Évaluation du Programme d’aide mondiale aux migrants irréguliers

3 Constatations de l’évaluation

3.1 Pertinence

3.1.1   Besoin continu du PAMMI

Constatation no 1 : Il est encore nécessaire d’avoir un programme mondial de retour volontaire et de réintégration pour appuyer les objectifs de la stratégie canadienne de lutte contre le passage de clandestins.

Le Canada est l’une des cibles du passage de clandestins, comme en témoignent l’arrivée illégale du MS Ocean Lady en 2009 et celle du MS Sun Sea sur les côtes canadiennes à 12 mois d’intervalleNote de bas de page 15. Par ailleurs, des documents indiquent que le système d’immigration canadien est devenu une cible d’opérations de passage de clandestinsNote de bas de page 16.

À l’échelle internationale, les personnes interviewées ont mentionné que le PAMMI était encore nécessaire. Selon elles, le programme est une partie intégrante de la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins, sans laquelle les États de transitNote de bas de page 17 seraient peu enclins à collaborer à la détection et à l’interception des migrants irréguliers, surtout dans les pays où les ressources sont limitées et où la gouvernance fait défaut. Le PAMMI rassure quelque peu les États de transit en leur confirmant qu’ils ne seront pas les seuls responsables des coûts de l’aide apportée aux migrants en détresse. En outre, le programme se fait le complément du volet du renforcement des capacités de la stratégie générale du Canada.

À l’échelle nationale, les personnes interrogées ont dit que le PAMMI était nécessaire pour atténuer les coûts croissants engagés par le Canada lors de l’arrivée de migrants irréguliers sur les côtes canadiennes (p. ex. les dépenses sociales). Les personnes interrogées de l’OIM ont précisé qu’il en coûtait moins cher au Canada de s’occuper des cas de migration irrégulière avant que les migrants ne quittent leur pays d’origine, en les sensibilisant à la migration sécuritaire, que dans un pays de transit ou lorsqu’ils sont arrivés au Canada. Tel qu’il est indiqué dans la documentation ministérielle, le programme « répond au besoin du Canada de disposer d’un programme permanent de gestion des conséquences des activités de lutte contre le passage de clandestins que l’on croit être à destination du CanadaNote de bas de page 18 ».

Les personnes interrogées étaient d’avis que le programme avait la souplesse nécessaire pour s’adapter aux changements qui touchent les tendances migratoires associées au passage de clandestins. La méthode des lettres d’avis permet de se concentrer sur les efforts de lutte contre le passage de clandestins lorsqu’on estime avoir besoin du programme. Même s’il a porté uniquement sur l’Afrique de l’Ouest et le Sri Lanka, le programme est d’envergure mondiale et il peut être instauré dans n’importe quel pays afin d’apporter de l’aide aux migrants irréguliers de tout pays d’origine, à la condition que leur destination finale prévue soit le Canada.

3.1.2   Conformité aux priorités de CIC et du gouvernement du Canada

Constatation no 2 : Le PAMMI correspond bien aux priorités de CIC et du gouvernement du Canada.

Conformité aux priorités du gouvernement du Canada

Les personnes interrogées ont fait savoir que le PAMMI était conforme aux priorités pangouvernementales, notamment l’engagement du gouvernement du Canada (GC) à lutter contre le passage de clandestins et à protéger l’intégrité du système d’immigration. Tel qu’il est indiqué dans le discours du Trône de 2011, le GC s’est engagé à déposer un nouveau projet de loi pour lutter contre le passage de clandestinsNote de bas de page 19. Il a d’ailleurs réitéré cet engagement dans divers documents, notamment des communiqués de presse du ministre de la Sécurité publique et du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, et surtout la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins.

En outre, les personnes interrogées ont mentionné que le PAMMI était conforme aux programmes de sécurité plus larges du Canada. Comme l’a déclaré le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration devant un comité permanent du Parlement, le programme vise à « mieux protéger nos frontières et […] sauvegarder notre système d’octroi de l’asileNote de bas de page 20 ». Par conséquent, le PAMMI « répond aux besoins du Canada de disposer d’un programme permanent de gestion des conséquences des activités de lutte contre le passage de clandestins que l’on croit être à destination du CanadaNote de bas de page 21 ».

Conformité aux priorités de CIC

Tel qu’il est indiqué dans le Rapport sur les plans et les priorités de CIC, le PAMMI représente bien le rôle de CIC dans la stratégie pangouvernementale du Canada pour lutter contre le passage de clandestinsNote de bas de page 22. Le programme est conforme à l’Objectif stratégique 4 de CIC : Gestion des mouvements migratoires qui favorise les intérêts canadiens et protège la santé et la sécurité des CanadiensNote de bas de page 23.

Le PAMMI témoigne de l’engagement du Canada envers les États de transit et les partenaires internationaux qui, autrement, seraient aux prises avec les coûts des conséquences inattendues découlant des activités de prévention du passage de clandestinsNote de bas de page 24.

3.1.3 Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation no 3 : Le rôle du gouvernement fédéral au sein du PAMMI est approprié, étant donné la nature internationale des activités de passage de clandestins et la nécessité d’une intervention nationale.

Puisqu’il comprend la facilitation de l’entrée, le transport ou l’entrée illégale dans un pays d’une ou de plusieurs personnes qui franchissent des frontières internationalesNote de bas de page 25, le passage de clandestins est une responsabilité fédérale. Le 13 mai 2002, le Canada a signé et ratifié le Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer des Nations UniesNote de bas de page 26. Dans ce protocole, l’article 15(3) précise que chaque État « promeut ou renforce, selon qu’il convient, des programmes de développement et une coopération aux niveaux national, régional et internationalNote de bas de page 27 ».

