Évaluation du Plan d’action canadien contre le racisme

3. Résultats de l’évaluation

Cette section présente les conclusions de l’évaluation, structurées selon les trois grands éléments de l’évaluation (pertinence, conception et exécution, et rendement) et les principaux thèmes déterminés.

3.1. Pertinence

3.1.1. Besoin continu d’initiatives pour lutter contre le racisme et la discrimination

Conclusion : Les données probantes indiquent que la diversité au Canada continuera d’augmenter et que l’intolérance demeure un problème pour les Canadiens. Par conséquent, la raison d’être d’initiatives de lutte contre le racisme et la discrimination n’a pas changé depuis le lancement du PACCR.

Contexte et prévalence du racisme et de la discrimination au Canada

Le Canada compte plus de 200 groupes ethniques et 16 % de sa population (plus de cinq millions de personnes) se définissent comme membres d’une minorité visibleNote de bas de page 8. L’information tirée du recensement indique que la population de minorités visibles du Canada a augmenté de 27 % entre 2001 et 2006, soit cinq fois plus rapidement que la population globale Note de bas de page 9. La diversité de la population canadienne devrait continuer d’augmenter au cours des deux prochaines décenniesNote de bas de page 10. Selon les projections de Statistique Canada (SC), jusqu’à 14,4 millions de Canadiens (soit environ un tiers de la population) appartiendront à une minorité visible d’ici 2031Note de bas de page 11. La composition religieuse du pays évolue également, certaines des plus fortes hausses étant observées au chapitre de l’islam, de l’hindouisme, du sikhisme et du bouddhismeNote de bas de page 12.

Dans le contexte de ces changements démographiques, on note des signes d’intolérance. L’Enquête sur la diversité ethnique (EDE) de 2002 a conclu que près de la moitié des personnes interrogées de race noire et un tiers des personnes interrogées sud-asiatiques et chinoises ont dit avoir été victimes de discrimination et d’un traitement injuste au cours des cinq années antérieuresNote de bas de page 13. Selon une autre source, près d’un quart des travailleurs des minorités visibles ont dit avoir subi du harcèlement ou de la discrimination en raison de la race dans le milieu de travailNote de bas de page 14. Selon un sondage EKOS mené en 2003, 46 % des Autochtones vivant hors des réserves estimaient avoir été victimes de racisme ou de discrimination au cours des deux années antérieuresNote de bas de page 15. Selon un sondage effectué par Ipsos-Reid en 2005, les Canadiens sont d’avis que les groupes les plus ciblés par le racisme sont les musulmans et les arabes, les Autochtones, les Noirs et les Indiens d’AsieNote de bas de page 16. Un sondage plus récent mené par Angus Reid Strategies (2009) a conclu que certains Canadiens ont une vision négative de certaines religions non chrétiennes, notamment l’islam et le sikhismeNote de bas de page 17.

En outre, les études concernant les crimes motivés par la haine ont montré que les groupes les plus à risque d’être victimes de haine et de préjugés étaient les minorités raciales ou ethniques et les minorités religieusesNote de bas de page 18. En 2008, les services policiers au Canada ont signalé 1 036 crimes haineux, dont 55 % étaient motivés par la race ou l’ethnicité et 26 %, par la religionNote de bas de page 19.

Les études montrent également que les Autochtones, les minorités visibles et les immigrants sont particulièrement vulnérables au chômage, au sous-emploi, au faible revenu et à la ségrégation socialeNote de bas de page 20. Une étude réalisée en 2004 a conclu que l’écart de rémunération entre les minorités visibles et le reste de la population était passé de 11 % à 14,5 % entre 1991 et 2000Note de bas de page 21. Chez les hommes nés au Canada, les trois principaux groupes de minorités visibles — Noirs, Chinois et Sud-Asiatiques — présentaient des écarts de rémunération significatifs par rapport à leurs homologues de race blancheNote de bas de page 22. Le recensement de 2006 a révélé que le taux de chômage des travailleurs des minorités visibles ayant obtenu un diplôme universitaire en 2006 était de 7,4 %, comparativement à 3,7 % pour leurs homologues des minorités non visiblesNote de bas de page 23. On a observé au Canada une augmentation du taux de pauvreté chez les immigrants, dont près de la moitié appartiennent aux minorités visiblesNote de bas de page 24.

Par ailleurs, les intervenants interrogés étaient tous d’avis (24 sur 24) qu’il fallait mettre en place des initiatives de lutte contre le racisme et la discrimination. Parmi les raisons invoquées, mentionnons l’existence du racisme au Canada  (15 personnes interrogées sur 24) et la tendance à une diversité croissante (8 participants sur 24). Les évaluations des initiatives financées en vertu du PACCR mentionnent également ces problèmes dans le contexte de l’examen de leur propre besoin continu. Les divers rapports d’évaluation soulignent certains enjeux comme la diversité croissante du Canada, la preuve d’une intolérance ou d’une discrimination soutenue à l’égard des membres des minorités visibles, et les importantes inégalités auxquelles se heurtent les Autochtones et les membres des minorités visibles sur le marché du travail.

3.1.2. Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Conclusion : Le PACCR est conforme aux responsabilités législatives du gouvernement fédéral énoncées dans la Charte canadienne des droits et libertés, la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Loi sur le multiculturalisme canadien et la Loi sur l’équité en matière d’emploi. Le PACCR est également conforme aux initiatives internationales et aux engagements du gouvernement du Canada.

Harmonisation avec les responsabilités législatives du gouvernement fédéral

Le Canada met en œuvre depuis longtemps des politiques sur les droits de la personne, l’égalité et le multiculturalisme (comme nous l’avons vu au tableau 1). Un examen des documents a révélé que le PACCR est conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral. En particulier, le PACCR et les initiatives qu’il finance appuient les responsabilités législatives du gouvernement fédéral, comme la Charte canadienne des droits et libertés, la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Loi sur le multiculturalisme canadien et la Loi sur l’équité en matière d’emploi. Ces lois imposent aux ministères de mettre l’accent sur l’inclusion, l’égalité et l’accès pour tous les Canadiens. La plupart des personnes interrogées (16 sur 18) ont convenu que le PACCR était conforme aux responsabilités du gouvernement fédéral, mentionnant ces exigences prévues par la loi. Il est à noter que les deux autres personnes interrogées (des ambassadeurs du multiculturalisme) avaient des doutes quant à cette harmonisation.

Les évaluations des programmes financés en vertu du PACCR ont également révélé que les initiatives étaient conformes aux rôles du gouvernement fédéral, soulignant que ce dernier était bien placé pour assurer une coordination et un leadership en matière d’initiatives de lutte contre le racisme. Par exemple, la Stratégie de collecte de données est en bonne posture au sein du gouvernement fédéral, qui est en mesure de coordonner la compilation de données et d’autres activités auxquelles participent toutes les provinces et qui chevauchent divers secteurs de compétence (p. ex. municipal, provincial, fédéral, des Premières Nations).

En outre, les évaluations donnent des exemples de la façon dont chaque initiative financée en vertu du PACCR se rattache aux responsabilités du gouvernement fédéral, notamment le fait que :

  • CIC est chargé d’appliquer la Loi sur le multiculturalisme canadien et d’appuyer l’intégration des nouveaux arrivants, de sorte qu’il convient qu’il soit responsable de l’Initiative de développement des collectivités accueillantes (IDCA).
  • La Stratégie pour un milieu de travail sans racisme (SMTSR) est axée sur les employeurs visés par la Loi sur l’équité en matière d’emploi, le Programme de contrats fédéraux et le Programme légiféré d’équité en matière d’emploi. Par conséquent, elle s’inscrit parfaitement dans les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral en rapport avec la discrimination dont sont victimes les membres des minorités visibles et des peuples autochtones dans le milieu de travail (conformément à la Loi sur l’équité en matière d’emploi).

Il est à noter qu’avant l’annulation du programme, l’évaluation de l’initiative LEAD avait conclu que le programme n’était pas toujours conforme aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, notamment en ce qui a trait à son volet de formation des policiers.

