Évaluation du Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants (PEAI)

1.0 Introduction

1.1 Contexte de l’évaluation

Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a pour mission de bâtir un Canada plus fort en :

  • permettant la migration des résidents permanents et temporaires afin de répondre aux besoins sociaux, économiques et culturels des communautés, partout au Canada;
  • contribuant à la gestion de la migration internationale, y compris de la protection des réfugiés;
  • contrôlant les nouveaux arrivants pour protéger la santé et la sécurité des Canadiens;
  • favorisant l’intégration des nouveaux arrivants; 
  • faisant la promotion de la citoyenneté canadienne.

Pour favoriser une intégration réussie des nouveaux arrivants, CIC finance et administre trois programmes d’établissement (à l’intention des immigrants et des réfugiés) et un programme de réétablissement (uniquement pour les réfugiés). Ces programmes et leurs objectifs sont les suivants :

  • Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants (PEAI) – Le PEAI contribue à l’établissement et à l’intégration des immigrants en finançant des fournisseurs de services, afin d’offrir directement des services aux immigrants, par exemple, des services d’accueil, d’orientation, de traduction, d’interprétation, d’aiguillage vers les ressources de la localité, de counselling axé sur la recherche de solutions, de renseignements généraux ainsi que des services liés à l’emploi, et afin de fournir des services indirects visant à améliorer les services d’établissement, par exemple, des ateliers, des projets de recherche ou des programmes de formation pour les employés.
  • Programme d’accueil – Le Programme d’accueil a pour but d’aider les immigrants à surmonter le stress que représente l’adaptation à un nouveau pays. Des bénévoles connaissant bien le mode de vie canadien aident les nouveaux arrivants à se familiariser avec les services offerts et à les utiliser, à parler le français ou l’anglais, à se faire des connaissances dans leur domaine de travail et à participer aux activités de leur collectivité. De leur côté, les bénévoles canadiens apprennent à connaître d’autres cultures, d’autres pays et d’autres langues; ils se font de nouveaux amis et contribuent à renforcer la vie communautaire.
  • Cours de langue pour les immigrants au Canada (CLIC)  – Les CLIC facilitent l’intégration sociale, culturelle et économique des immigrants et des réfugiés qui arrivent au Canada. En outre, dans le cadre des cours, les nouveaux arrivants reçoivent des informations qui les aideront à comprendre le mode de vie canadien et, ainsi, à devenir au plus tôt des membres actifs de la société canadienne. Les services indirects fournis par l’intermédiaire de l’Aide à l’exécution forment une autre composante des CLIC. Ces services visent à améliorer la prestation du programme et comprennent, entre autres, l’élaboration de programmes d’enseignement, des ateliers et la mise au point d’outils pour la prestation du programme.
  • Programme d’aide au réétablissement (PAR) – La prestation du PAR comporte deux grands volets : 1) soutien du revenu des réfugiés parrainés par le gouvernement (RPG) pendant un maximum de 12 mois (administré et mis en oeuvre par CIC); et 2) services aux RPG au cours des quatre à six premières semaines incluant l’accueil au point d’entrée, un logement temporaire, des services d’orientation et d’information, de l’aide pour trouver un logement permanent et remplir les formalités relatives aux programmes obligatoires du gouvernement, des services d’évaluation et d’aiguillage (ces services sont offerts par les fournisseurs de services).

Au cours de l’exercice 2003-2004, les dépenses réelles pour ces quatre programmes ont été les suivantes [note 1] :

  • 36,7 M$ pour le PEAI;
  • 2,9 M$ pour le Programme d’accueil;
  • 92,7 M$ pour les CLIC;
  • 40,4 M$ pour le PAR.