Même si plusieurs autres ministères (la Gendarmerie royale du Canada, Sécurité publique, l’Agence des services frontaliers du Canada [ASFC] et le MAECD) ont des rôles importants à jouer dans la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins, CIC a tout spécialement comme rôle de protéger les victimes dans le cycle du passage de clandestins. Ce rôle a été dévolu à CIC, car il est semblable au rôle que ce ministère joue dans la lutte contre la traite de personnes. Le Plan d’action national de lutte contre la traite de personnes Note de bas de page 28 ne précise pas que CIC est l’organisme de première responsabilité, mais les objectifs du ministère tournent autour de la « protection et [de l’]aide accordées aux victimes ». Même si la traite de personnes et le passage de clandestins sont des problèmes différents, CIC a déjà apporté de l’aide aux victimes.

3.2 Rendement

Étant donné la nature réactive du PAMMI, il a été admis dès le début de l’évaluation que le nombre d’événements déclenchés et la durée relativement courte du programme imposeraient des limites à l’évaluation de ses résultatsNote de bas de page 29. Par conséquent, la section sur le rendement porte principalement sur la réponse aux migrants sri-lankais en Afrique de l’Ouest, qui a d’abord été gérée par le MAECD, puis par CIC. La participation du MAECD a débuté en janvier 2012, face à la situation d’un nombre croissant de Sri-Lankais coincés en Afrique de l’Ouest et vivant dans des conditions difficilesNote de bas de page 30; le programme a ensuite été transféré à CIC en mai 2013. Sous la direction de CIC, son but est devenu le suivant : [traduction] « favoriser la sensibilisation aux risques liés à la migration irrégulière dans les principales régions des migrants du Sri Lanka […] Le projet renforçait également la capacité des autorités nationales dans le domaine de la surveillance de la santé à la frontièreNote de bas de page 31. »

3.2.1 Répondre aux besoins fondamentaux et apporter de l’aide aux migrantsNote de bas de page 32

Constatation no 4 : Le PAMMI, réalisé par l’entremise de l’OIM, a permis d’apporter une aide efficace pour répondre aux besoins fondamentaux des migrants coincés en Afrique de l’Ouest et leur permettre de retourner dans leur pays d’origine.

Services offerts

Les services offerts par l’OIM ont permis de répondre aux besoins fondamentaux, d’apporter une assistance et d’assurer l’aiguillage vers les organismes concernés. Seuls les migrants considérés comme n’ayant pas besoin de protection et ceux qui acceptent de retourner volontairement obtiennent de l’aide dans le cadre du programme. Les autres, notamment les demandeurs d’asile qui ont qualité de personne à protéger, sont établis dans le pays de transit ou un autre pays où ils ont le droit de résiderNote de bas de page 33.

Pour déterminer les services dont les migrants irréguliers ont besoin, l’OIM effectue une évaluation conjointeNote de bas de page 34 dont le but est d’évaluer le statut, les conditions et toutes les inquiétudes liées à la protection des migrants en détresseNote de bas de page 35.

Les services offerts aux migrants qui participent au PAMMI comprennent une aide avant le départ et au retour (p. ex. vols, frais des services d’aide au départ, aide pour les visas, documents de voyage, évaluations de la santé, nourriture et hébergement) et une aide à la réintégration (p. ex. aide et soutien à l’arrivée, transport et hébergement, aide à la réintégration et perfectionnement des compétences en affaires).

Selon les données de l’OIM et des entrevues, dans l’ensemble, le PAMMI a apporté une aide d’urgence, avant le départ, à l’arrivée et à la réintégration à la majorité des migrants identifiés (voir le tableau 5).

Tableau 5.   Nombre de migrants identifiés qui ont obtenu de l’aide
Migrants ayant obtenu de l’aide MAECD
Janv. 2012-avr. 2013
CIC
EF 2013-2014
CIC
EF 2014-2015
(avr.-sept.)
Nombre de migrants identifiés 569Footnote * 95Footnote ** -
Nombre de migrants ayant reçu une aide d’urgence 569 44 20
Nombre de migrants retournés au Sri Lanka 548 44Footnote *** 20
Nombre de migrants ayant reçu une formation d’orientation ou de développement des affairesFootnote **** 500 28 22
Nombre de migrants ayant obtenu toute l’aide à la réintégration 396
(96 en cours)
132 19

Sources : OIM (2013) Final Report to Canadian Department of Foreign Affairs Trade and Development - Assistance to Address Irregular Migration and Smuggling in West Africa (rapport final au ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement du Canada – aide à la lutte contre la migration irrégulière et le passage de clandestins en Afrique de l’Ouest) [en anglais seulement];OIM (2014) Performance Report to Citizenship and Immigration Canada. Assistance to Address Irregular Migration and Smuggling in West Africa - Assisted Voluntary Return and Reintegration (AVRR): Phase II (rapport sur le rendement à Citoyenneté et Immigration Canada – aide à la lutte contre la migration irrégulière et le passage de clandestins en Afrique de l’Ouest. Aide au retour volontaire et à la réintégration : phase II) [en anglais seulement]. Les données de l’EF 2014-2015 ont été compilées à partir des rapports mensuels de l’OIM à CIC d’avril 2014 à septembre 2014.

Lorsque le programme relevait du MAECD, une aide d’urgence a été accordée à tous les migrants identifiés comme tels par l’intermédiaire du PAMMI puisque les services étaient fournis que les personnes aient mentionné qu’elles prévoyaient prendre part au programme de retour volontaire ou non. Au cours de l’EF 2013-2014, sous la direction de CIC, une aide d’urgence a été apportée aux personnes qui avaient précisé qu’elles prendraient part au PAMMI. Quelques personnes interrogées ont mentionné qu’il a fallu quelque temps avant de répondre aux besoins fondamentaux des migrants parce que l’OIM devait attendre que CIC accepte les migrants dans le programme et que la démarcation entre les migrants qui acceptaient de retourner dans leur pays d’origine et ceux qui ne l’acceptaient pas était floue.

