les suivantes.

1. Chevauchement/double emploi

Les cadres de l’OIM ainsi que les agents des missions ont reconnu que l’Organisation s’était engagée dans des secteurs qui traditionnellement étaient du ressort d’autres organisations. Les secteurs de chevauchement ou de double emploi cités comprenaient : les opérations après les conflits ou après les catastrophes, où l’action de l’OIM chevauche avec celle du HCR, du Comité international de la Croix-Rouge et du Programme de développement international des Nations Unies; la migration de la main-d’oeuvre, où son activité chevauche avec celle de l’Organisation internationale du Travail; et les projets de développement communautaire, où son intervention est susceptible de chevaucher avec celle d’un grand nombre d’organisations nationales et internationales.

Les cadres supérieurs de l’OIM reconnaissent la possibilité de chevauchement et de double emploi, mais ils — et certains agents des missions — ne s’en inquiètent pas trop pour les raisons suivantes :

  1. l’OIM a des ententes avec plusieurs organisations onusiennes et d’autres organisations internationales qui veillent à ce que les organisations travaillent ensemble et ne se retrouvent pas dans des situations de conflit;
  2. les migrations sont un domaine vaste et complexe auquel s’intéressent un grand nombre d’organisations; il est donc inévitable, et peut-être même souhaitable, qu’il y ait un peu de chevauchement et de double emploi.
2. Répercussions sur le budget administratif

La plupart des agents des missions et presque tous les cadres de l’OIM ont reconnu que l’élargissement de l’Organisation a des répercussions sur la taille du budget administratif et, par conséquent, sur la contribution des membres. Certains estiment que la solution est l’abandon de la croissance nominale nulle, quelques-uns pensent que c’est un argument pour que l’OIM ne prenne pas de l’expansion dans de nouveaux secteurs. Même les agents des missions qui sont contre un élargissement plus poussé des activités de l’OIM ont néanmoins fait remarquer que les États membres, y compris ceux qui appuient la croissance nominale nulle, demandent des projets dans ces nouveaux secteurs.

Que ces préoccupations soient valides ou non, il semble que les États membres aient été incapables de donner une orientation efficace à l’OIM à cet égard.

Cette situation tient principalement au fait qu’il n’y a pas de consensus, même chez les représentants du petit nombre d’États que nous avons interviewés, au sujet des orientations futures de l’OIM. (La plupart des agents que nous avons interviewés représentaient des pays qui faisaient partie des gros donateurs.) Malgré cette absence de consensus (ou peut être à cause de lui), l’OIM a mis en branle plusieurs nouvelles initiatives.

3. Composition

Le contrôle de la composition d’une organisation comme l’OIM est stratégiquement important pour les membres existants. Le fait d’augmenter le nombre de membres augmente le potentiel d’intérêts divers ou opposés et dilue l’influence des membres existants. Mais en même temps, les migrations deviennent un phénomène de plus en plus international qui revêt de l’importance pour un nombre grandissant de pays.

Chez les agents canadiens et les agents des autres missions interviewés, deux ont dit qu’ils appuyaient l’accroissement du nombre de membres de l’OIM pour que celle-ci devienne une organisation « universelle » dans le domaine des migrations. La plupart des autres agents ne se sont pas opposés en principe à une augmentation du nombre de membres. Ils s’inquiétaient plutôt au sujet d’un ou de plusieurs des éléments suivants :

  1. l’intérêt et la capacité de certains États membres de contribuer à la surveillance de l’OIM;
  2. quelle était, jusqu’à tout récemment, l’augmentation annuelle de l’arriéré des contributions de certains nouveaux membres;
  3. les effets de l’élargissement de la composition de l’Organisation sur la capacité globale des États membres à en arriver à un consensus sur les questions à débattre;
  4. le simple rythme auquel les nouveaux membres se joignent à l’Organisation (l’OIM est passée de 41 membres en 1995 à 109 membres à part entière aujourd’hui).

En théorie, les États membres contrôlent l’admission des nouveaux membres et le Conseil doit approuver tous les nouveaux candidats. Les demandes d’adhésion doivent avoir l’appui des deux tiers des membres existants. De fait, parce que l’OIM essaie de fonctionner sur le modèle du consensus, les nouvelles demandes d’adhésion ne sont normalement pas soumises au vote. Même si elles l’étaient, la plupart des États membres sont très hésitants, pour des raisons diplomatiques, à s’opposer aux demandes d’adhésion. Il en résulte donc que l’Administration de l’OIM contrôle effectivement l’entrée des nouveaux membres.

