Évaluation de l’adhésion du Canada à l’Organisation internationale pour les migrations

Résumé

Renseignements généraux

L’Organisation internationale pour les migrations (OIM) est une institution intergouvernementale qui a été fondée en 1951 pour aider à réinstaller, principalement en Amérique du Nord, en Amérique latine et en Océanie, les réfugiés et migrants ainsi que les personnes déplacées d’Europe. L’OIM a son siège à Genève en Suisse, et la plupart de ses fonctions administratives et de soutien (TI, Sécurité, Ressources humaines) sont assurées par ses bureaux de Manille. Bien que ne relevant pas des Nations Unies, l’OIM entretient des rapports étroits avec un certain nombre d’organisations onusiennes. Elle participe au programme de coordination de la sécurité de l’ONU, et rémunère ses employés selon les échelles de salaires de l’ONU.

L’OIM est principalement un organisme d’exécution en ceci qu’elle fournit les services qui lui sont demandés. Dernièrement, l’OIM a élargi ses activités. Celles-ci se répartissent actuellement entre les domaines suivants : services traditionnels de réinstallation et de transport; aide au retour volontaire; santé des migrants; lutte contre le trafic d’êtres humains; diffusion d’information sur une grande échelle; coopération technique; migration de la main-d’œuvre.

L’OIM exerce son activité sous la direction de ses États membres, au nombre desquels figure le Canada. Les membres participent à la gouvernance de l’OIM par l’intermédiaire de deux organes officiels :

  1. Le Conseil de l’OIM;
  2. Le Sous-comité du budget et des finances (SCBF)

L’Organisation est administrée par un directeur général(DG) et par un directeur général adjoint (DGA). Les titulaires de ces deux postes sont élus. Le DG et le DGA surveillent une organisation qui compte quelque 4 100 employés permanents et contractuels, et qui administre plus de 200 bureaux dans 111 pays. Au cours des dernières années, l’OIM a transféré la responsabilité d’un certain nombre de fonctions administratives à Manille, cela surtout afin de réduire ses coûts.

Le financement de l’OIM est presque entièrement assuré par les contributions que lui versent annuellement ses États membres,et par le paiement des frais exigés des membres et des autrespays et organisations en contrepartie des projets qu’elle exécuteen leur nom. Les frais d’adhésion annuels, qui sont payésen francs suisses (FS), sont appliqués à la partie administrative du budget. En 2005, la partie administrative du Budget s’élevait, selon les estimations, à 37,1 millions FS. La contribution du Canada en représentera 1,2 M (FS) [ note 1 ] en 2005. Le budget opérationnel, qui s’applique aux coûts directs et indirects des projets parrainés par les membres et les autres,est présenté en dollars américains ($ US). En 2005, le Budget opérationnel s’élevait, selonles estimations, à 639 MUS.

La partie administrative du Budget, qui sert à payer les dépensesadministratives de base, est essentiellement gelée depuis quelques années, suivant un principe de « croissance nominale nulle ».

L’adhésion du Canada à l’OIM relève de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), mais Affaires étrangères Canada (AEC) est consulté sur les questions de politique. Le conseiller en immigration du Canada à Genève représente le Canada au sein du Conseil et du SCBF.

Le Conseil du Trésor du Canada autorise le financement de la contribution annuelle du Canada. Jusqu’à l’année dernière, le Canada avait payé sa contribution au moyen d’un protocole d’entente. L’année dernière, il a commencé à payer ses frais d’adhésion dans le cadre d’une entente de contribution conclue avec l’OIM.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a indiqué qu’il avait besoin que l’adhésion du Canada à l’OIM soit évaluée avant de pouvoir autoriser le financement de la contribution de cette année (2006). Le présent rapport a été rédigé pour satisfaire à cette exigence.