L’évaluation a conclu qu’il ne semble pas y avoir d’autres efforts coordonnés à l’échelle fédérale pour lutter contre le racisme. Cette conclusion se fonde sur un examen effectué par la Direction générale de la citoyenneté et du multiculturalisme pour déterminer où en sont les efforts de lutte contre le racisme; cet examen a révélé qu’il y avait peu d’autres programmes fédéraux concernant plus particulièrement le racisme. Les programmes fédéraux étaient davantage centrés sur la diversité, les projets ethnoculturels et l’antidiscrimination. L’évaluation a relevé d’autres initiatives de lutte contre le racisme et la discrimination mises en place dans les provinces et les municipalités (p. ex. programme Stop Racism dans les écoles de l’Ontario, programme 2-Way Street au Manitoba). Pour le moment, il semble y avoir peu de coordination entre les programmes fédéraux, provinciaux et municipaux.

Harmonisation avec les initiatives et les engagements internationaux

Le PACCR est conforme à bon nombre d’initiatives et d’engagements internationaux. Par exemple, les Nations Unies ont organisé trois conférences mondiales contre le racisme (CMCR), tenues en 1978, 1983 et 2001. Avant la CMCR de 2001, l’ONU a constaté que les objectifs des conférences antérieures n’avaient pas été atteints et a insisté auprès des États participants sur l’importance d’agir. Le Canada a participé à la CMCR de 2001 à Durban, en Afrique du Sud, où la Déclaration et Programme d’action de Durban (DPAD) a été adoptée à l’unanimité et où les États membres ont été appelés à mettre en œuvre un plan d’action national contre le racisme.

En outre, le Canada est signataire de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CIEDR), qui vise à éliminer la discrimination raciale et à promouvoir la tolérance en demandant aux parties d’interdire la propagande haineuse et de criminaliser l’appartenance à des organisations racistes Note de bas de page 25. Le Canada s’est engagé à présenter aux Nations Unies un rapport sur ses progrès à l’égard de la mise en œuvre de la CIEDR. Le PACCR a également répondu au rapport du Rapporteur spécial des Nations Unies sur les formes contemporaines de racisme, de discrimination raciale, de xénophobie et d’intolérance, établi à la suite de sa visite au Canada, en 2003 Note de bas de page 26. Le rapport recommandait qu’un programme national de lutte contre le racisme fondé sur la DPAD soit mis en œuvre dans un cadre coordonné et cohérent.

Enfin, le Canada est également membre de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), au sein de laquelle le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) travaille avec les États membres à combattre l’intolérance et la discrimination. Toutes ces initiatives internationales ont aussi été mentionnées par quelques personnes interrogées (4 sur 18) et dans les évaluations des initiatives, qui ont surtout mentionné les engagements du Canada en vertu de la CIEDR.

3.1.3. Conformité aux priorités fédérales et ministérielles

Conclusion : Au moment du lancement du PACCR, l’enjeu de la lutte contre le racisme était une priorité claire du gouvernement du Canada. Depuis, les priorités déclarées ont évolué pour mettre l’accent sur le renforcement de la cohésion sociale et l’accès aux possibilités économiques. Le PACCR est conforme aux priorités des ministères financés.

Harmonisation entre les priorités du PACCR et les priorités du gouvernement du Canada

On a pu constater que l’enjeu de la lutte contre le racisme et la discrimination était une priorité claire pour le gouvernement du Canada du début à la moitié des années 2000. Entre 2000 et 2001, en prévision de la Conférence mondiale contre le racisme (CMCR), il a mené de vastes consultations auprès des organisations et des institutions civiles à l’échelle nationale, des divers ordres de gouvernement, des organisations autochtones et des commissions des droits de la personne. Dans le discours du Trône d’octobre 2004, le gouvernement fédéral s’est engagé à prendre « des mesures pour renforcer la capacité du Canada à lutter contre le racisme, la propagande haineuse et les crimes motivés par la haine... » Note de bas de page 27. Son engagement à régler ce problème a été démontré une fois de plus dans le budget fédéral de 2005, qui comportait un investissement de 56 M$ sur cinq ans pour le PACCR Note de bas de page 28.

Des discours du Trône plus récents indiquent que le gouvernement du Canada a modifié ses priorités, qui sont passées de la lutte contre le racisme et la discrimination, en particulier, au renforcement de la cohésion sociale et à l’accès aux possibilités économiques. Ainsi, dans le discours du Trône de novembre 2008, le gouvernement fédéral s’engageait à réduire « les obstacles qui empêchent les Canadiens d’atteindre leur plein potentiel » et à « garantir à tous les Canadiens et Canadiennes la chance de bénéficier de ce que notre pays peut offrir, sans égard à l’origine culturelle, au sexe, à l’âge, aux handicaps ou à la langue officielle Note de bas de page 29. » Le discours du Trône de mars 2010 indiquait que le Canada a fait la preuve « qu’il est possible pour les personnes de toutes les nationalités de vivre en harmonie Note de bas de page 30. »

Cette déclaration est appuyée par les personnes interrogées de CIC ou des programmes financés en vertu du PACCR, dont beaucoup ont indiqué que le Programme (c.-à-d. les initiatives de lutte contre le racisme, plus précisément) n’était plus une priorité pour le gouvernement (2 sur 10) ou que ses priorités avaient évolué avec le temps (8 sur 10). Dans ce dernier cas, les personnes interrogées étaient d’avis que les priorités actuelles du gouvernement du Canada, qui étaient axées sur la lutte contre le racisme, mettent dorénavant l’accent sur la lutte contre l’antisémitisme, la cohésion sociale et l’appui aux collectivités et aux familles.

Harmonisation entre les priorités du PACCR et celles du Ministère

Les objectifs du PACCR demeurent conformes à ceux du Programme du multiculturalisme de CIC qui, depuis 2009, consistent à édifier une société intégrée et cohésive, et à améliorer la capacité des institutions de réagir aux besoins d’une population diversifiée. Même si les objectifs du PACCR sont plus particulièrement axés sur la réduction du racisme et de la discrimination, ils sont conformes à l’accent mis de façon globale par le Programme du multiculturalisme sur la cohésion sociale, l’égalité des chances et l’aptitude à réagir à la diversité dans le secteur public.

Toutes les personnes interrogées de CIC et du PACCR (11 sur 11) ont indiqué que le Programme était conforme aux objectifs de leur ministère respectif, surtout en ce qui concerne l’intégration, l’égalité, ainsi que l’élimination des obstacles à la participation (8 sur 11) et à la lutte contre le racisme (5 sur 11). Tous les champions du multiculturalisme ayant répondu à cette question (5 sur 5) pensaient aussi que le PACCR était conforme aux priorités de leur ministère.

Les renseignements tirés des évaluations des initiatives ont indiqué que les initiatives financées étaient conformes aux mandats et aux priorités des ministères responsables. Par exemple, CIC est chargé de participer à l’intégration des nouveaux arrivants, ce qui cadre avec les objectifs de l’Initiative de développement des collectivités accueillantes (IDCA), et la Stratégie pour un milieu de travail sans racisme (SMTSR) complète les programmes d’équité en matière d’emploi de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC). De la même façon, le rapport d’évaluation du ministère de la Justice indique que le traitement des questions ayant trait à la race dans le système de justice est une priorité ministérielle.

3.2. Conception et exécution

Le PACCR a été la première initiative fédérale de lutte contre le racisme et la discrimination à utiliser une approche horizontale. Pour mesurer l’efficacité de sa conception et de son exécution, les évaluateurs ont examiné différents éléments du PACCR dans le contexte des conclusions de l’analyse documentaire sur les pratiques exemplaires et les facteurs de succès dans les initiatives horizontales.

3.2.1. Conception du PACCR

Conclusion : Le PACCR visait à être une initiative horizontale englobant un grand nombre de ministères et d’organismes gouvernementaux, mettant à profit les programmes existants et comblant les lacunes relevées dans les programmes. Toutefois, sa conception n’a pas été conforme à ces objectifs. En particulier, le but initial consistant à gérer le PACCR comme une initiative horizontale n’était pas clair, et l’ampleur de l’horizontalité du programme était limitée, du fait que seules les neuf initiatives financées en vertu du PACCR figuraient dans les activités conjointes et que la collaboration était généralement axée sur la mesure du rendement et l’échange de renseignements de base. En outre, l’accent limité mis par la conception du PACCR sur les initiatives financées n’était pas conforme à la nature du racisme en tant qu’enjeu à grande échelle et semble avoir entraîné un manque de cohésion entre les programmes en ce qui concerne l’initiative horizontale.