Les rapports de l’OIM fournissent la preuve qu’une aide a été apportée de façon appropriée. En voici quelques exemples :

  • en novembre 2012, le personnel de l’OIM a suivi une formation de trois jours sur les lignes directrices internes de l’organisation pour s’assurer que [traduction] « le processus d’ARVR était mené conformément aux protocoles sur la protection ainsi qu’aux bonnes méthodes d’évaluation et d’aiguillageNote de bas de page 36. »;
  • le personnel sri-lankais de l’OIM a apporté une aide culturellement adaptée en Afrique de l’Ouest.

En outre, l’OIM a modifié une partie de cette aide à partir de son expérience. Par exemple, elle a cessé de verser des montants en espèces aux migrants en transit parce qu’elle avait l’impression qu’ils n’avaient pas besoin d’argent. En outre, les rapatriés n’ont pas reçu d’aide en nature pour créer une petite entreprise tant qu’ils n’avaient pas élaboré un plan d’affaires satisfaisant, avec l’encadrement du bureau de l’OIM le plus près.

Satisfaction des migrants à l’égard de l’aide obtenue

Les migrants ont exprimé des niveaux de satisfaction élevés à propos de l’aide reçue dans le cadre du PAMMI (voir le tableau 6)Note de bas de page 37. La majorité d’entre eux ont mentionné que les services de l’OIM en Afrique de l’Ouest avaient été profitables et se sont dits satisfaits des services offerts avant le départ et à l’arrivée. En outre, ils ont trouvé que le soutien aux affaires apporté lors de la réintégration était utile ou très utile et ont ajouté que le processus d’approbation de l’OIM était excellent ou bon.

Tableau 6. Rétroaction des migrants sur l’aide reçue de l’OIM
  Type d’aide apportée Satisfaction/utilité
Services avant le départ Documents de voyage 100 % ont dit que cela avait été excellent
Aide à la traduction 85 % ont dit que cela avait été excellent
Réservation de vols 90 % ont dit que cela avait été excellent
Examen de santé 88 % ont dit que cela avait été excellent
Services à l’arrivée Assistance à l’aéroport 95 % ont dit que cela avait été excellent
Aide au transport 98 % ont dit que cela avait été excellent
Contribution financière 87 % ont dit que cela avait été excellent
Aide à la réintégration Processus d’approbation de l’OIM pour le soutien financier 90 % ont dit que cela avait été excellent ou bon
Utilité du soutien des affaires 98 % ont dit que cela avait été très utile ou utile

n = 285; selon les questionnaires remis un mois ou deux après le retour et six mois après la prestation de l’aide à la réintégration.

Source : OIM (2013) Returning from West Africa: Reintegration of Irregular Sri Lankan Migrants (le retour d’Afrique de l’Ouest : la réintégration des migrants sri-lankais) [en anglais seulement]. Pages 13, 14, 15, 19 et 21.

3.2.2 Renforcement des capacités et rayonnement

Le PAMMI prévoit le financement des activités liées au rayonnement, à la sensibilisation et aux services offerts pour divers problèmes, tout en gérant les conséquences de la migration irrégulière. La responsabilité du renforcement des capacités à plus grande échelle, pour réagir à la menace du passage de clandestins, notamment le soutien de l’action concertée, les outils et les capacités de base pour assurer la prévention, demeure l’affaire du MAECD.

Au départ, les activités de renforcement des capacités en Afrique de l’Ouest étaient limitées et axées sur le rayonnement, à l’aide d’ateliers, de réunions et de dépliants qui fournissaient des renseignements aux représentants gouvernementaux sur le PAMMI, la migration internationale, la migration irrégulière et la protection des droits des migrants.

Les personnes interrogées de l’OIM ont fait état d’une meilleure coopération en Afrique de l’Ouest et au Sri Lanka ainsi que de la création de partenariats à la suite des activités du programme. Les progrès réalisés comprenaient les suivants :

  • Togo : un groupe de travail gouvernemental a été mis sur pied pour appuyer la coordination et la coopération multilatérales;
  • Bénin : une initiative visant à créer une plateforme sur la migration a été entreprise pour avoir une stratégie plus exhaustive sur le passage de clandestins et la migration illégale;
  • Guinée : la coopération entre la police, les agents d’immigration, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et la Croix-Rouge s’est améliorée en réaction aux cas humanitaires; un comité intergouvernemental sur la migration a été créé et servira de plateforme pour la collaboration;
  • Sri Lanka : l’OIM a conclu, avec le ministère de la Santé, un partenariat officiel sur la santé et la surveillance à la frontièreNote de bas de page 38.
Activités de renforcement des capacités de l’OIM et chevauchement possible avec d’autres ministères

Constatation no 5 : Même si le PAMMI a continué d’être instauré en Afrique de l’Ouest, les activités de renforcement des capacités et de rayonnement sont passées de la gestion des conséquences du passage de clandestins au renforcement des capacités de base. Cette situation a créé un chevauchement possible avec le rôle du MAECD, qui consiste à aider les gouvernements étrangers à prévenir le passage de clandestins.

Dans sa proposition au CIC pour l’EF 2014-2015, l’OIM a ajouté plusieurs activités, notamment un plan d’action pour orienter la représentation de la collectivité sri-lankaise au Togo, au Bénin, au Mali, au Ghana et au Cameroun, ainsi qu’un plan en vue de créer trois activités de renforcement des capacités de lutte contre le passage de clandestins afin d’aider les fonctionnaires à comprendre la complexité du passage de clandestins et de la traite de personnes ainsi que trouver des façons d’y réagir. Les trois activités de lutte contre le passage de clandestins proposées par l’OIM consistent entre autres à : mener des évaluations de pays au Bénin, en Guinée et au Togo, pour cerner les lacunes et les besoins dans la lutte contre le passage de clandestins; élaborer des propositions, selon les lacunes cernées, afin d’adopter des modifications législatives, de renforcer les mécanismes de formation à l’échelle nationale et d’améliorer l’infrastructure (p. ex. matériel de surveillance à la frontière au Bénin, en Guinée et au Togo); préparer un module de formation régionale qui pourrait être instauré dans dix pays d’Afrique de l’Ouest.