Au cours des dernières années, selon plusieurs agents des missions, l’OIM a été très active dans le recrutement de nouveaux membres, en partie semble-t-il parce qu’elle veut se positionner comme l’organisation prédominante dans les migrations internationales et en prévision de la possibilité de se joindre à l’ONU.

Dans l’ensemble, il semble que les États membres n’aient plus d’emprise sur la question de l’adhésion à l’Organisation. Cela ne veut pas dire toutefois que les méthodes énergiques utilisées par l’OIM pour recruter des membres soient contraires aux désirs des États membres. D’après un ou deux représentants d’autres États membres, l’idée d’élargir la composition de l’OIM semble bénéficier d’un soutien considérable au sein de l’organisation, surtout chez un grand nombre de pays en développement qui constituent maintenant la majorité de l’OIM. Même chez les pays développés, il semble y avoir quelque appui au principe de l’universalisation; en effet, deux des agents d’autres États membres qui ont été interviewés ont indiqué qu’ils appuyaient l’« universalisation » de la composition de l’organisation.

En outre, les États membres ne sont pas arrivés à régler entièrement la question de l’arriéré des contributions. Cet arriéré croît depuis plusieurs années. Bien que le Conseil ait le pouvoir de révoquer le droit de vote des membres qui n’ont pas payé leur contribution depuis plus de deux ans, ce pouvoir exige une majorité des deux tiers et il n’a jamais été exercé. Parallèlement, les États membres font des pressions sur l’OIM pour qu’elle règle cette question. En réponse à ces pressions, l’OIM a mis en oeuvre diverses stratégies, y compris des plans de remboursement et a informé les États membres retardataires que les projets dans leur pays risquaient d’être interrompus. Cependant, le montant de l’arriéré en 2004 (6,5 millions de FS) est demeuré pratiquement inchangé par rapport à 2003.

En conclusion, il semble que les États membres ne soient pas capables de surveiller efficacement ni l’adhésion des nouveaux membres ni la question des frais d’adhésion.

4.1.3 Facteurs touchant la gouvernance de l’OIM

Comme il est indiqué antérieurement dans cette section, le succès mitigé des membres à orienter effectivement l’OIM en ce qui a trait à des éléments comme les programmes, les budgets, l’adhésion et les orientations stratégiques est étroitement lié à la question de l’efficacité des structures et des processus de gouvernance, particulièrement du SCBF et du Conseil. Dans cette section nous donnons un aperçu de ce que nous croyons être, d’après nos recherches, les facteurs essentiels qui influencent ces deux aspects de l’efficacité.

  • La hausse énorme du nombre de membres dans les dix dernières années a entraîné une diversité de points de vue beaucoup plus grande chez les États membres au sujet des enjeux, d’où une plus grande difficulté de dégager un consensus au SCBF.
  • L’approche du consensus dans la prise de décisions tend à dissimuler les différences d’opinions et peut parfois compliquer la tâche de savoir si en fait la plupart ou tous les membres appuient une décision en particulier.

    Dans une organisation de la taille de l’OIM, il est déraisonnable de s’attendre à en arriver à un consensus sur chaque question, si cela signifie d’avoir l’accord de chaque État membre. En fait, plusieurs des agents interviewés ont indiqué que les décisions du SCBF et du Conseil sont souvent le résultat d’« ententes à huis clos » qui interviennent entre l’Administration de l’OIM et un petit nombre d’États influents ou intéressés.

    Par contre, les membres ne semblent pas prêts à abandonner l’approche du consensus, malgré ses faiblesses. La plupart des agents des missions interviewés, dont la majorité représentaient des pays donateurs riches, ont indiqué qu’ils craindraient de se retrouver régulièrement du côté de la minorité si l’approche du consensus était abandonnée en faveur d’une approche plus démocratique, comme le vote.

    L’approche du consensus a toutefois pour conséquence que l’OIM manque souvent d’orientation claire de la part des organes dirigeants au sujet d’initiatives. Il semble que l’OIM tire parfois profit de cette situation en agissant comme si elle avait le consensus alors qu’en fait elle ne l’a pas. Cette approche vigoureuse dans l’exécution de son plan d’action est autant une cause d’irritation chez certains membres que les désaccords de fond réels au sujet du plan d’action lui-même.