Origine du PACCR et conception initiale

Comme nous l’avons mentionné dans la section 3.1.2 (Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral), le PACCR a été élaboré à la suite de plusieurs événements internationaux. En plus de ces événements, les renseignements tirés du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et du Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) indiquent qu’un certain nombre d’autres événements et études ont guidé la conception du PACCR. Les consultations menées avant la tenue de la CMCR ont fait ressortir le besoin de mesures nationales visant à combattre le racisme. Un forum national sur le maintien de l’ordre a souligné la nécessité, pour les autorités chargées des services policiers, d’intégrer la diversité dans leurs politiques et leurs programmes, et d’établir une collecte de données rigoureuse sur les crimes motivés par la haine. Les données tirées du Recensement de 2001 et de l’Enquête sur la diversité ethnique (EDE) ont confirmé l’ampleur du racisme au Canada. Les représentants du Programme du multiculturalisme ont consulté les ministères afin de déterminer les mesures qui ont été prises pour combattre le racisme et combler les importantes lacunes relevées dans les programmes fédéraux. Enfin, le PACCR a été conçu à la suite du rapport de 2004 du Rapporteur spécial des Nations Unies, qui demandait au Canada d’élaborer un plan d’action.

Les documents primaires sur le PACCR ont fait avancer ces travaux et amené le gouvernement du Canada à élaborer une approche horizontale coordonnée dans l’ensemble des ministères fédéraux afin de renforcer la cohésion sociale en comblant les importantes lacunes relevées dans les secteurs clés des programmes du gouvernement fédéral. D’autres documents indiquent que le Plan d’action est un effort délibéré et concerté de la part du gouvernement du Canada pour élaborer un cadre coordonné de lutte contre le racisme et pour mettre à profit les mesures existantes qui renforcent la citoyenneté canadienne. Le plan a été structuré suivant six thèmes prioritaires :

  • aider les victimes et les groupes vulnérables au racisme et aux autres formes de discrimination;
  • élaborer des stratégies axées sur l’avenir en vue de promouvoir la diversité et de lutter contre le racisme;
  • accroître le rôle de la société civile;
  • accroître la coopération régionale et internationale;
  • sensibiliser les enfants et les jeunes à la lutte contre le racisme et à la diversité;
  • contrer les actes motivés par la haine et les préjugés.

À titre de ministère responsable, PCH a été chargé d’établir un cadre solide de coordination et de surveillance afin de mesurer les progrès de la mise en œuvre du Plan d’action et de s’assurer que les lacunes dans le cadre fédéral de lutte contre le racisme sont comblées de manière efficace en temps opportun. Le Plan d’action a défini le PACCR comme une initiative de collaboration visant à éliminer le racisme au Canada et ayant comme objectif d’améliorer les politiques, les programmes et les mesures à l’échelle des ministères fédéraux.

Cela indique que le gouvernement du Canada visait à élaborer un plan d’action complet à grande échelle impliquant la participation de bon nombre de ministères et d’organismes et s’adressant à un large éventail de publics cibles. Toutefois, la conception ultérieure du PACCR n’a pas été conforme à cette intention. L’étude préparatoire de 2006 relative au PACCR a reconnu que [Traduction] « même si le PACCR est doté d’une vision horizontale, celle-ci ne se traduit pas facilement ou efficacement dans une conception de programme  horizontale Note de bas de page 31. » Les sections suivantes confirment que la conception du PACCR n’a pas été conforme à son objectif.

Raison d’être de la gestion du PACCR comme initiative horizontale

Comme cela a été mentionné dans l’analyse documentaire, le besoin d’assurer une coordination horizontale n’est pas nouveau. Étant donné que le gouvernement comprend des ministères et des organismes distincts, il faut trouver le moyen de régler de façon coordonnée les questions stratégiques qui débordent les limites des divers ministères. La documentation a relevé plusieurs raisons pour assurer la gestion horizontale, notamment promouvoir la cohérence des politiques, favoriser des programmes rentables et des interventions stratégiques, répondre aux besoins de groupes particuliers et régler les questions locales et régionales de façon intégrée, améliorer la prestation des services et l’efficacité opérationnelle, renforcer les capacités, appuyer une démarche gouvernementale plus unifiée et améliorer l’image du gouvernementNote de bas de page 32.

La raison d’être d’origine de la gestion du PACCR comme initiative horizontale n’était pas clairement formulée dans la documentation du programme. Même si le plan lui-même traite du PACCR comme d’une « initiative de collaboration » et que les documents primaires le désignent comme une « démarche horizontale », les documents disponibles ne précisent pas les raisons précises de la conception du PACCR en tant qu’initiative horizontale. La plupart du temps, les personnes interrogées ont indiqué que le PACCR avait été conçu comme une initiative horizontale du fait que la question de la lutte contre le racisme et de la discrimination touche un grand nombre de ministères, ce qui exige une coordination fédérale (9 sur 13). Certains ont aussi mentionné que les obligations internationales du Canada en matière de lutte contre le racisme exigeaient une méthode coordonnée (4 sur 13) ou que l’horizontalité était une tendance de la gestion du gouvernement à l’époque où le PACCR a été élaboré (2 sur 13). Dans l’ensemble, ces commentaires indiquent qu’une méthode horizontale a été mise en œuvre afin d’appuyer une démarche plus unifiée de la part du gouvernement — ce qui est l’une des raisons suggérées dans la documentation pour la mise en œuvre des initiatives horizontales —, mais ce point n’est pas tout à fait clair.

L’absence d’une raison d’être claire de la gestion horizontale a probablement compliqué la mise en place d’une gestion horizontale efficace dès le début de l’Initiative. Selon la conclusion formulée dans la recension des écrits, [Traduction] « une solide compréhension de la raison d’être et des avantages prévus de l’initiative [horizontale] aidera à déterminer les domaines où la collaboration est le plus nécessaire, quelles organisations doivent participer dans chaque cas et l’ampleur de la collaboration qui est requiseNote de bas de page 33. »

Nature et portée de la collaboration

La recension des écrits a permis de relever un certain nombre de types d’initiatives horizontales, allant de non officielles à officielles. On a analysé le PACCR afin de déterminer sa position parmi ces types en utilisant, entre autres, la hiérarchie de la coordination des politiques de l’Organisation de coopération et de développement économiques (1998) et l’échelle continu de types (2002) de Conseils et Vérification Canada (veuillez consulter l’annexe G pour obtenir l’évaluation complète)Note de bas de page 34. L’analyse a permis de conclure que sur une échelle continue de types allant de non officiels à officiels, le PACCR pouvait être classé comme une initiative relativement non officielle. Son horizontalité se limitait à :

  • traiter d’éléments concernant la communication, la consultation, le dialogue et l’échange de renseignements avec les autres ministères;
  • s’assurer que le gouvernement s’exprime d’une seule voix à ce chapitre;
  • entreprendre des projets conjoints dans les domaines de la mesure du rendement et de la présentation de rapports.

Le seul instrument de collaboration interministérielle dans le cadre du PACCR était le Groupe de travail interministériel (GTI). Le mandat élaboré par le GTI précisait quatre rôles pour le groupe : mesure du rendement, présentation de rapports, évaluation, et échange de renseignements. L’information tirée des entrevues a confirmé que le rôle du GTI restait axé sur l’échange de renseignements, ainsi que sur la mesure du rendement et la présentation de rapports intégrés. Ni les documents primaires sur la conception horizontale ni le mandat du GTI ne mentionnaient d’autres formes d’activités de collaboration, comme la planification et l’établissement de priorités conjoints, les projets de recherche concertée, l’échange d’expertise, l’adaptation stratégique réciproque ou la mise en œuvre conjointe. En outre, le GTI n’était pas conçu pour englober des éléments officiels comme la prise de décisions centralisées et l’élaboration de politiques — éléments qui auraient été davantage conformes à une approche horizontale officielle. D’après les documents primaires sur le PACCR et ses buts, on peut conclure que le Programme a été conçu comme approche horizontale officielle; toutefois, il est devenu peu à peu une initiative à caractère moins officiel.

Pendant les entrevues, certains ont affirmé qu’on aurait pu intensifier la collaboration interministérielle, par exemple par la rédaction conjointe de publications, le renforcement des relations professionnelles et l’élaboration conjointe d’une stratégie de communications visant à rehausser le profil et la visibilité du PACCR.