Comme la description des projets de renforcement des capacités mis en place par l’OIM et approuvés par CIC au cours de l’EF 2014-2015 le laisse entendre, tel qu’il est susmentionné, il y a un chevauchement possible avec les activités de renforcement des capacités du MAECD. Selon la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins, le PARCLC du MAECD cherche à régler le problème du passage de clandestins et à « prévenir ou […] contrer les activités favorisant la migration clandestine et […] renforcer la collaboration avec les pays d’origine et de transitNote de bas de page 39 ». Le programme de renforcement des capacités du MAECD a obtenu 12 M$ sur deux ans (EF 2011-2012 et EF 2012-2013) pour fournir aux pays de transit les outils et les capacités de base nécessaires afin d’exécuter les activités de préventionNote de bas de page 40, et il a reçu 1,6 M$ de plus en 2014Note de bas de page 41. Les fonds supplémentaires étaient destinés à poursuivre le financement de l’OIM afin de « renforcer la sécurité et la gestion des frontières et de former les fonctionnaires de première ligne chargés de l’application de la loi à combattre les mouvements illégaux de personnesNote de bas de page 42 ».

Tel qu’il est susmentionné, le rôle de CIC dans le processus de lutte contre le passage de clandestins vise à protéger les victimes du passage de clandestins et à assurer leur réintégration. À titre de comparaison, le rôle du MAECD consiste à renforcer les relations et à promouvoir la coopération avec les gouvernements étrangers. Les personnes interrogées des autres ministères ont fait savoir que CIC n’avait tenu aucune consultation quand l’OIM avait proposé de telles activités et qu’il songeait à les inclure dans l’entente de l’EF 2014-2015 dans le cadre du PAMMI.

Par contre, quelques personnes interrogées des autres ministères ont mentionné que l’amélioration de la coopération entre le Canada et les pays d’Afrique de l’Ouest était le résultat de l’approche pangouvernementale adoptée par le Canada dans la stratégie canadienne de prévention du passage de clandestins (p. ex. les activités du MAECD) et qu’elle n’était pas attribuable tout spécialement au PAMMI.

Sortir d’une région

Le changement d’orientation du PAMMI en Afrique de l’Ouest, depuis des activités de renforcement des capacités particulières à des activités plus générales, pourrait être attribuable à la diminution du nombre de migrants qui sont retournés au Sri Lanka dans le cadre du programme, soit de 60 par mois au cours des neuf premiers mois de l’initiative sous la direction du MAECD, jusqu’à un total de 64 pendant toute la période allant de mai 2013 à septembre 2014. Quelques personnes interrogées se demandaient si le programme était toujours nécessaire en Afrique de l’Ouest. Actuellement, il n’existe aucune procédure claire pour transférer les activités de surveillance du PAMMI aux autres ministères (p. ex. le MAECD) chargés de recueillir des renseignements sur les activités des éventuels migrants illégaux.

3.2.3 Activités de sensibilisation

Constatation no 6 : Selon l’expérience acquise en Afrique de l’Ouest, les premiers résultats laissent entendre que la connaissance et la compréhension de la migration irrégulière et sécuritaire se sont améliorées parmi les personnes qui sont retournées au Sri Lanka.

L’OIM a entrepris plusieurs activités afin d’accroître la sensibilisation aux risques liés à la migration irrégulière et à ses conséquences. Cette démarche ne consiste pas seulement à faire connaître les risques de la migration irrégulière, mais encore à « changer la donne » pour les organismes et les passeurs en présentant aux migrants éventuels les faits sur la migration régulière. Le tableau 7 fait état de certains renseignements sur les activités entreprises par l’OIM.

Tableau 7. Activités de sensibilisation à la migration sécuritaire au Sri Lanka

MAECD (janv. 2013-avr. 2013)

  • Campagnes de messages texte – ont rejoint 1,2 million de personnes
  • Ligne directe – 517 appels reçus
  • Formation à la sensibilisation – a rejoint 2 881 personnes dans 12 collectivités à risque élevé

CIC (EF 2013-2014)

  • Campagnes de messages texte – ont rejoint près de 4 millions de personnes
  • Ligne directe – 7 400 appels reçus
  • Formation à la sensibilisation – a rejoint 11 771 personnes dans 94 collectivités à risque élevé
  • Séances de formation des formateurs – 330 agents de division et directeurs d’école
  • Pièces de théâtre – dans 24 collectivités

CIC EF (2014-2015)

  • Formation à la sensibilisation – donnée à 70 femmes entrepreneures
  • Pièces de théâtre – 9 représentations à 3 400 élèves, enseignants et membres de la collectivité
  • Plan de recherche d’une nouvelle campagne d’information
  • Livre pour enfants sur la migration sécuritaire dans deux langues
  • Dépliants (dans deux langues) - 1 200 ont été distribués lors d’événements
  • Publicité vidéo et vidéoclips présentant des messages sur la migration sécuritaire
  • La carte de la réaction communautaire est à l’essai, 400 messages textes reçus

Sources : Rapports sur la surveillance de l’OIM.

Selon des rapports mensuels sur la surveillance de l’OIM, l’organisation a commencé ses activités d’information sur la migration sécuritaire dans le cadre du programme du MAECD, puis elle les a poursuivies et en a entrepris d’autres dans le cadre du PAMMI. L’OIM a adopté une approche ciblée, s’adressant aux personnes les plus susceptibles de faire une tentative de migration irrégulière, comme les jeunes et les membres des collectivités à risque élevé au Sri Lanka. Elle a eu recours à la technologie, aux médias sociaux et au théâtre pour transmettre son message sur la migration sécuritaire, a engagé le dialogue et s’est adressée à des dirigeants communautaires en leur donnant des séances de formation afin d’accroître la portée et la crédibilité de ses messages.