  • Beaucoup de représentants n’ont pas les connaissances ni le temps pour jouer un rôle de surveillance efficace.

    Le Canada est l’un des rares pays dont le représentant à l’OIM est un expert des questions d’immigration. En effet, la plupart des représentants sont des généralistes du Service extérieur ou des spécialistes d’autres domaines. Ils ont souvent une connaissance limitée des questions budgétaires et migratoires. En outre, la plupart des représentants sont des délégués dans d’autres organisations internationales et le temps qu’ils peuvent consacrer à l’OIM est limité.

  • Certains représentants ont de la difficulté à obtenir des instructions de leurs gouvernements sur les questions relatives à l’OIM.

    Dans certains pays, les responsabilités concernant les questions migratoires sont réparties dans plusieurs ministères. Dans d’autres, le décalage horaire ou l’absence d’une bonne infrastructure de communication rendent difficile pour les délégués de communiquer avec leur gouvernement pour obtenir des instructions au sujet de questions touchant l’OIM.

  • Les organes existants de gouvernance représentent l’ensemble des membres, sont trop compliqués et n’ont pas le temps nécessaire pour fournir une surveillance efficace.

    Tant le SCBF que le Conseil sont des comités formés de l’ensemble des membres. La simple taille de ces organes rend difficile pour eux l’exercice efficace de leur rôle de surveillance. Cela est particulièrement vrai du SCBF, dont le rôle est d’examiner le PB et de faire des recommandations à ce sujet au Conseil. Il semble donc que le SCBF devrait exercer son rôle avec un plus grand sérieux que le Conseil. Cependant, le SCBF est formé de l’ensemble des membres, dont un bon nombre semble-t-il n’ont pas l’intérêt ni les compétences pour exercer ce rôle, surtout en ce qui a trait au budget. En outre, le temps dont disposent les membres du SCBF pour étudier le budget est insuffisant pour qu’ils puissent procéder à un examen véritable.

4.1.4 Conclusions et recommandations

À bien des égards, en conclusion, les méthodes et structures de gouvernance de l’OIM, de par leur nature même, ainsi que l’envergure prise dernièrement par l’OIM (du point de vue de la taille et de la diversité), font que les membres ont, semble-t-il, de la difficulté à maîtriser efficacement les programmes, les budgets, la composition et les orientations stratégiques de l’OIM.

L’Administration de l’OIM poursuit très énergiquement ses objectifs auprès de ses membres et réussit très souvent à les atteindre en raison des facteurs susmentionnés. D’où l’impression qu’ont parfois les membres que l’OIM va de l’avant sans leur approbation (c’est, en fait, ce qui semble se produire dans le cas de la Section du droit international des migrations).

Le Canada, bien qu’un membre influent de l’OIM étant donné ses antécédents à titre de membre de l’organisation et sa contribution relativement importante, n’en demeure pas moins un seul pays parmi les cent neuf autres, dont beaucoup ont des points de vue opposés aux siens sur des questions précises. Une structure de gouvernance plus efficace servirait les intérêts du Canada de même que ceux d’autres membres de l’OIM. Nos recommandations pour améliorer la structure de gouvernance sont les suivantes :

  • Que l’OIM soit encouragée à restructurer le SCBF de manière à ce que celui ci compte environ vingt membres bien informés.

    En réduisant la taille du SCBF pour qu’il compte environ vingt membres suffisamment bien informés pour analyser en détail le Budget et le Programme (BP) annuels — et qui auraient manifesté un intérêt en ce sens —, le SCBF pourrait formuler au Conseil des recommandations plus judicieuses fondées sur une étude plus approfondie des questions relatives au budget et au programme.

  • Que l’OIM soit encouragée à donner aux États membres plus de temps pour examiner le Programme et le Budget annuels.

    Les États membres qui font partie du SCBF devraient avoir accès au PB de l’année suivante plus tôt que ce n’est actuellement le cas. Ils disposeraient ainsi du temps voulu pour examiner ce document de façon rigoureuse et formuler des recommandations.