La participation au GTI s’est limitée aux neuf (et, en fin de compte, à un nombre inférieur à neuf) initiatives financées en vertu du PACCR. Même si le plan d’action initial indiquait plus de 50 initiatives dans le PACCR, les initiatives non financées directement par ce dernier ne participaient pas à l’horizontalité de l’Initiative. Certaines personnes interrogées ont indiqué qu’on aurait pu élargir la portée de la coordination en incluant davantage de ministères dans le GTI. D’autres ont fait observer, toutefois, qu’il était probablement irréaliste de faire participer toutes les initiatives du PACCR indiquées au départ comme des éléments du Programme et que d’autres éclaircissements sur la terminologie et les objectifs auraient été nécessaires pour déterminer les initiatives les plus aptes à en faire partie. De façon plus générale, certains ont aussi indiqué que l’on aurait pu améliorer la collaboration au sein du PACCR en faisant participer activement les autres ordres de gouvernement, les groupes communautaires et les ONG.

Cohésion

La recension des écrits a déterminé dans quelle mesure les différentes initiatives manifestent une forme de cohésion globale, qui est l’un des facteurs susceptibles de faciliter ou d’entraver le succès d’une initiative horizontale. Les aspects d’une initiative horizontale doivent réagir à une question stratégique ou opérationnelle précise de manière cohérente. La conception du PACCR n’a pas présenté cette cohésion. D’après les constatations de l’évaluation, cela était attribuable à deux facteurs : le choix des initiatives figurant dans la gestion horizontale du PACCR et la nature du racisme en soi.
Peu de renseignements existent sur la façon dont on a choisi les initiatives à financer en vertu du PACCR. Les personnes interrogées et le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) ont révélé qu’une analyse officielle des écarts a été effectuée avant la mise en œuvre du PACCR afin de déterminer où d’autres programmes fédéraux se rapportant à la lutte contre le racisme seraient utiles. Les personnes interrogées ont expliqué que cette analyse des écarts était à la base de la sélection des initiatives qui obtiendraient un financement du PACCR. Veuillez noter que l’équipe d’évaluation n’a pas eu accès à l’analyse des écarts afin de l’examiner.

Même si ce processus de sélection a pu concerner les six thèmes prioritaires initiaux du PACCR et a répondu aux besoins établis de programmes supplémentaires, il ne semble pas qu’il ait pris en compte la compatibilité des programmes financés, notamment leur capacité éventuelle de collaborer de façon importante. Les programmes financés englobaient un large éventail d’objectifs et de publics cibles, allant du financement de l’élaboration de programmes pour les jeunes immigrés (IDCA) à la recherche stratégique sur les questions ayant trait à la race dans le système de justice (composante du ministère de la Justice). Même si certains programmes avaient en commun des composantes ou des intervenants (comme, bien entendu, les activités en rapport avec les crimes haineux entreprises par le ministère de la Justice et la Stratégie de collecte de données de CIC), ils étaient généralement différents et, sans doute, plutôt incompatibles quant à une éventuelle collaboration.

Les personnes interrogées s’entendaient pour dire (9 sur 10) que les initiatives financées manquaient généralement de cohésion, surtout parce qu’elles n’avaient pas d’objectifs communs, si ce n’est au niveau global. Ce point a également été mentionné dans plusieurs examens antérieurs, selon lesquels [Traduction] « les résultats indiqués dans le modèle logique ne sont pas toujours conformes aux activités et aux extrants des neuf initiatives Note de bas de page 35 » et [Traduction] « les représentants des initiatives n’envisageaient les liens entre leur travail et celui du PACCR qu’à un très haut niveau, et leurs efforts ne se traduisaient pas clairement dans le modèle logique horizontal Note de bas de page 36 . »

Le problème de la cohésion réside probablement, en partie, dans la nature du racisme. Étant donné que le racisme peut avoir des répercussions sur un très grand nombre de secteurs —l’intégration des immigrants, les jeunes à l’école et le système de justice pénale entre autres —, la portée stratégique varie énormément pour des initiatives qui ne se complètent pas de façon naturelle. En outre, le fait que les activités du PACCR se limitaient aux initiatives financées (c.-à-d. les lacunes relevées) a eu des répercussions sur le niveau de cohésion éventuel à l’échelle de l’Initiative dans son ensemble.

3.2.2. Efficacité de la gestion et de la coordination du PACCR

Conclusion : Une structure de gouvernance et de gestion a été mise en place pour le PACCR; toutefois, son efficacité était limitée sur le plan de la coordination et de l’échange de renseignements.

On a évalué l’efficacité de la structure de gouvernance du PACCR en examinant le niveau de soutien offert par la haute direction, la clarté des rôles et des responsabilités, la mesure du rendement, et l’efficacité de la coordination et de l’échange de renseignements.

Structure et soutien de gouvernance et de gestion

Suivant l’information tirée de la recension des écrits, une structure de gestion efficace et appropriée est indispensable au succès d’une initiative horizontale. Même s’il existe différents types de structures de gouvernance, celles-ci comprennent généralement un ou plusieurs comités interministériels et groupes de travail, appuyés par un secrétariat. La structure de gouvernance et de gestion du PACCR, déterminée dans les documents primaires, était conforme à cette pratique. La structure englobait un ministère responsable — d’abord PCH, puis CIC — et un GTI, composé de hauts fonctionnaires responsables des neuf initiatives financées et d’agents d’évaluation des quatre ministères financés. Enfin, la structure comportait un secrétariat, installé dans les locaux du ministère responsable, qui assurait le leadership et un appui au GTI et, en pratique, assumait les responsabilités du ministère responsable en vertu du PACCR.

La recension des écrits a également révélé qu’il est fréquent [Traduction] « que l’on mette en place un comité directeur au niveau approprié afin de donner une orientation stratégique et de superviser l’initiative, et un comité de gestion pour organiser les personnes, les tâches, les relations, l’information et la technologie afin d’effectuer le travail et de formuler des recommandations à l’intention du comité directeur Note de bas de page 37. » Il n’existait, pour le PACCR, aucun organe de gestion supérieur susceptible de déterminer les domaines de collaboration éventuels, ce que les personnes interrogées ont souvent désigné comme une lacune dans la conception. Lorsqu’on leur a demandé de coter l’efficacité globale de la gestion du PACCR (sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à non efficace et 5, à très efficace), bon nombre de personnes interrogées lors des entrevues à CIC et dans le cadre des initiatives financées en vertu du PACCR ont attribué la note 3 (8 sur 11), deux, la note 4 ou 5 et une, la note 1 ou 2. En expliquant leurs réponses, les personnes interrogées déploraient fréquemment qu’aucun organisme de gestion n’était en place pour le PACCR.

Les personnes interrogées ont souvent relevé un manque général d’engagement soutenu de la part de la haute direction (10 sur 13 ont mentionné que l’engagement était absent ou qu’il diminuait avec le temps). Comme nous l’avons indiqué dans la recension des écrits, les initiatives horizontales exigent un appui et un leadership permanents tant sur le plan politique que parmi la haute direction afin de maintenir leur légitimité et de fonctionner avec efficience et efficacité Note de bas de page 38. Cette exigence est conforme à l’Examen de la gestion de 2008, qui indiquait que la plupart des ministères fédéraux qui mettent en œuvre des initiatives horizontales dont la structure est similaire à celle du PACCR comportent un comité directeur interministériel au niveau du sous-ministre adjoint (SMA) appuyé par des comités de niveau opérationnel. Les conclusions de l’Examen de gestion ont révélé que cette question avait été adressée au GTI en 2006, mais qu’on avait déterminé à l’époque que le groupe de travail était suffisant pour orienter le PACCR.

Certains participants ont également relevé le manque d’intérêt politique soutenu à l’égard du PACCR. Ils ont affirmé que le ministre d’État (Multiculturalisme et Situation de la femme) avait été un ardent défenseur de l’initiative à l’époque de son lancement, mais que, pendant sa mise en œuvre,  le PACCR n’avait pas de champion politique principal. Par conséquent, une fois lancée, l’initiative a manqué de visibilité au sein du gouvernement fédéral et parmi ses intervenants.

Rôles et responsabilités du Secrétariat et du Groupe de travail interministériel (GTI)

Comme nous l’avons vu précédemment, les documents primaires relatifs au PACCR ont défini clairement les responsabilités de l’organisation responsable, du GTI et du Secrétariat. Ces responsabilités ont été précisées dans les documents sur le programme. De façon générale, le Secrétariat était chargé de coordonner le GTI, d’organiser les consultations auprès des intervenants, de coordonner la mesure du rendement et la présentation de rapports, et d’élaborer le rapport annuel (Tableau 3-1). Le rôle du GTI était de faciliter la planification des consultations annuelles auprès des intervenants, ainsi que la préparation et la collecte des renseignements de base et relatifs au rendement.