Grâce à ces activités au Sri Lanka, l’OIM a déclaré avoir rejoint plus de 11 000 personnes par les séances de sensibilisation dans les collectivités à risque élevé et plus de 4 millions par des messages texte, avoir donné des pièces de théâtre dans plus de 20 collectivités, avoir offert une formation à plus de 300 formateurs et avoir acheminé plus de 7 000 appels sur sa ligne directe sur la migration sécuritaireNote de bas de page 43.

Les représentants de l’OIM ont fait savoir que la sensibilisation aux risques de la migration irrégulière était à la hausse dans la population cible et ils attribuent ces améliorations à une campagne d’information visant à engager la population en général à propos de la migration régulière et irrégulière et à cibler des secteurs où le risque de départ irrégulier est élevé. Certaines personnes interrogées de l’OIM ont dit qu’une augmentation du nombre d’appels sur la ligne directe concernant la migration, provenant de personnes qui posaient des questions sur la migration légale ainsi que la vérification de l’information et des personnes offrant des possibilités de migration, est également un indice que la sensibilisation est à la hausse.

L’OIM a examiné le niveau de connaissance et de compréhension de la migration irrégulière et sécuritaire chez les rapatriés du PAMMI, avant et après leur tentative de migration infructueuse. En outre, elle a examiné des facteurs semblables dans un groupe de personnes qui n’avaient jamais migré. L’étude conclut que, parmi les rapatriés, on a constaté une amélioration des connaissances et de la compréhension en matière de migration irrégulière. Par exemple, l’organisation a fait savoir que, parmi les rapatriés de l’échantillon, seulement 38 % étaient au courant que leur tentative de [traduction] « migrer de cette façon était irrégulièreNote de bas de page 44 ». Parmi les personnes qui savaient que leur voyage était irrégulier, moins de la moitié ont dit avoir une certaine connaissance des dangers et des risques auxquels ils pouvaient s’attendre (p. ex. décès, faim, extorsion et arrestation/détention)Note de bas de page 45.

L’expérience personnelle semble avoir été le principal facteur du changement dans la connaissance des risques et de la nécessité d’avoir des documents en bonne et due forme. L’OIM a souligné que les non-migrants en savaient plus que les rapatriés avant leur migration et que leur niveau de connaissance actuel dans plusieurs domaines était équivalent ou supérieur à celui des rapatriés, mais on ne sait pas bien dans quelle mesure cela est attribuable aux niveaux d’études plus élevés ou à la plus grande exposition aux messages sur la migration sécuritaire.

3.2.4 Réintégration des migrants dans leur pays d’origine

Constatation no 7 : Les migrants irréguliers qui sont retournés dans leur pays d’origine avaient un point de vue positif à propos de leurs retrouvailles avec leur famille et leurs amis, mais se montraient moins positifs au sujet de leur situation financière à leur retour.

Les personnes interrogées ont dit que la réintégration n’était pas un processus rapide et qu’elle dépendait de nombreux facteurs, notamment la motivation, les niveaux de compétence et les capacités des rapatriés, de même que de facteurs plus larges tels que les besoins de la collectivité, les possibilités d’emplois et l’économie locale. En outre, ces personnes ont mentionné tout spécialement deux facteurs jugés comme étant importants pour une réintégration réussie :

  • le bien-être des rapatriés, qui est tributaire du soutien et de l’acceptation des membres de leur famille et de leur collectivité;
  • le succès financier et de l’entreprise, pour être en mesure de faire vivre sa famille et de rembourser ses dettes.
Perceptions du bien-être

Dans l’ensemble, selon la documentation de l’OIM, les rapatriés étaient assez positifs à l’idée d’être de retour chez euxNote de bas de page 46. La plupart percevaient de façon positive les retrouvailles avec la famille et les amis et la majorité trouvait que la vie au Sri Lanka était meilleure que la vie en Afrique de l’Ouest. Même si bon nombre d’entre eux (69 %) ont mentionné que la vie au Sri Lanka était meilleure qu’avant leur tentative de migration, une petite majorité (53 %) n’a constaté aucun changement dans sa situation socialeNote de bas de page 47. Les rapatriés qui n’ont pas réussi à gagner un revenu raisonnable ou qui n’avaient aucun actif pour régler les dettes contractées lors de leur tentative de migration échouée avaient tendance à penser qu’ils étaient traités de manière condescendante, alors que ceux qui ont réussi après leur retour ont dit être traités avec plus de respect par les membres de leur famille et leurs amis.

Constatation no 8 : Pour de nombreux migrants sondés, la détérioration de la situation de la sécurité ou l’aggravation de la situation financière pourrait accroître la probabilité d’une remigration.

Perceptions du succès financier et de l’entreprise

La rétroaction sur le succès financier et de l’entreprise est mitigéeNote de bas de page 48. L’un des facteurs qui influent sur le succès financier et la vie des rapatriés est le fardeau financier de la migration manquée. Certains migrants ont vendu tous leurs biens et utilisé leurs économies ou celles de leur famille pour financer leur migration. D’autres ont emprunté de l’argent et doivent rembourser une dette importante et des intérêts.

Tableau 8. Sondages de l’OIM - Situation financière depuis la tentative de migration
  Novembre 2013 Novembre 2014
Meilleure 39 % 9 %
Aucun changement/identique 24 % 17 %
Pire 37 % 74 %

Sources : OIM (2013) Returning from West Africa: Reintegration of Irregular Sri Lankan Migrants (le retour d’Afrique de l’Ouest : la réintégration des migrants sri-lankais) [en anglais seulement]; OIM (2014) Irregular versus Safe Migration in Sri Lanka: Results of a Knowledge, Attitudes and Behaviour Survey (la migration irrégulière et sécuritaire au Sri Lanka : résultats d’un sondage sur les connaissances, les attitudes et les comportements) [en anglais seulement].