  • Que l’OIM établisse un sous-comité des politiques qui étudie en profondeur les questions stratégiques et de politique et qui formule des recommandations à ce sujet au Conseil.

    Ni le SCBF ni le Conseil n’offrent aux membres un cadre convenable pour examiner les questions stratégiques ou de politique de façon indépendante de l’OIM. Nombre de ces questions sont complexes et exigent une analyse approfondie. Même si les membres ont à l’occasion formé un groupe de travail pour étudier certaines questions particulières, il n’existe pas de mécanisme permanent qui puisse leur permettre d’étudier ces dossiers de façon relativement autonome par rapport à l’Administration de l’OIM, et de formuler au Conseil des recommandations indépendantes sur ces sujets.

  • Que les « Amis de l’OIM » se constituent officiellement en un groupe régional et qu’ils demandent à l’OIM de leur présenter des séances d’information distinctes comme celles offertes aux autres groupes régionaux.

    Le Canada peut influencer plus efficacement l’OIM en faisant partie d’un groupe que de façon autonome. Le Canada fait actuellement partie des « Amis de l’OIM », un groupe de pays qui réunit le Japon et des pays occidentaux développés. Ce groupe se réunit régulièrement pour échanger de l’information et discuter des enjeux. Il s’agit toutefois actuellement d’un groupe très informel. D’autres groupes régionaux — le GRULAC (groupe de pays d’Amérique latine et des Caraïbes) et le groupe des États d’Afrique (groupe de pays africains et du Moyen-Orient) — sont officiellement reconnus par l’OIM, qui les consulte individuellement. Des consultations semblables permettraient aux Amis de discuter des conséquences que les initiatives de l’OIM entraînent dans les régions.

4.2 Avantages et solutions de rechange

Dans cette section, nous examinons les avantages que retire le Canada de son adhésion à l’OIM. Pour évaluer cette question, nous avons examiné deux aspects :

  • les avantages que retire le Canada du point de vue de sa capacité à faire face aux questions de migrations internationales;
  • les avantages pour le Canada d’avoir accès aux services de l’OIM dans les domaines du transport, de l’évaluation médicale et de l’orientation.

4.2.1 Avantages pour les questions de migrations

Nous avons examiné cette question selon deux perspectives :

  1. les avantages particuliers mentionnés par les intervenants, y compris les cadres de l’OIM, les agents canadiens et les représentants d’autres États membres de l’OIM;
  2. les autres tribunes ou moyens que le Canada et les autres pays pourraient utiliser ou utilisent effectivement pour traiter les questions de migrations.

Dans l’ensemble, les cadres de l’OIM qui ont répondu à cette question des avantages ont eu tendance à parler des services opérationnels. Mais quatre d’entre eux ont expressément indiqué les possibilités ou les services liés aux questions migratoires. Les principaux avantages énumérés à cet égard sont :

  1. la possibilité de discuter des questions de migrations et de prendre part à des échanges au sujet des politiques;
  2. l’OIM est perçue par certains comme un canal efficace pour le dialogue Nord-Sud puisqu’elle comprend des membres des deux hémisphères;
  3. l’accès privilégié aux documents et aux publications de l’OIM;
  4. le rôle de l’OIM dans les consultations régionales sur les migrations;
  5. l’accès à la base de données de recherches de l’OIM quand elle sera opérationnelle.

Lors de nos entrevues avec les agents canadiens et des agents d’autres États membres de l’OIM, nous avons constaté une grande diversité de points de vue sur les avantages. En général cependant, la plupart des États membres ne voient pas l’OIM comme un forum pour traiter de questions bilatérales. Dans la plupart des cas, y compris pour le Canada, les États membres traitent ces questions directement avec les autres pays. Deux représentants ont toutefois indiqué qu’ils avaient utilisé l’OIM pour négocier des ententes de réadmission avec d’autres pays. Dans un cas, le représentant a indiqué que son pays n’aurait pas pu négocier avec succès cette entente par lui-même et que la réputation de l’OIM en tant qu’organisation non politique a été essentielle à la réussite des négociations.

Les points de vue étaient plus disparates au sujet des questions multilatérales, mais l’idée qui s’est imposée à partir de nos entrevues, c’est que l’OIM est principalement perçue comme un forum de discussion et d’échange d’information sur les questions de migrations d’intérêt commun pour plusieurs pays, plutôt qu’un forum pour la négociation d’ententes multilatérales. Ce n’est pas surprenant, étant donné que l’OIM ne fonctionne pas dans le cadre d’une convention internationale de quelque sorte qui lui donnerait le pouvoir d’agir à ce titre.