Tableau 3-1 : Résumé des responsabilités prévues du GTI et du Secrétariat
Principaux rôles et responsabilités
Secrétariat
  • Coordonner les réunions du Groupe de travail interministériel, qui auraient lieu environ quatre fois par an (janvier, avril, juin et octobre).
  • Organiser les consultations annuelles auprès des intervenants.
  • Coordonner la mesure du rendement et la présentation de rapports (p. ex.
  • CGRR, cadre de présentation de rapports, renseignements de base, évaluation).
  • Analyser les commentaires, rédiger le rapport annuel et tous les documents connexes.
  • Le directeur de l’Unité du plan d’action présiderait les réunions.
Groupe de travail
  • Le groupe se réunira au moins quatre fois par an jusqu’à ce que l’évaluation finale du PACCR soit terminée (afin de discuter des préparatifs du rapport annuel, des séances d’engagement et de l’évaluation).
  • Participer à la planification et assister aux consultations annuelles auprès des intervenants.
  • Collaborer avec l’Unité du plan d’action à la préparation et à la collecte de renseignements de base et relatifs au rendement, et aux processus d’évaluation.
  • Formuler des commentaires sur les ébauches de rapport annuel.

Source : Mandat du GTI; Cadre de présentation de rapports sur le PACCR de 2006.

Certaines personnes interrogées, membres du Secrétariat et participant aux initiatives financées en vertu du PACCR, étaient d’avis que les rôles étaient clairs (3 sur 5), et d’autres non (2 sur 5). Les données tirées de l’évaluation montrent que le problème n’était peut-être pas attribuable à la clarté des rôles, mais aux attentes des intervenants. Les rôles et les responsabilités du Secrétariat et du GTI étaient peut-être trop étroitement définis pour certains. L’information fournie par les personnes interrogées indique que l’on s’attendait à beaucoup plus (pour obtenir de plus amples renseignements à cet égard, veuillez consulter la section sur la coordination et l’échange de renseignements ci-dessous).

Mesure du rendement

Selon la recension des écrits, la mesure du rendement était l’un des principaux facteurs de succès dans la gestion d’une initiative horizontale. Elle laisse entendre qu’il [Traduction] « faut établir un processus par lequel les organismes participants fournissent régulièrement des données sur le rendement, généralement au Secrétariat, sous une forme convenue Note de bas de page 39 » et que l’idéal est [Traduction] « d’établir un cadre d’évaluation (comme le CGRR) et de recueillir des données de base appropriées dès le départ Note de bas de page 40. » Le Secrétariat du PACCR a mis en place un processus de détermination des indicateurs de rendement et de collecte de données sur le rendement. L’information tirée des entrevues et la recension des écrits indiquent qu’un CGRR, créé en collaboration avec le GTI, a été conçu pour le PACCR. En outre, les exigences et les processus relatifs à un système conjoint de surveillance et de présentation de rapports ont été clairement décrits dans un cadre de présentation de rapports du PACCR (2006). On a établi ce cadre afin de s’assurer que les responsabilités et les délais relatifs à la présentation de rapports étaient clairs et que la collecte de données était uniformisée.

Chaque année, les ministères financés en vertu du PACCR ont présenté au Secrétariat des rapports sur le rendement au moyen d’un gabarit. En examinant ce gabarit, on a constaté que sa première partie était narrative et contenait des renseignements comme la description et les objectifs de l’initiative, les partenaires et les intervenants concernés, les modifications apportées à l’initiative, les consultations ayant eu lieu et les difficultés rencontrées. La deuxième partie du gabarit contenait une section sur le rendement où figurait un tableau de mesures du rendement sur lesquelles les initiatives devaient présenter un rapport. Au cours de l’examen des rapports annuels présentés, les évaluateurs ont constaté que les initiatives utilisaient différentes mesures du rendement et que toutes les initiatives n’ont pas présenté de rapport à ce sujet. Le manque de mesures du rendement communes signifie qu’il aurait été très difficile de fournir des rapports sur l’obtention de résultats du PACCR communs. On le constate par les rapports annuels sur l’application de la Loi sur le multiculturalisme canadien déposé au Parlement, qui ont fourni très peu de renseignements sur le PACCR Note de bas de page 41. »

Les études et les examens antérieurs ont confirmé que la mesure du rendement posait des problèmes. Par exemple, l’étude préparatoire du PACCR (2006) a révélé qu’il existait souvent un écart important entre, d’une part, la description des objectifs et des résultats et, d’autre part, les indicateurs de rendement connexes. De plus, l’examen de base effectué en 2007 a relevé des difficultés pour ce qui est d’intégrer les renseignements de base et relatifs au rendement dans la structure de rapport, de s’assurer que les indicateurs sont conformes aux activités, aux extrants et aux résultats, et de tenir compte des divers indicateurs et renseignements de base disponibles. Ces conclusions concordent avec l’information tirée des entrevues. Deux des trois représentants de programmes financés en vertu du PACCR ont critiqué la structure de rapport, affirmant qu’elle n’était pas utile parce que les mesures n’étaient pas significatives à l’échelle du programme (pour obtenir d’autres commentaires sur les difficultés relatives à la mesure du rendement, veuillez consulter la section 3.3 Rendement).

Efficacité de la coordination et de l’échange de renseignements

L’information tirée de la recension des écrits a établi que la coordination et l’échange de renseignements étaient des facteurs clés de réussite dans la mise en œuvre des initiatives horizontales. Le modèle logique du PACCR comportait une activité concernant « la création de réseaux et l’échange de renseignements » et était, par conséquent, une composante prévue de la gestion horizontale.

Les principaux mécanismes mis en place pour la coordination et l’échange de renseignements étaient le Secrétariat et le GTI. La recension des écrits a souligné l’importance d’un Secrétariat solide, faisant observer qu’un [Traduction] « secrétariat efficace peut contribuer de façon importante à la réussite d’une initiative horizontale » et qu’il [Traduction] « peut également jouer un rôle clé en favorisant une communication efficace, non seulement en assurant l’uniformité des messages, mais aussi en veillant à ce que les divers groupes de travail et comités soient tenus parfaitement au courant de la situation et aient l’occasion, en temps opportun, de donner leurs commentaires Note de bas de page 42. »

L’évaluation a conclu que le Secrétariat n’a pas été efficace dans son rôle de coordination et d’échange de renseignements. Doté d’un effectif minimal, il n’a pas été en mesure d’assumer toutes ses responsabilités. Selon l’examen de la gestion effectué en 2008, les représentants des initiatives financées en vertu du PACCR avaient des opinions partagées quant à la coordination horizontale du Programme : deux se sont dit insatisfaits de l’initiative, un autre s’est déclaré satisfait, un autre encore, très satisfait, et un représentant n’a pas donné de réponse. Les personnes interrogées dans le cadre de l’évaluation ont indiqué que le Secrétariat n’avait pas fourni de coordination, de communication ni d’échange de renseignements suffisants, surtout en raison du roulement trop élevé du personnel du Secrétariat, du trop petit nombre de réunions et d’un manque de leadership. Les représentants des initiatives financées en vertu du PACCR étaient intéressés à ce qu’il y ait davantage de possibilités d’échanger des renseignements entre les ministères. Ce point a aussi été relevé dans l’examen de la gestion, qui a conclu qu’il y avait un intérêt généralisé à ce que le niveau d’échange de renseignements entre les initiatives augmente, que le Secrétariat communique plus d’information et que l’on modifie la structure des réunions du groupe de travail.

Même si les personnes interrogées appartenant au Secrétariat ou aux initiatives financées en vertu du PACCR jugeaient la composition du GTI pertinente, elles ont formulé certaines critiques en disant que le groupe était trop opérationnel et manquait de pouvoir décisionnel. Elles ont aussi mentionné que le GTI n’était pas efficace du fait qu’il ne se réunissait pas assez souvent, que son mandat n’était pas clair, que le roulement de ses membres était élevé, que le groupe de travail n’englobait pas les ministères non financés, et qu’il manquait de leadership et d’orientation. Le nombre de documents concernant les réunions du GTI était limité, même s’ils ont permis de confirmer que trois réunions avaient eu lieu en 2008 et en 2009 (janvier et mai 2008 et septembre 2009). Selon l’information fournie par les représentants du programme, d’autres réunions ont eu lieu, mais aucun procès-verbal n’a été établi. Il est à noter que la rédaction de procès-verbaux était l’une des recommandations formulées dans l’examen de la gestion de 2008.