Pour ce qui est de leur situation financière, 39 % avaient l’impression de vivre mieux qu’avant leur tentative de migration; 24 %, qu’il n’y avait aucun changement; 37 %, que la situation était pire. L’OIM a constaté que seulement ceux qui étaient très satisfaits du rendement de leur entreprise jugeaient que leur situation financière s’était amélioréeNote de bas de page 49.

Selon un rapport ultérieur de l’OIM, plus de 90 % des rapatriés interrogés n’avaient pas encore remboursé leur dette et, lorsqu’on leur posait des questions sur leur situation financière à ce moment comparativement à celle qui avait précédé leur migration, 74 % ont dit qu’elle était pire; 17 %, qu’elle était identique; et 9 %, qu’elle était meilleureNote de bas de page 50. Tout cela donne à penser que les rapatriés avaient l’impression que leur situation financière s’était détériorée depuis le rapport de novembre 2013.

Probabilité d’une remigrationNote de bas de page 51

Si les migrants ont une réintégration réussie, ils ne tenteront probablement pas de remigrer. Bien que l’on dispose de peu de données pour tirer des conclusions à partir des données reçues jusqu’à maintenant, il semble que la remigration demeure une option à envisager par les rapatriés.

Tableau 9. Sondages de l’OIM – Rétroaction sur la remigration
  Novembre 2013 Novembre 2014
Ne migrera plus 79 % 35 %
Pourrait migrer à nouveau 21 % 59 %
Prévoit migrer s.o. 5 %

Sources : OIM (2013) Returning from West Africa: Reintegration of Irregular Sri Lankan Migrants (le retour d’Afrique de l’Ouest : la réintégration des migrants sri-lankais) [en anglais seulement]; OIM (2014) Irregular versus Safe Migration in Sri Lanka: Results of a Knowledge, Attitudes and Behaviour Survey (la migration irrégulière et sécuritaire au Sri Lanka : résultats d’un sondage sur les connaissances, les attitudes et les comportements) [en anglais seulement].

L’OIM a constaté que la détérioration de la situation de la sécurité ou l’aggravation de la situation financière pourrait accroître la probabilité de la migration chez la majorité des personnes qui pourraient envisager de migrer de nouveau.

3.2.5 Détection et interruption du passage de clandestins et lutte contre cette activité

Constatation no 9 : Pour des raisons de sécurité, on dispose de peu de renseignements qui permettraient d’évaluer la contribution du PAMMI à la détection et à l’interruption du passage de clandestins, ainsi qu’à la lutte contre cette activité.

Parce que la détection et l’interruption des opérations de passage de clandestins sont des activités de renseignement, qui nécessitent un niveau de sécurité élevé, très peu d’information sur ces activités est mise à la disposition du public. Selon la Loi sur la protection des renseignements personnelsNote de bas de page 52 et la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécuritéNote de bas de page 53, il n’est pas nécessaire que des renseignements soient divulgués à propos des « activités soupçonnées de constituer des menaces envers la sécurité du CanadaNote de bas de page 54 ». Par conséquent, peu d’information était disponible et les personnes interrogées n’ont pas été en mesure de parler du rôle du renseignement.

Puisque les stratégies de lutte contre le passage de clandestins sont axées sur le renseignement, l’information n’est pas échangée à grande échelle et on dispose de peu de données pour évaluer le succès des initiatives liées à la détection et à l’interruption des activités de passage de clandestins en Afrique de l’Ouest et au Sri Lanka, de même qu’à la lutte contre de telles activités.

Toutefois, en s’inspirant de leur expérience en Afrique de l’Ouest, les personnes interrogées de l’OIM ont présenté quelques exemples pour illustrer leur perception de la contribution du PAMMI à la détection et à l’interruption du passage de clandestins, ainsi qu’à la lutte contre cette activité. Elles ont mentionné qu’aucun Sri-Lankais identifié en Afrique de l’Ouest ne s’était effectivement rendu au Canada. Par ailleurs, elles ont laissé entendre que le nombre réduit de cas de migrants sri-lankais irréguliers en Afrique de l’Ouest était peut-être l’indice que les passeurs de clandestins avaient changé d’itinéraires ou de tactiques, après avoir constaté à quel point toutes les parties travaillaient en étroite collaboration sur cette question. Les personnes interrogées de l’OIM ont précisé qu’au début de leur collaboration avec le PAMMI, les autorités d’Afrique de l’Ouest ont commencé à évaluer les mouvements les Sri-Lankais, ce qui a aidé à repérer et démanteler un réseau.

Quand l’OIM a analysé les tendances migratoires du Sri Lanka vers l’Afrique de l’Ouest, elle a constaté que la migration irrégulière semblait constituer environ 10 % à 15 % de la migration globale et environ de 30 % à 50 % des entrées dans des pays développésNote de bas de page 55. En 2003, l’OIM a estimé que le passage de clandestins représentait à peu près la moitié des cas de migration irrégulièreNote de bas de page 56. En ce qui concerne le Sri Lanka, il y a lieu de croire que les passeurs de clandestins jouent un rôle déterminant et qu’ils peuvent être responsables d’une bien plus grande partie de la migration irrégulière depuis ce pays. En s’appuyant sur les données des entrevues menées avec des migrants irréguliers qui ont obtenu de l’aide entre janvier 2012 et mai 2013, l’OIM a constaté que la totalité des migrants sri-lankais coincés en Afrique de l’Ouest et ayant obtenu de l’aide de l’organisation relevait de personnes appelées des « agents ».