La plupart des agents à qui nous avons parlé ont indiqué que pour régler les questions multilatérales de cette sorte, il existe plusieurs autres organisations et processus, notamment :

  • Les Consultations intergouvernementales sur les politiques concernant le droit d’asile, les réfugiés et les migrations (CIG), qui regroupent une quinzaine de pays développés en un forum informel d’échange d’idées et d’information.
  • La Commission mondiale sur les migrations internationales (CMMI), qui est une commission indépendante d’experts internationaux mandatés pour faire des recommandations sur les migrations internationales dans un rapport définitif devant être présenté au secrétaire général des Nations Unies en juillet 2005.
  • Les consultations régionales sur les migrations, comme le processus de Puebla (auquel le Canada participe).
  • L’Union européenne.

Il convient de remarquer que l’OIM participe indirectement à certaines de ces activités, en ce sens qu’elle fournit un soutien administratif aux CIG et au processus de Puebla ainsi qu’à d’autres consultations régionales.

4.2.2 Accès aux services de migration de l’OIM

Nous avons examiné cette question sous deux angles;

  1. les avantages que le Canada retire de l’accès aux services fournis par l’OIM à ses membres;
  2. si l’adhésion est nécessaire pour avoir accès à ces services.

Quand on a demandé aux cadres de l’OIM d’indiquer quels étaient les avantages d’appartenir à l’organisation, ils ont indiqué les suivants :

  1. la capacité de l’OIM d’offrir des services à l’échelle mondiale;
  2. la vaste gamme des programmes offerts par l’OIM, allant du traitement et du transport des migrants au renforcement des capacités; comme un individu l’a fait remarquer, l’OIM est la seule organisation qui participe à tous les aspects des migrations;
  3. les économies que réalisent les migrants pour le transport aérien.

Dans l’ensemble, les représentants d’autres États membres de l’OIM ont fait ressortir l’accès aux services opérationnels de l’OIM comme la principale raison d’adhérer à l’organisation. Les services mentionnés comprenaient :

  1. l’orientation avant le départ;
  2. les programmes de dédommagement du travail forcé;
  3. l’aide aux retours volontaires, l’aide à la négociation des ententes de réadmission;
  4. le renforcement des capacités;
  5. le déplacement des personnes.

Le Canada tire profit des services de l’OIM surtout dans les domaines suivants :

  • Le traitement et le transport des réfugiés

    L’OIM aide au traitement des réfugiés, y compris à l’examen médical et au traitement médical avant le départ (malaria et parasites) en plus d’organiser leur transport jusqu’au Canada à partir d’un grand éventail de pays dans le monde.

  • Orientation canadienne à l’étranger (OCE)

    L’OIM offre des cours d’orientation culturelle, surtout aux réfugiés, mais aussi aux travailleurs qualifiés, aux travailleurs temporaires et dans une moindre mesure aux immigrants de la catégorie du regroupement familial.

Ces deux programmes permettent au Canada de réaliser des économies, et lui procurent aussi d’autres avantages. Dans le cas de l’OCE, l’OIM gère le programme à partir de Manille, où les coûts salariaux et autres sont considérablement moindres qu’au Canada. L’OCE utilise donc des employés embauchés à faible coût pour exécuter le programme.

Outre les importantes économies directes qu’il réalise (comparativement à ce que lui coûteraient des employés canadiens), le Canada réalise aussi probablement des économies indirectes parce que les réfugiés et les autres personnes qui ont suivi les cours d’orientation canadienne à l’étranger utilisent moins les services d’établissement au Canada.

En outre, l’administration de ce programme est grandement facilitée et les coûts réduits du fait que, comme l’organisation traite les réfugiés pour le Canada aux endroits qui offrent l’OCE, l’OIM peut aisément contacter les réfugiés pour les inciter à s’inscrire à ce programme.