Portée de l’évaluation

Les questions d’évaluation ont été regroupées sous les rubriques suivantes :

i)    Gouvernance et reddition de comptes

Voici les principales questions posées sur ce thème :

  • Le Canada et les autres États membres surveillent-ils efficacement les programmes, les budgets, la composition, les orientations stratégiques de l’OIM, et les autres questions?
  • Dans quelle mesure juge-t-on que les rôles et les activités actuels et prévus de l’OIM servent les intérêts du Canada?
  • Le mandat, les rôles ou les activités de l’OIM chevauchent-ils ceux de toute autre organisation internationale dans le domaine des migrations, ou font-ils double emploi avec eux?
  • Dans quelle mesure les organes de gouvernance actuels sont-ils efficaces? Faudrait-il apporter des modifications à la structure de gouvernance actuelle pour en améliorer l’efficacité, et, si oui, lesquelles?
  • Le Canada et les autres États membres sont-ils suffisamment bien informés pour déterminer si les frais de personnel et de locaux imputés à la partie administrative du budget sont appropriés?

ii)    Avantages et solutions de rechange

Nous avons formulé quatre questions clés sur ce sujet :

  • Dans quelle mesure et de quelles façons le Canada a-t-il profité de son adhésion à l’OIM sur le plan des migrations?
  • Le Canada pourrait-il prendre d’autres moyens pour aborder plus efficacement les questions de migrations qui se posent de façon bilatérale ou multilatérale?
  • Quels avantages le Canada a-t-il retirés de la possibilité d’avoir accès aux services offerts par l’OIM dans les domaines du transport, des examens médicaux et de l’orientation?
  • S’il n’était pas membre de l’OIM, le Canada pourrait-il avoir accès aux services de migration à recouvrement de coûts qui sont offerts par l’Organisation?

iii)    Pertinence

Nous avons formulé une question sur la pertinence :

  • Dans quelle mesure le maintien de l’adhésion à l’OIM contribue-t-il à l’atteinte des objectifs stratégiques du programme canadien d’immigration?

Méthodologie

L’évaluation a fait largement appel à des méthodes d’évaluation qualitative, entre autres : entrevues auprès de divers intervenants bien informés, examen de documents clés et observation des organes de direction de l’OIM; cette méthodologie a été complétée, dans la mesure du possible, par des méthodes de recherche quantitative. Voici les méthodes qui ont été appliquées :

Entrevues auprès d’intervenants clés

Nous avons rencontré en entrevue les groupes d’intervenants suivants :

  1. agents de CIC à l’Administration centrale et dans les bureaux de CIC à l’étranger,
  2. agents d’autres missions,
  3. cadres supérieurs de l’OIM.

De plus, les entrevues réalisées dans les bureaux que possède l’OIM dans divers pays et régions (dans le cadre de l’évaluation parallèle du programme Orientation canadienne à l’étranger) ont permis d’obtenir des renseignements qui ont aidé à évaluer l’adhésion à l’OIM.

Documents examinés

Nous avons examiné divers documents de CIC et de l’OIM. On en trouvera la liste complète à l’annexe D.

Observation sur place

Pendant notre séjour à Genève, nous avons assisté à la réunion du Sous-comité du budget et des finances (SCBF). Cela nous a aidé à évaluer l’efficacité des organes de direction de l’OIM.

Analyse comparative des données

Nous avons étudié la mesure dans laquelle l’OIM a pu considérablement réduire le coût du transport aérien des migrants. Comme les réfugiés et les autres migrants qui reçoivent une aide de la part de l’OIM doivent à terme rembourser le coût de ces vols au gouvernement canadien, il s’agit là d’un enjeu important pour eux et pour CIC.

Conclusions de l’évaluation

Gouvernance/reddition de comptes

À bien des égards, les méthodes et structures de gouvernance de l’OIM, de par leur nature même, ainsi que l’envergure prise dernièrement par l’OIM (du point de vue de la taille et de la diversité), font que les membres ont, semble-t-il, de la difficulté à maîtriser efficacement les programmes, les budgets, la composition et les orientations stratégiques de l’OIM.