Dans l’ensemble, l’efficacité du Secrétariat et du GTI était limitée par la conception du PACCR en ce sens que ce dernier mettait l’accent uniquement sur la mesure du rendement et la présentation de rapports, ce qui, comme nous l’avons déjà mentionné, n’était pas conforme à son but initial.

3.2.3. Engagement des partenaires fédéraux et des intervenants

Conclusion : Les résultats des consultations menées relativement à la participation du Canada à la Conférence mondiale contre le racisme (CMCR) ont été intégrés dans la conception du PACCR; toutefois, peu de consultations ont été menées tout spécialement sur le Programme et les intervenants sont d’avis qu’elles étaient insuffisantes. Les ministères financés ont entrepris des consultations après le lancement du PACCR afin d’appuyer l’élaboration de leurs initiatives.

Consultation antérieure au PACCR

De vastes consultations ont été engagées, débouchant sur la participation du Canada à la CMCR. Les comptes rendus des délibérations sur les consultations liées à la CMCR révèlent qu’en tout, sept séances de consultation régionales ont été tenues à l’échelle du Canada à l’automne 2000 et au printemps 2001 Note de bas de page 43. Y ont participé des membres de la société civile, notamment des représentants de syndicats, d’entreprises, du secteur universitaire, d’organismes ethnoculturels et non gouvernementaux, des professionnels et des groupes de relations interraciales. Les réunions régionales se sont terminées par une consultation nationale à Ottawa, en février 2001. Divers membres de la société civile ont participé à cette consultation, dont l’objectif était d’obtenir un point de vue national sur les thèmes de la CMCR, les documents provisoires et les priorités nationales.

L’information recueillie dans le cadre des consultations relatives à la CMCR a été l’une des sources de données qui ont été intégrées dans l’élaboration du PACCR. Toutefois, les intervenants interrogés n’étaient généralement pas de cet avis. Lorsqu’on leur a demandé leur opinion sur les consultations menées dans le cadre du PACCR, sept personnes interrogées sur douze ont indiqué qu’il n’y avait pas eu de consultations et l’une d’elles a répondu que la consultation était limitée. Les quatre autres personnes interrogées ont mentionné que les consultations avaient été effectuées en prévision de la CMCR. Seuls neuf participants ont commenté le caractère suffisant des consultations, six affirmant que leur nombre était insuffisant et trois, qu’il était suffisant.

Consultation dans le cadre du PACCR

Le plan d’action initial indiquait que le ministère responsable consulterait les intervenants chaque année sur les progrès de la mise en œuvre du PACCR. Les renseignements tirés de la recension des écrits indiquent qu’une consultation régulière auprès des principaux intervenants est un élément important d’une initiative horizontale du fait qu’elle peut être à l’origine de la mobilisation de ressources et d’un soutien, qu’elle peut améliorer la communication concernant l’initiative et maintenir cette dernière dans l’ordre du jour politique Note de bas de page 44.

L’information tirée de l’évaluation indique qu’un très petit nombre de consultations ont été menées après le lancement du PACCR et qu’elles n’ont pas mis l’accent sur les progrès de la mise en œuvre. En tout, six séances de consultation ont été tenues à l’échelle du Canada entre 2005 et 2007 Note de bas de page 45. Des personnes représentant des organismes communautaires, scolaires, municipaux, policiers, ainsi que des organismes de sensibilisation y ont assisté. Les séances visaient à sensibiliser les participants au PACCR et à analyser les difficultés en matière de mesure du rendement. Peu de personnes interrogées ont pu formuler des observations sur le caractère suffisant de ces consultations; des neuf personnes qui l’ont fait, toutes ont mentionné que ces séances étaient insuffisantes. Certaines ont souligné plus particulièrement que les gouvernements provinciaux ne participaient pas suffisamment aux consultations, même si les documents disponibles ne fournissaient aucun renseignement sur le niveau de participation des provinces.

Même si, dans l’ensemble, les consultations sur le PACCR ont été limitées, il convient de souligner que, selon l’information tirée de l’analyse des documents et des évaluations des initiatives, des consultations ont été menées auprès des intervenants dans le cadre des programmes financés par le PACCR. Par exemple :

  • le réseau LEAD a résulté des discussions tenues dans le cadre de deux colloques sur le maintien de l’ordre dans une société multiculturelle;
  • l’Initiative de développement des collectivités accueillantes (IDCA) et l’Initiative des institutions inclusives (III) ont mené des consultations auprès des intervenants afin de connaître la meilleure façon d’élaborer leurs initiatives;
  • lors de l’élaboration de la Stratégie de collecte de données, on a déployé beaucoup d’efforts pour établir des liens permanents avec les services policiers en assistant à des conférences et à des réunions pertinentes;
  • le ministère de la Justice a mené des consultations relativement à la propagande haineuse sur Internet.

3.3. Rendement

Conclusion : La nature et la portée du PACCR ont rendu difficile l’évaluation de son incidence globale, même si les activités menées dans le cadre des initiatives financées ont entraîné certains progrès au niveau des résultats immédiats. Le fait que toutes les initiatives n’ont pas été mises en œuvre comme prévu a eu des répercussions sur le rendement.

Contexte

Un modèle logique pour le PACCR, élaboré pour les besoins de l’évaluation Note de bas de page 46, a décrit dans l’ensemble les activités prévues, les extrants et les résultats des initiatives financées en vertu du PACCR. Il regroupait les programmes financés en deux volets :

  1. Inclusion, qui comprenait l’IDCA, la SMTSR et l’III;
  2. Droit, justice et crimes haineux, qui comprenaient l’ARTCI, le Réseau de la police canadienne sur les Autochtones et la diversité (LEAD), le ministère de la Justice (JUS) et la Stratégie de collecte de données.

Le modèle logique montre à quel point il est difficile d’évaluer les résultats globaux du PACCR. Même au sein des deux volets de programmes, les initiatives financées comprenaient différents groupes cibles et types d’activités. Au départ, le Programme du multiculturalisme s’était doté d’un plan (de concert avec le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada) « afin de dégager des indicateurs sociaux qui permettront de mesurer les progrès réalisés dans la lutte au racisme Note de bas de page 47. » Toutefois, ces indicateurs ou données n’ont pas été déterminés et l’évaluation du rendement du PACCR repose donc sur l’examen des résultats de chaque initiative. Lors de l’élaboration du modèle logique pour l’évaluation, il a été difficile de formuler un ensemble cohérent de résultats susceptible d’englober toutes les initiatives financées, c’est pourquoi les résultats du PACCR sont très vastes et diffus. Cela constitue un obstacle à la mesure du rendement du PACCR en tant qu’initiative prise isolément.

Il s’agit d’une difficulté intrinsèque pour une initiative horizontale qui englobe plusieurs ministères dotés de mandats très différents. Même si le PACCR a toujours été considéré comme « ouvert et dynamique », invitant « tous les secteurs de la société (...) à collaborer dans le but commun de contrer le racisme Note de bas de page 48 », son hétérogénéité constitue un obstacle à l’établissement de l’incidence globale. En outre, ainsi qu’on l’a mentionné dans l’étude préparatoire du PACCR, les initiatives de lutte contre le racisme présentent généralement d’importantes difficultés pour les évaluateurs en ce qui concerne l’attribution des changements observés dans les attitudes et les comportements Note de bas de page 49 .

En plus de ces difficultés de mesure, le PACCR a rencontré certains problèmes qui ont eu une incidence négative sur l’obtention de résultats. En fait, certaines initiatives prévues n’ont même pas vu le jour, ont été annulées ou n’ont pas été mises en œuvre :

  • Après les activités initiales de conception, l’ARTCI a été annulée en 2006;
  • L’III et le réseau LEAD ont été annulés en 2008;
  • Les activités du ministère de la Justice concernant la lutte contre les crimes haineux sur Internet n’ont pas été mises en œuvre après certaines consultations initiales et activités d’élaboration des politiques.