3.3 Économie et efficience

Constatation no 10 : Bien que les dépenses globales consacrées au PAMMI soient inférieures aux montants prévus au budget, surtout en raison du petit nombre de migrants qui sont retournés dans leur pays d’origine, le montant prévu au budget pour les activités de renforcement des capacités et de sensibilisation a augmenté considérablement pendant l’EF 2014-2015.

Dépenses réelles et prévues

Des fonds de 6 M$ sur deux ans (EF 2013-2014 et EF 2014-2015)Note de bas de page 57 ont été versés au PAMMI dans le cadre financier.

Comme l’illustre le tableau 10, les dépenses du programme affichent un écart important par rapport aux dépenses prévues. Au cours des deux années de l’entente avec l’OIM, le budget reposait sur une estimation de 100 migrants rapatriésNote de bas de page 58 (plus de 8 par mois). Or, tel qu’il est susmentionné, le nombre réel de migrants rapatriés a été bien plus bas que celui qui était prévu et indiqué dans le budget. Par conséquent, pendant l’EF 2013-2014, les coûts directs (avant le départ, à l’arrivée et à la réintégration) n’ont représenté que 42 % des montants prévus au budget pour ces dépenses. Cette tendance s’est poursuivie pendant l’EF 2014-2015 au cours duquel, pendant les six premiers mois, les coûts directs ont constitué environ 36 % des montants prévus au budget.

Tableau 10. Budgets et dépenses du PAMMI
  CIC – EF 2013-2014 Budget CIC – EF 2013-2014 Dépenses réelles CIC – EF 2014-2015
Budget
CIC – EF 2014-2015
Dépenses réelles
(avr.- sept. 2014)
Dépenses totales (avr. 2013 - sept. 2014)
Administration 415 150 $ 359 642 $ 497 734 $ 156 888 $ 516 530 $
Prestation du programme 2 664 689 $ 1 834 750 $ 2 486 266 $ 445 425 $ 2 280 175 $
Immobilisations 8 000 $ 8 174 $ 1 600 $ 649 $  8 823 $
Total 3 087 839 $ 2 202 566 $ 2 985 600 $ 602 962 $ 2 805 528 $
  CIC – EF 2013-2014 Budget CIC – EF 2013-2014 Dépenses réelles CIC – EF 2014-2015
Budget
CIC – EF 2014-2015
Dépenses réelles
(avr.- sept. 2014)
Dépenses totales (avr. 2013 - sept. 2014)
Coûts directs – avant le départ 251 200 $ 107 001 $ 200 450 $ 49 467 $ 156 468 $
Coûts directs – arrivée et réintégration 870 629 $ 363 796 $ 442 046 $ 67 038 $ 430 834 $
Personnel en Afrique de l’Ouest 361 250 $ 353 577 $ 345 000 $ 118 568 $ 472 145 $
Personnel de réintégration 161 000 $ 199 408 $ 190 800 $ 36 839 $ 236 247 $
Bureau au Sri Lanka 774 110 $ 400 269 $ 402 720 $ 90 141 $ 490 410 $
Rayonnement, coordination, renforcement des capacités 226 500 $ 387 568 $ 865 250 $ 80 789 $ 468 357 $
Surveillance et évaluation 20 000 $ 23 131 $ 40 000 $ 2 583 $ 25 714 $
Total : Prestation du programme 2 664 689 $ 1 834 750 $ 2 486 266 $ 445 425 $ 2 280 175 $

Sources : Rapports sur les demandes de remboursement de l’OIM.

Dépenses consacrées au renforcement des capacités et à la sensibilisation

Comme l’illustre le tableau 10, le budget affecté aux activités de renforcement des capacités et de sensibilisation est passé de 226 500 $ pendant l’EF 2013-2014 à 865 250 $ au cours de l’EF 2014-2015, ce qui représente une augmentation de la proportion du budget affecté à ces activités de 7 % du budget de l’EF 2013-2014 à 29 % du budget de l’EF 2014-2015.

Pendant l’EF 2013-2014, les dépenses consacrées aux activités de rayonnement, de coordination et de renforcement des capacités ont totalisé 387 568 $ comparativement à un budget de 226 500 $. L’écart le plus important entre le montant prévu au budget et les dépenses a été constaté dans la catégorie de la diffusion de l’information au Sri Lanka, où les dépenses réelles de 199 603 $ étaient beaucoup plus élevées que le montant prévu au budget, soit 70 000 $. En septembre 2014, les dépenses consacrées au rayonnement, à la coordination et au renforcement des capacités totalisaient 80 789 $.

Tel qu’il est susmentionné, les activités de rayonnement, de coordination et de renforcement des capacités entreprises par CIC n’étaient peut-être pas appropriées, étant donné les objectifs du programme formulés dans les documents de base. C’est ce que des personnes interrogées ont aussi décrit en disant que [traduction] « la responsabilité du renforcement des capacités à plus grande échelle » demeurera au MAECD et qu’il [traduction] « n’y aura aucun chevauchement avec les activités du PAMMI ». Dans sa proposition pour l’EF 2014-2015, l’OIM a déterminé plusieurs projets visant à établir trois activités de renforcement des capacités liées à la lutte contre le passage de clandestins afin d’aider les agents à comprendre la complexité de la traite de personnes et du passage de clandestins, et les façons d’y réagir.

Constatation no 11 : Les montants prévus au budget et les coûts directs des retours et de l’aide à la réintégration dans le cadre du PAMMI sont comparables à ceux des programmes semblables offerts par d’autres pays. Toutefois, quand on tient compte des coûts directs et indirects, les coûts généraux par rapatrié pour le PAMMI sont plus élevés que ceux du programme du MAECD, probablement en raison du plus petit nombre de migrants qui ont obtenu de l’aide.