L’Administration de l’OIM poursuit très énergiquement ses objectifs auprès de ses membres et réussit très souvent à les atteindre en raison des facteurs susmentionnés. D’où l’impression qu’ont parfois les membres que l’OIM va de l’avant sans leur approbation (c’est, en fait, ce qui semble se produire dans le cas de la Section du droit international des migrations).

Voici les mesures que nous recommandons pour améliorer la structure de gouvernance :

  • Que l’OIM soit encouragée à restructurer le SCBF de manière à ce que celui-ci compte environ vingt membres bien informés.

    En réduisant la taille du SCBF pour qu’il compte environ vingt membres suffisamment bien informés pour analyser en détail le Budget et le Programme (BP) annuels et qui auraient manifesté un intérêt en ce sens, le SCBF pourrait formuler au Conseil des recommandations plus judicieuses fondées sur une étude plus approfondie des questions relatives au budget et au programme.

  • Que l’OIM soit encouragée à donner aux États membres plus de temps pour examiner le Programme et le Budget annuels.

    Les États membres qui font partie du SCBF devraient avoir accès au PB de l’année suivante plus tôt que ce n’est actuellement le cas. Ils disposeraient ainsi du temps voulu pour examiner ce document de façon rigoureuse et formuler des recommandations.

  • Que l’OIM établisse un sous-comité des politiques qui étudie en profondeur les questions stratégiques et de politique et qui formule des recommandations à ce sujet au Conseil.

    Ni le SCBF ni le Conseil n’offrent aux membres un cadre convenable pour examiner les questions stratégiques ou de politique de façon indépendante de l’OIM. Nombre de ces questions sont complexes et exigent une analyse approfondie. Même si les membres ont à l’occasion formé un groupe de travail pour étudier certaines questions particulières, il n’existe pas de mécanisme permanent qui puisse leur permettre d’étudier ces dossiers de façon relativement autonome par rapport à l’Administration de l’OIM, et de formuler au Conseil des recommandations indépendantes sur ces sujets.

  • Que les « Amis de l’OIM » se constituent officiellement en un groupe régional et qu’ils demandent à l’OIM de leur présenter des séances d’information distinctes comme celles offertes aux autres groupes régionaux.

    Le Canada peut influencer plus efficacement l’OIM en faisant partie d’un groupe que de façon autonome. Le Canada fait actuellement partie des « Amis de l’OIM », un groupe de pays qui réunit le Japon et des pays occidentaux développés. Ce groupe se réunit régulièrement pour échanger de l’information et discuter des enjeux. Il s’agit toutefois actuellement d’un groupe très informel. D’autres groupes régionaux le GRULAC (groupe de pays d’Amérique latine et des Caraïbes) et le groupe des États d’Afrique (groupe de pays africains et du Moyen-Orient) sont officiellement reconnus par l’OIM, qui les consulte individuellement. Des consultations semblables permettraient aux Amis de discuter des conséquences que les initiatives de l’OIM entraînent dans les régions.

Avantages et solutions de rechange

Le Canada retire de son adhésion à l’OIM deux principaux avantages. Premièrement, l’OIM est considérée comme un forum pour la discussion d’enjeux de portée régionale ou mondiale. À cet égard, la section de recherche et d’analyse des politiques, que l’OIM a récemment mise sur pied, pourrait s’avérer d’une grande utilité pour le Canada et d’autres pays. Par ailleurs, si le Canada et d’autres États membres ont émis des réserves au sujet de la décision de l’OIM de créer une Section du droit international des migrations, sans avoir d’abord obtenu l’appui des États membres, il demeure que les problèmes de migrations sont de plus en plus considérés comme nécessitant des solutions internationales. Cette section de recherche pourrait donc, dans l’avenir, revêtir une importance accrue pour les membres. Si l’on considère, de plus, que la plupart des publications et les travaux de recherche de l’OIM ne sont accessibles qu’à ses membres, le Canada gagne à faire partie de l’OIM à ce point de vue-là aussi.