Dans le cas des services de traitement et de transport des réfugiés offerts par l’OIM, les réfugiés et CIC profitent de deux manières :

  1. l’OIM, parce qu’elle offre ces services à plusieurs pays, y compris aux États-Unis, est capable d’obtenir des transporteurs aériens de très gros rabais par rapport aux tarifs affichés;
  2. le Canada évite le coût d’avoir à embaucher des agents canadiens ou du personnel recruté sur place pour ses missions afin d’exécuter cette fonction.

La capacité de l’OIM de négocier de faibles tarifs profite surtout aux réfugiés qui sont transportés, puisqu’ils doivent rembourser à CIC le prix du billet d’avion après leur arrivée au Canada. Actuellement, le taux de recouvrement est d’environ 91 %, si bien que 9 % de ces avantages reviennent à CIC, sous la forme de coûts réduits pour les réfugiés qui ne remboursent pas leurs prêts.

Afin de déterminer dans quelle mesure l’OIM est capable d’obtenir des rabais sur les tarifs affichés, nous avons comparé un échantillon de tarifs aériens effectivement obtenus par l’OIM avec un échantillon correspondant de tarifs réduits avec achat anticipé, disponibles sur les sites Web des transporteurs aériens qui ont des vols vers le Canada à partir des villes sources de l’OIM.

Pour ce faire, nous avons comparé les tarifs de l’OIM pour des billets aller simple avec des tarifs aller-retour réduits avec achat anticipé. En théorie, cette façon de procéder défavorise l’OIM, puisque les meilleurs tarifs aller-retour sont normalement plus faibles que les meilleurs tarifs aller simple disponibles. Cependant, parce que, à l’occasion, les tarifs aller simple peuvent être moindres que les tarifs aller-retour réduits, nous avons comparé les tarifs de l’OIM avec la moitié des tarifs comparables avec achat anticipé. Cela a permis d’arriver à une estimation très prudente des économies obtenues par l’OIM.

Les résultats de cette comparaison figurent au tableau 4.1. Comme le montre ce tableau, l’OIM a pu faire des économies substantielles sur les tarifs aériens, même quand on les compare aux valeurs représentant la moitié du coût des tarifs réduits avec achat anticipé. Nos calculs indiquent que les tarifs de l’OIM représentaient de 40 % à 103 % des tarifs réduits. Dans la plupart des cas, l’OIM réalise des économies importantes, même comparativement à la moitié du tarif aller-retour réduit. Étant donné que l’OIM a acheté des billets d’avion pour environ 5 millions de dollars ($ US) au nom des réfugiés canadiens en 2004, cela représente d’importantes économies pour les réfugiés et pour CIC.

Il est important de noter toutefois que l’adhésion à l’OIM n’est pas nécessaire pour avoir accès aux services liés aux migrations. Par rapport aux non-membres, les membres ne bénéficient pas non plus de frais réduits pour les services de l’OIM, comme cela a déjà été le cas.

Lors de nos entrevues avec les cadres de l’OIM, nous avons demandé si le Canada devait être membre de l’OIM pour avoir accès à ces services. Les cadres ont répondu que le Canada n’avait pas à être membre, mais ont précisé que les membres reçoivent un traitement privilégié pour la prestation des services, ou que l’OIM porte une attention particulière aux membres. Ils ont également mentionné d’autres avantages, notamment :

  1. la possibilité d’influencer directement les politiques et les orientations de l’OIM (comme le Canada craint que l’élargissement de l’activité de l’OIM à un grand nombre de nouveaux secteurs puisse nuire aux services traditionnels, tel le transport, la capacité d’influencer l’OIM de l’« intérieur » peut être importante à l’avenir);
  2. seuls les membres peuvent avoir accès au Fonds 1035 ou au revenu discrétionnaire pour des projets dans leur propre pays (un avantage principalement pour les pays en développement);
  3. l’accès aux documents et aux publications de l’OIM (probablement d’une faible valeur pour le Canada à l’heure actuelle mais d’une importance potentielle si l’OIM devient un centre de recherche et d’étude des questions relatives aux politiques migratoires).

Mais surtout, on peut faire valoir que comme une partie des coûts de l’Administration de l’OIM sont payés au moyen des frais d’adhésion, le Canada a l’obligation, en tant que grand utilisateur des services de l’OIM, de contribuer à ces coûts administratifs. La prise de conscience de cette obligation a été un facteur déterminant dans la décision du Canada de se joindre de nouveau à l’OIM en 1990.