Comparaison avec d’autres programmes d’ARVR

Pendant l’évaluation, nous avons comparé la conception du PAMMI à trois programmes d’ARVR semblables : le programme d’ARVR pour les États membres du processus de Bali; le programme d’aide au retour volontaire et de réintégration du Royaume-Uni; le Programme pilote d’ARVR de l’ASFC. Le PAMMI est le seul programme qui offre une aide d’urgence (nourriture, hébergement et frais accessoires, à un coût moyen de 937 $ par rapatrié). Seuls le PAMMI et le programme d’ARVR du processus de Bali procurent des soins médicaux. Puisque les deux autres programmes sont situés dans un pays de destination, ces besoins seraient comblés à l’extérieur du programme d’ARVR. Le PAMMI et le programme d’ARVR du Royaume-Uni ont prévu au budget des montants bien plus élevés pour la réintégration : jusqu’à 6 800 $ dans le cas du PAMMI et 4 000 £ (environ 7 500 CAD) pour l’ARVR du Royaume-Uni; pour les autres programmes, ces montants vont de 200 $ à 2 000 $.

L’évaluation du Programme pilote d’ARVR de l’ASFCNote de bas de page 59 comprenait également une comparaison internationale afin d’établir le coût de ce programme par rapport aux programmes d’ARVR offerts dans d’autres pays. Comme l’illustre le tableau 11, les coûts directs du retour (vols, frais de service pour l’aide au départ, aide pour les visas et documents de voyage, évaluation de la santé et consultations médicales) du PAMMI, à l’exclusion de l’aide d’urgence (non prévue dans les autres programmes), sont comparables à ceux des autres programmes. Le coût moyen des six autres programmes est de 1 868 $, contre 1 508 $ dans le cas du PAMMI.

Tableau 11. Comparaison avec d’autres programmes – coût par départ (CAD)
Pays/Programme Coût direct du retour Aide à la réintégration (montants prévus au budget) Total
    Le plus bas Le plus élevé Le plus bas Le plus élevé
PAMMI 1 508 $Footnote * 3 550 $Footnote ** 6 800 $Footnote *** 5 058 $ 8 308 $
Belgique 2 175 $ 609 $ 1 914 $ 2 784 $ 4 089 $
Canada (ASFC) 1 376 $Footnote **** 500 $ 2 000 $ 1 876 $ 3 376 $
Allemagne 1 789 $ 424 $ 1 059 $ 2 213 $ 2 848 $
Norvège 2 258 $ 2 084 $ 7 643 $ 4 342 $ 9 901 $
Suède 1 175 $ 3 233 $ 6 367 $ 4 408 $ 7 542 $
Royaume-Uni 2 437 $ 2 417 $ 3 223 $ 4 854 $ 5 660 $

Source : Canada, ASFC (2014) Évaluation du Programme pilote d’aide au retour volontaire et à la réintégration.

Le montant prévu au budget du PAMMI pour l’aide à la réintégration est plus élevé que celui de la plupart des autres programmes, à l’exception de ceux offerts au Royaume-Uni et en Norvège. Cet écart est attribuable aux différences entre les mesures de soutien qui sont apportées dans le cadre des programmes d’aide à la réintégration. Le PAMMI, le programme du Royaume-Uni et celui de la Norvège apportent tous une aide à la réintégration plus importante que les autres programmes. Puisque de l’information sur les résultats des autres programmes d’ARVR n’était pas disponible, l’évaluation n’a pas permis de déterminer dans quelle mesure les dépenses supplémentaires donnaient de meilleurs résultats (c.-à-d. des résultats de réintégration plus positifs ou la diminution de la probabilité de tentatives ultérieures de migration illégale).

Total des coûts par rapatrié

Comme l’illustre le tableau 12, même si les coûts directs par rapatrié pour toute la période allant d’avril 2013 à septembre 2014 (9 177 $) correspondent à la cible établie dans la Stratégie de mesure du rendement du PAMMINote de bas de page 60, le coût total par rapatrié (43 836 $) est beaucoup plus élevé que le coût moyen et que le coût par rapatrié dans le cadre du programme du MAECD (14 599 $). En plus des coûts élevés pour l’information et le renforcement des capacités (7 720 $ par rapatrié), les bureaux et les niveaux de dotation de l’OIM (18 731 $ par rapatrié) sont probablement conçus de manière à traiter un bien plus grand nombre de migrants. Certains rajustements semblent avoir été apportés pendant l’EF 2014-2015, comme en témoignent les coûts par rapatrié plus bas dans la plupart des catégories. Si les volumes demeurent faibles, même sans activité de rayonnement et de renforcement des capacités, on peut s’attendre à ce que le programme enregistre des coûts élevés par rapatrié.

Tableau 12. Coûts du programme par rapatrié
  MAECD CIC
  Janv. 2012- avr. 2013 EF 2013 2014 EF 2014-2015
(avr.-sept.)
Coût moyen
Coûts directs – avant le départ -- 2 432 $ 2 473 $ 2 445 $
Coûts directs – arrivée et réintégration -- 8 460 $ 3 352 $ 6 732 $
Total des coûts directs -- 10 892 $ 5 825 $ 9 177 $
Coûts du personnel et des bureaux -- 21 665 $ 12 277 $ 18 731 $
Information, coordination et renforcement des capacités, surveillance et évaluation -- 9 334 $ 4 169 $ 7 720 $
Prestation du programme -- 41 699 $ 22 271 $ 35 628 $
Total des coûts 14 599 $ 50 058 $ 30 148 $ 43 836 $

Nota : Le coût du programme du MAECD est fondé sur des dépenses totales de 8 M$ pour renvoyer 548 migrants. Les calculs pour l’EF 2013-2014 et l’EF 2014-2015 reposent respectivement sur 44 et 20 rapatriés. La prestation du programme est fondée sur les coûts directs, les coûts du personnel et des bureaux, de même que la diffusion de l’information et le renforcement des capacités. Le total des coûts représente les coûts de prestation du programme plus les frais d’administration et les immobilisations.

Sources : Rapports sur les demandes de remboursement de l’OIM.


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