Autre aspect de nos relations actuelles avec l’OIM : l’accès aux services de migration. Le Canada n’a pas, à proprement parler, besoin de faire partie de l’OIM pour obtenir ces services; son adhésion ne lui procure pas non plus une réduction des frais exigés pour ces services. Selon les cadres de l’OIM, toutefois, le fait d’appartenir à l’Organisation contribue à la qualité de l’attention accordée aux services et de nos relations avec l’OIM en tant que partenaire pour la prestation des services. De plus, les dépenses administratives de l’Organisation sont couvertes au moyen des frais d’adhésion. Ces frais contribuent ainsi à la pérennité de l’OIM et, indirectement, au maintien de ces services.

Le Canada de même que les réfugiés, qui lui remboursent à terme le coût de certains de ces services, réalisent ainsi d’importantes économies. Malgré cela, le Canada ne maîtrise pas bien les économies qu’il réalise grâce à ces services. Nous recommandons :

  • Que le Canada effectue une ou plusieurs études détaillées sur les coûts et les avantages entraînés par le recours aux services offerts par l’OIM dans les domaines du traitement des réfugiés, des services médicaux et de l’orientation. L’objectif étant d’évaluer de façon plus exacte et exhaustive les coûts et avantages (surtout les économies réalisées) associés à ces services, y compris l’incidence entraînée par l’annulation de l’adhésion.

    Comme il est indiqué ci-dessus, le recours aux services de l’OIM peut permettre au Canada de réaliser des économies importantes de façon directe et indirecte. En profitent tant les réfugiés, qui doivent rembourser à CIC les frais de leur transport au Canada, que CIC, qui s’exempte des coûts liés entre autres au personnel en recourant aux services de l’OIM. Des renseignements plus détaillés sur ces éléments ainsi que sur le coût global (y compris les coûts indirects) occasionné par le recours à ces services seraient d’une grande utilité pour évaluer l’efficacité par rapport au coût de l’OIM, ainsi que pour déterminer dans l’éventualité où d’autres organismes internationaux souhaiteraient fournir ces services et seraient en mesure de les offrir — la meilleure option à retenir pour obtenir ces services.

Pertinence

Il y a peu de doute que l’adhésion du Canada à l’OIM contribue au résultat stratégique suivant de CIC :

  • Prise en compte des valeurs et des intérêts du Canada dans la gestion des migrations internationales, y compris la protection des réfugiés.

Néanmoins, le Canada et d’autres États membres ont de sérieuses réserves au sujet des structures et des méthodes de gouvernance de l’OIM, de ses programmes et budgets, et peut-être avant tout, des futures orientations de l’Organisation. Compte tenu de ces préoccupations, nous recommandons :

  • Que le Canada, de concert avec les autres États membres intéressés, exhorte l’OIM à réformer ses structures et méthodes de gouvernance pour que les États membres puissent maîtriser de nouveau la gouvernance de l’Organisation.

    Un certain temps sera probablement nécessaire pour évaluer si ces efforts de réforme portent leurs fruits. Pendant ce laps de temps, le Canada devrait continuer de faire partie de l’OIM et surveiller la mesure dans laquelle celle-ci répond aux préoccupations soulevées au sujet des structures et méthodes de gouvernance, des priorités et orientations stratégiques. Nous recommandons toutefois :

  • Que le Canada revoie, dans un délai de deux ans, les coûts et avantages entraînés par le maintien de son adhésion à l’OIM.

    Si l’OIM ne procède pas, dans un délai de deux ans, à la réforme souhaitée de ses structures et méthodes de gouvernance, le Canada devrait déterminer si, compte tenu de son incapacité d’influencer l’orientation de l’Organisation, il demeure dans son intérêt d’en faire partie.

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[1] FS – francs suisses : comme le franc suisse est actuellement à parité avec le dollar canadien, le montant des frais d’adhésion est le même en dollars canadiens.

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