En tout, quatre des neuf initiatives financées au départ ne sont pas allées de l’avant comme prévu initialement.

Les évaluations de programmes ont aussi révélé d’importants retards dans la mise en œuvre initiale de certaines initiatives financées, notamment la composante du ministère de la Justice et la Stratégie pour un milieu de travail sans racisme (SMTSR). Les raisons de ces retards sont en grande partie liées à la capacité d’administration limitée et à la lenteur des processus administratifs au sein des ministères financés. Malgré ces difficultés, les évaluations ont documenté les résultats obtenus par le PACCR. Elles ont examiné les résultats au niveau des résultats immédiats, peu de conclusions étant formulées à propos des résultats à moyen ou à long terme (ultimes). Le PACCR visait à enregistrer des progrès en ce qui concerne les deux résultats immédiats suivants, qui correspondent chacun à un volet de programmes Note de bas de page 50 :

  • les partenaires fédéraux et les intervenants possèdent les connaissances, les ressources et les outils nécessaires pour promouvoir l’inclusion et régler les problèmes de racisme et de discrimination dans leur milieu (inclusion);
  • les partenaires fédéraux et les intervenants connaissent bien les services de police adaptés aux particularités culturelles, les crimes motivés par la haine, le profilage racial et le problème de la surreprésentation des groupes ethnoculturels dans le système de justice (droit, justice et crimes haineux).

Les sections suivantes décrivent les publics cibles touchés par les initiatives financées en vertu du PACCR et présentent les points saillants tirés des résultats documentés.

3.3.1. Connaissances, ressources et outils nécessaires pour promouvoir l’inclusion et régler les problèmes de racisme et de discrimination

Groupes cibles

L’Initiative de développement des collectivités accueillantes (IDCA) de CIC a été conçue pour suivre les modèles établis concernant la prestation des programmes d’établissement et appuyer les activités de lutte contre le racisme. L’IDCA fournit des services directement aux organismes d’aide aux immigrants et aux autres organisations communautaires qui, de leur côté, offrent des services aux nouveaux arrivants. Les groupes ciblés par l’IDCA étaient donc :

  • les organisations d’aide à l’établissement;
  • les communautés d’accueil, notamment les organisations ou les groupes communautaires, les éducateurs et la population canadienne;
  • les nouveaux arrivants au Canada, en particulier les jeunes.

La Stratégie pour un milieu de travail sans racisme (SMTSR) complétait le programme d’équité en matière d’emploi de RHDCC, qui cible les employeurs visés par la Loi sur l’équité en matière d’emploi, le Programme de contrats fédéraux et le Programme légiféré d’équité en matière d’emploi. L’Initiative des institutions inclusives (III) ciblait toutes les institutions fédérales, en mettant l’accent au départ sur 15 ministères et organismes.

Résultats

L’Initiative de développement des collectivités accueillantes (IDCA) a financé 56 projets (entre 2006-2007 et 2008-2009), qui comprenaient toutes sortes d’activités visant à promouvoir la bonne intégration des nouveaux arrivants au Canada en réduisant les obstacles discriminatoires afin d’optimiser les avantages économiques, sociaux et culturels de l’immigration. L’évaluation de l’IDCA a regroupé les projets selon six thèmes :

  • Conscientisation et éducation, notamment les activités de sensibilisation, les ateliers, les exposés et les conférences (12 projets);
  • Participation et intégration des nouveaux arrivants, notamment le mentorat, les activités spéciales et l’élaboration de mesures de soutien particulières (11 projets);
  • Formation sur la lutte contre le racisme et sur la diversité, qui englobait la préparation et la distribution de matériel de formation, ainsi qu’un programme pilote de formation (8 projets);
  • Élaboration d’outils et de ressources, qui englobait la conception de matériel de formation et d’autres outils, ainsi que la réalisation d’études et l’organisation d’ateliers et de présentations (7 projets);
  • Recherche et élaboration de politiques (6 projets);
  • Élargissement ou amélioration des services communautaires ou d’établissement, qui englobaient l’appui aux organismes non liés à l’établissement, ainsi que l’élargissement du programme des Travailleurs de l’établissement dans les écoles et du Programme d’accueil de CIC (12 projets).

Il est probable que tous ces thèmes, sauf peut-être le dernier, fassent en sorte que les intervenants disposent des outils et des ressources pour promouvoir l’inclusion et lutter contre le racisme. À l’époque de l’évaluation, quelque 32 000 personnes avaient utilisé les produits de l’IDCA ou participé aux activités menées dans le cadre des projets entrepris en vertu de cette initiative au cours des deux années antérieures.

Les projets liés à l’IDCA semblent avoir eu des répercussions positives sur la capacité des nouveaux arrivants, en particulier les jeunes, de faire face à des problèmes liés aux préjugés et à la discrimination et de s’intégrer à leur collectivité. Certains projets entrepris en vertu de l’IDCA ont touché directement les nouveaux arrivants en organisant des activités d’information et de sensibilisation dans le cadre d’ateliers et de colloques de formation, ou en les faisant participer à des discussions sur le racisme et la discrimination. Mentionnons, par exemple, les séances sur les préjugés et la discrimination dans les cours d’anglais langue seconde, la formation des élèves dans le cadre de l’aide à l’établissement dans les écoles et la formation des nouveaux arrivants pour en faire des ambassadeurs de la lutte contre le racisme parmi leurs pairs.

Les projets liés à l’IDCA semblent aussi avoir eu des répercussions positives sur les collectivités d’accueil, leur permettant d’être mieux informées des problèmes liés au racisme et à la discrimination. Par exemple, des organismes non liés à l’établissement, comme des entreprises, et des Canadiens ont participé à bon nombre de ces projets, qui comprenaient des ateliers et des présentations, ainsi que des ressources pour sensibiliser la population à l’expérience des immigrants.

Une vaste gamme d’activités concernant la promotion de l’inclusion et la lutte contre le racisme et la discrimination dans le milieu de travail ont aussi été réalisées dans le cadre de la Stratégie pour un milieu de travail sans racisme (SMTSR). Selon les conclusions préliminaires tirées de l’évaluation sommative de la Stratégie, 827 personnes représentant 490 organisations ont participé à des activités appuyées par la SMTSR. Dans les entrevues de suivi menées auprès des participants, 76 % ont déclaré avoir assisté à des ateliers ou à des séances de formation sur la prévention du racisme, 39 % avaient utilisé des outils et des ressources (notamment des diaporamas, du matériel de formation et des documents de cours) fournis par la SMTSR, et 26 % avaient reçu la visite d’un agent de prévention du racisme. La plupart  des participants ont communiqué à leur organisation respective les connaissances acquises grâce aux activités réalisées en vertu de la SMTSR.

Même si l’information disponible sur l’Initiative des institutions inclusives (III) est limitée, essentiellement parce qu’elle n’a été en vigueur que pendant deux ans, les documents existants indiquent qu’en tout, cinq projets ont reçu un financement pour couvrir leurs activités, notamment l’accroissement de la capacité du Ministère à fournir des services adaptés aux particularités culturelles, l’amélioration de la compétence du Ministère sur le plan culturel dans ses rapports avec les clients des minorités ethnoculturelles ou raciales, l’établissement de liens entre le système correctionnel et la collectivité, l’amélioration de la qualité des services de traduction, et la commande d’une étude sur les obstacles auxquels se heurtent les collectivités ethnoculturelles ou raciales dans leurs rapports avec le gouvernement fédéral. Aucun renseignement sur l’évolution ou les résultats de ces projets n’était disponible.