Dans la perspective de l’« impératif kantien », si chaque pays utilisant les services de l’OIM décidait de révoquer son adhésion, l’organisation aurait un déficit immédiat de millions de dollars. Il faudrait alors réagir en ajustant les frais imposés pour les services, et alors le Canada verrait probablement augmenter les frais qu’il doit acquitter pour ces services.

Tableau 4.1
Comparaisons des tarifs aériens internationaux (vers Toronto)

Ville Trans-porteur Tarif en dollars US* Tarif de l’OIM** Tarifs de l’OIM en % des tarifs réduits
Téhéran BA 796 408 51
Islamabad BA 779 544 70
Hong Kong (fondé sur 1 550 $ CAN) AC 625 545 87
Vienne BA 508    
  AC 381 315 83
Delhi AC 808 555 69
Rome AC 530 320 60
  BA   239  
Paris AC 391 315 81
  BA   215  
Moscou AC 438 450 103
  BA   305  
Amman AC 965 465 48
Dar Es Salaam BA 842 491 58
Nairobi BA 1048 491 47
Tblisi BA 718 503 70
Lusaka BA 1171 557 48
Caire BA 680 400 59
Dubaï BA 847 470 55
Johannesburg BA 1337 532 40
Harare BA 1082 557 51
Accra BA 1129 530 47
* Le tarif utilisé équivaut à la moitié du tarif adulte basé sur un tarif réduit avec achat anticipé.
** Quand deux tarifs sont affichés, ils renvoient respectivement aux tarifs adultes et enfants.

4.2.3 Conclusions et recommandations

En conclusion, le Canada tire profit de son adhésion à l’OIM de deux façons principales. Premièrement, l’OIM est perçue comme un forum de discussion sur des enjeux qui ont un intérêt régional ou mondial. À cet égard, la création récente par l’OIM d’une unité de Politique et de recherche en matière migratoire pourrait être d’une valeur importante pour le Canada et pour les autres pays. En outre, bien que les États membres aient des réserves au sujet de la décision de l’OIM d’établir une unité du Droit international des migrations, sans s’être d’abord assurée d’avoir l’appui des membres à cet égard, on admet de plus en plus que les questions migratoires exigent des solutions internationales, ce qui accroît peut-être la valeur de cette unité pour les membres à l’avenir. En outre, comme l’accès à la plupart des publications et des résultats de recherche de l’OIM est limité aux États membres, le Canada gagnera probablement à faire partie de l’OIM de ce point de vue-là aussi à l’avenir.

L’autre avantage principal que le Canada retire actuellement de son adhésion à l’OIM réside dans l’accès aux services liés aux migrations. Le Canada n’a pas, à proprement parler, besoin de faire partie de l’OIM pour obtenir ces services; son adhésion ne lui procure pas non plus une réduction des frais exigés pour ces services. Selon les cadres de l’OIM, toutefois, le fait d’appartenir à l’Organisation contribue à la qualité de l’attention accordée aux services et de nos relations avec l’OIM en tant que partenaire pour la prestation des services. De plus, les dépenses administratives de l’Organisation sont couvertes au moyen des frais d’adhésion. Ces frais contribuent ainsi à la pérennité de l’OIM et, indirectement, au maintien de ces services.

Le Canada de même que les réfugiés, qui lui remboursent à terme le coût de certains de ces services, réalisent ainsi d’importantes économies. Malgré cela, le Canada ne maîtrise pas bien les économies qu’il réalise grâce à ces services. Nous recommandons :

  • Que le Canada effectue une ou plusieurs études détaillées sur les coûts et les avantages entraînés par le recours aux services offerts par l’OIM dans les domaines du traitement des réfugiés, des services médicaux et de l’orientation. L’objectif étant d’évaluer de façon plus exacte et exhaustive les coûts et avantages (surtout les économies réalisées) associés à ces services, y compris l’incidence entraînée par l’annulation de l’adhésion.

Comme il est indiqué ci-dessus, le recours aux services de l’OIM peut permettre au Canada de réaliser des économies importantes de façon directe et indirecte. Des renseignements plus détaillés sur ces éléments ainsi que sur le coût global (y compris les coûts indirects) occasionné par le recours à ces services seraient d’une grande utilité pour évaluer l’efficacité par rapport au coût de l’OIM, ainsi que pour déterminer — dans l’éventualité où d’autres organismes internationaux souhaiteraient fournir ces services et seraient en mesure de les offrir — la meilleure option à retenir pour obtenir ces services.