3.3.2. Compréhension des services policiers adaptés aux particularités culturelles, des crimes haineux, du profilage racial et du problème de la surreprésentation des groupes ethnoculturels dans le système de justice

Groupes cibles

Parmi les groupes cibles du volet concernant le droit, la justice et les crimes haineux du PACCR, mentionnons :

  • Les services policiers et les autres organismes d’application de la loi (dans le cas du Réseau de la police canadienne sur les Autochtones et la diversité [LEAD], de la Stratégie de collecte de données et de la composante du ministère de la Justice [JUS]);
  • Les décideurs et les chercheurs au sein du gouvernement et du secteur universitaire (dans le cas de la Stratégie de collecte de données et de la composante du ministère de la Justice);
  • Les juristes, les partenaires industriels et les éducateurs, ainsi que les jeunes de race noire dans le système de justice pénale (dans le cas de la composante du ministère de la Justice);
  • Les groupes communautaires (dans le cas du réseau LEAD);
  • Les intervenants internationaux (dans le cas de la Stratégie de collecte de données).
Résultats

Le réseau LEAD est l’initiative du PACCR qui visait essentiellement à augmenter le degré de connaissance des services policiers adaptés à la réalité culturelle. Il était censé agir comme catalyseur pour les nouvelles études axées sur les politiques et les pratiques concernant les services policiers dans une société multiculturelle. L’évaluation formative du programme (effectuée en 2007) a révélé que, dans une large mesure, le réseau avait produit des résultats limités, et le programme a été annulé en 2008. Parmi quelques activités pertinentes entreprises avant l’annulation du programme, mentionnons une conférence sur la diversité, qui a réuni près de 500 participants, et quatre ateliers sur la compétence culturelle auxquels ont assisté des agents de la diversité au sein de la police. Une importante réalisation du projet a été le réseau LEAD, qui devait servir de nouvelle tribune aux services policiers pour échanger des renseignements sur le maintien de l’ordre dans les communautés autochtones et ethnoculturelles. Toutefois, on a constaté que le site Web avait eu des répercussions très limitées sur les services policiers.

Le PACCR semble avoir eu plus de succès dans ses activités financées concernant l’amélioration des connaissances sur les crimes haineux. En effet, la Stratégie de collecte de données uniformisée à l’échelle nationale sur les crimes motivés par la haine a souvent été mentionnée par les informateurs clés comme l’une des principales réussites du PACCR. Entre 2005-2006 et 2008-2009, 681 participants de 156 services ou détachements de police ont reçu une formation sur le signalement des crimes haineux par la Stratégie de collecte de données. Cette formation, bien accueillie par les participants, a permis aux services policiers de recueillir des données uniformes à l’échelle nationale  sur les crimes motivés par la haine, ce que certains ont décrit comme l’un des principaux avantages de la Stratégie. En outre, par le financement de la Stratégie de collecte de données, Statistique Canada a réalisé une série de produits d’information (notamment des rapports annuels, des tableaux de données et d’autres documents) qui semblent avoir amélioré le niveau de compréhension des crimes haineux au sein des services policiers qui les ont consultés. L’évaluation a révélé que la pertinence et l’utilité des extrants de la Stratégie pour les chercheurs et les autres intervenants continueront d’augmenter au fur et à mesure que d’autres années de données deviendront disponibles et que la couverture géographique s’améliorera.

La composante du ministère de la Justice (JUS) du PACCR comportait également une gamme d’activités concernant les victimes et les auteurs de crimes haineux, entre autres :

  • la Division de la recherche et de la statistique du Ministère a produit un rapport sur les victimes de crimes haineux; un autre rapport (préliminaire) sur les crimes haineux a été présenté au cours de deux conférences tenues en 2009-2010;
  • le Ministère a financé deux projets visant à faire mieux comprendre les interventions efficaces auprès des auteurs de crimes haineux;
  • l’African Canadian Legal Clinic a élaboré un manuel sur les crimes haineux contre les Noirs et organisé un colloque sur les crimes haineux à l’endroit des Noirs, qui a réuni 200 participants;
  • du matériel de formation sur les besoins des victimes de crimes haineux a été élaboré pour les travailleurs des services aux victimes;
  • un chapitre sur les victimes de crimes haineux a été ajouté au manuel utilisé par les professionnels du milieu de la justice pénale et les travailleurs des services aux victimes; à l’époque de l’évaluation, 3 400 exemplaires du manuel avaient été distribués.

Le Ministère a aussi entrepris des consultations et des activités de recherche afin de déterminer comment il devrait aller de l’avant dans la lutte contre les crimes haineux sur Internet. Toutefois, ces activités ont été interrompues, car le Ministère attendait des éclaircissements sur cette question à la suite d’un examen d’un article connexe de la Loi canadienne sur les droits de la personne.

Le ministère de la Justice a entrepris certains travaux concernant le profilage racial, notamment des recherches stratégiques et des consultations à l’interne. Le réseau LEAD a également commandé une étude sur le profilage racial.

Enfin, le ministère de la Justice a entrepris des activités liées au problème de la surreprésentation des groupes ethnoculturels, en particulier des Noirs canadiens et des Autochtones, dans le système de justice. Mentionnons notamment :

  • L’organisation, par le Conseil canadien de lutte contre le racisme, de quatre séances régionales auxquelles ont assisté 111 participants et qui contribuent à régler les problèmes de la surreprésentation des Afro-Canadiens et des Autochtones;
  • L’élaboration d’un rapport sur la recherche et les facteurs sous-jacents en matière de surreprésentation des minorités raciales dans le système canadien de justice pénale;
  • La tenue de quatre colloques à Ottawa, organisés par le groupe de travail du ministère de la Justice sur la lutte contre la violence dans les collectivités autochtones.

3.3.3. Valeur ajoutée de l’approche horizontale à l’égard du PACCR

Conclusion : La valeur ajoutée de l’approche horizontale a été très limitée en ce qui concerne les initiatives financées ou non financées en vertu du PACCR.

Dans l’ensemble, les personnes interrogées avaient des opinions variées sur la question de savoir si la conception du PACCR en tant qu’initiative horizontale s’est traduite par une valeur ajoutée. On a demandé aux cadres supérieurs, aux membres du Secrétariat et aux représentants des initiatives financées en vertu du PACCR de coter (sur une échelle de 1 à 5, où 1 représentait « aucunement » et 5, « dans une large mesure ») l’importance de la valeur ajoutée découlant de l’horizontalité de l’initiative. La moitié (cinq sur dix) des personnes interrogées ont attribué une note de 3; trois personnes ont attribué une note de 4 ou 5, et deux, une note de 1 ou 2. Des personnes ayant formulé des commentaires afin de justifier la note attribuée, quatre sur dix ont indiqué que la conception horizontale ajoutait de la valeur du fait qu’elle permettait de réunir les gens. Toutefois, certaines (cinq sur dix) ont affirmé que, dans l’ensemble, l’approche horizontale n’avait ajouté aucune valeur et d’autres (deux sur dix), que les initiatives financées étaient trop différentes pour susciter une collaboration importante.

Dans l’ensemble, l’évaluation a montré que l’approche horizontale du PACCR avait ajouté très peu de valeur aux initiatives financées ou non financées. Comme nous l’avons déjà vu, les initiatives financées présentaient peu de cohésion sur le plan des groupes cibles, des activités et des résultats prévus. Même si elles faisaient partie du plan d’action initial du PACCR, les initiatives non financées n’ont pas participé aux activités ultérieures et l’on ne comprend pas comment l’on pouvait s’attendre à ce qu’elles correspondent aux résultats prévus. En fin de compte, les initiatives non financées n’ont fait l’objet d’aucune communication ou sensibilisation ni d’aucun échange de renseignements, et il n’y a pas de données qui permettraient de déterminer leurs progrès ou leurs résultats.

En outre, la conception du PACCR limitait toute coordination efficace des activités de mesure du rendement entre les initiatives financées. En fin de compte, même si des indicateurs de rendement ont été établis et signalés, on ne pouvait manifestement utiliser ces renseignements. Ils ne figuraient pas dans les rapports annuels sur la mise en œuvre de la Loi sur le multiculturalisme canadien présentés au Parlement, et aucun organisme principal susceptible de les utiliser n’était en place. Quant aux initiatives financées, il est peu probable que leurs progrès ou leur rendement ont été influencés par le PACCR et l’on aurait probablement obtenu les mêmes résultats en l’absence d’horizontalité.

Malgré leurs opinions sur la gestion horizontale du PACCR, toutes les personnes interrogées (26 sur 26) étaient en faveur de l’utilisation d’une approche horizontale pour régler le problème du racisme et de la discrimination à l’avenir. Parmi certains avantages, mentionnons le fait de favoriser l’échange de pratiques exemplaires, de donner au gouvernement une vision globale de son action en matière de lutte contre le racisme (tout en lui permettant de déceler les lacunes) et de l’aider à livrer un message cohérent (notamment par des rapports intégrés). La préférence des personnes interrogées pour une intervention du gouvernement fédéral visant à régler le problème du racisme dans le cadre d’une initiative horizontale peut être attribuée au fait qu’elles considèrent que cette question touche tous les ministères (18 personnes interrogées sur 26 ont invoqué cette raison).

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