4.3 Pertinence

4.3.1 Contribution aux objectifs stratégiques du programme d’immigration

Dans cette section, nous nous demandons s’il continue d’être pertinent pour le Canada de faire partie de l’OIM. Nous examinons donc dans quelle mesure le maintien de l’adhésion à l’OIM contribue aux objectifs stratégiques du programme canadien d’immigration.

Nous avons mentionné la question des avantages globaux de l’adhésion à l’OIM aux représentants d’autres États membres. Trois ont indiqué qu’ils considéraient comme extrêmement valable leur adhésion à l’OIM. Le représentant d’un quatrième pays n’a pas répondu à cette question de façon précise, mais en réponse à des questions antérieures il a indiqué que l’OIM est très importante pour son pays sur le plan opérationnel. Deux autres représentants n’ont pas répondu à cette question.

En outre, quand on les a interrogés sur la possibilité d’obtenir des services de l’OIM sans être membres, plusieurs de ces agents ont indiqué que, même s’ils étaient au courant de cette possibilité, l’adhésion était une partie importante de leurs relations avec l’OIM. Ils ont indiqué l’importance d’appuyer l’Organisation et la viabilité de ses membres. Comme un des membres l’a mentionné : « Si vous n’appuyez pas l’Organisation, celle-ci cessera d’exister. »

Les agents canadiens que nous avons interviewés s’inquiétaient des répercussions des orientations stratégiques de l’OIM sur les services que le Canada utilise. Ils craignent que l’élargissement de l’activité de l’OIM à plusieurs nouveaux secteurs puisse être préjudiciable pour les programmes traditionnels. D’un autre côté, ces agents reconnaissent que le Canada serait aux prises avec une importante augmentation des coûts de son programme de protection des réfugiés s’il cessait d’utiliser les services de l’OIM.

En outre, le Canada pourrait tirer profit à l’avenir de certains des nouveaux domaines auxquels l’OIM est en train d’étendre son activité, comme la politique et les recherches, la migration de la main-d’oeuvre et le droit des migrations.

4.3.2 Conclusions et recommandations

Il y a peu de doute que l’adhésion du Canada à l’OIM contribue au résultat stratégique suivant de CIC :

  • Prise en compte des valeurs et des intérêts du Canada dans la gestion des migrations internationales, y compris la protection des réfugiés.

Néanmoins, le Canada et d’autres États membres ont de sérieuses réserves au sujet des structures et des méthodes de gouvernance de l’OIM, de ses programmes et budgets, et peut-être avant tout, des futures orientations de l’Organisation. Compte tenu de ces préoccupations, nous recommandons :

  • Que le Canada, de concert avec les autres États membres intéressés, exhorte l’OIM à réformer ses structures et méthodes de gouvernance pour que les États membres puissent maîtriser de nouveau la gouvernance de l’Organisation.

    Un certain temps sera probablement nécessaire pour évaluer si ces efforts de réforme portent leurs fruits. Pendant ce laps de temps, le Canada devrait continuer de faire partie de l’OIM et surveiller la mesure dans laquelle celle ci répond aux préoccupations soulevées au sujet des structures et méthodes de gouvernance, des priorités et orientations stratégiques. Nous recommandons toutefois :

  • Que le Canada revoie, dans un délai de deux ans, les coûts et avantages entraînés par le maintien de son adhésion à l’OIM.

    Si l’OIM ne procède pas, dans un délai de deux ans, à la réforme souhaitée de ses structures et méthodes de gouvernance, le Canada devrait déterminer si, compte tenu de son incapacité d’influencer l’orientation de l’Organisation, il demeure dans son intérêt d’en faire partie.

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[5] Nous avons demandé à plusieurs des personnes interviewées ce que signifiait exactement le mot « consensus» et nous n’avons pas trouvé d’accord universel sur une définition. Certains disent que cela signifie une entente à 100 % des États membres alors que d’autres reconnaissent qu’une entente à 100 % est rarement le cas. En pratique, il semble qu’une décision de l’OIM reflète le consensus quand aucun État membre ne s’oppose à une recommandation présentée au SCBF ou à une décision du Conseil.

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