CIC gère directement ces programmes d’établissement par l’intermédiaire de son administration centrale et de ses bureaux régionaux répartis dans sept provinces et dans les territoires. Un financement est accordé aux fournisseurs de services (FS) qui dispensent les services à l’échelle des collectivités. CIC octroie également des fonds pour des projets visant à améliorer la prestation des services d’établissement, dans le cadre du volet B du PEAI (p. ex. des projets de recherche, projets pilotes, conférences et outils de programme). Au Québec (en vertu de l’Accord Canada-Québec de 1991) et au Manitoba et en Colombie-Britannique (en vertu des ententes sur l’immigration), les gouvernements provinciaux reçoivent des paiements de transfert de CIC pour qu’ils gèrent et offrent des programmes d’établissement comparables. Le programme de réétablissement est administré par CIC et mis en oeuvre par les FS dans toutes les provinces, à l’exception du Québec.

1.2 Description du PEAI

Les activités menées dans le cadre du PEAI comprennent généralement six services offerts directement aux clients ainsi que deux activités qui renforcent les capacités de l’organisme ou du réseau de services. À noter que toutes les activités ci-dessous ne sont pas obligatoirement offertes à chaque client ou par chaque fournisseur de services :

  • Les services directs aux clients sont les suivants :
    • Évaluation des besoins : Ce service comprend la détermination de l’admissibilité aux services et l’évaluation des besoins, ressources, points forts et difficultés des nouveaux arrivants. Il permet souvent d’aider les nouveaux arrivants à établir leurs objectifs et priorités et à élaborer des plans réalistes. Des évaluations peuvent être faites à plusieurs reprises, en fonction de la phase d’établissement; les premières évaluations peuvent porter sur les besoins immédiats de l’établissement, notamment sur le logement, alors que six mois plus tard les clients peuvent demander une évaluation à caractère professionnel.
    • Aiguillage vers les services communautaires : Dans une large mesure, les services d’établissement sont des médiateurs entre les nouveaux arrivants et l’ensemble de la collectivité. L’une des composantes essentielles du PEAI a trait à l’aiguillage des nouveaux arrivants vers les ressources de la collectivité, en fonction des besoins immédiats du client, pour ce qui est de l’établissement, comme les services de recherche d’un emploi, les soins de santé, les services juridiques, les loisirs et l’éducation.
    • Information et orientation : Ce service permet de fournir aux nouveaux arrivants une orientation et de l’information sur les compétences nécessaires pour répondre à leurs besoins quotidiens, tels que le logement, les services bancaires, le magasinage, l’accès aux services sociaux et de santé, ainsi que des renseignements sur leurs droits et obligations au Canada. Ce service peut être fourni outre-mer, grâce au programme Orientation canadienne à l’étranger (OCE).
    • Services d’interprétation et de traduction : Ces services assurent l’interprétation orale ou la traduction de documents pour répondre aux besoins essentiels ou immédiats d’établissement des nouveaux arrivants qui ont une connaissance limitée de l’anglais ou du français.
    • Counselling axé sur la recherche de solutions : Ce service aide les nouveaux arrivants à résoudre leurs problèmes en leur montrant à les définir et en leur indiquant les ressources à leur disposition. Il ne s’agit pas d’une psychothérapie, et il faut normalement compter entre une et cinq séances. Il pourrait s’agir d’aider les nouveaux arrivants et leurs familles à cerner leurs problèmes assez clairement pour pouvoir trouver les services d’aiguillage appropriés, mobiliser leurs réseaux officieux ou clarifier certaines questions communes concernant l’établissement ou la réunion des familles.
    • Services liés à l’emploi : Selon les nouveaux arrivants eux-mêmes, l’emploi est l’aspect le plus important de l’établissement et il s’agit de leur principal besoin. Les services liés à l’emploi peuvent inclure un large éventail d’activités comme l’établissement de réseaux professionnels, la rédaction de CV, la préparation aux entrevues et même un cours de langue de niveau avancé lié à une profession. L’importance des services officiels liés à l’emploi, qui sont offerts dans le cadre du PEAI, varie considérablement d’un bout à l’autre du pays. À titre d’exemple, la région de l’Ontario finance des ateliers de recherche d’emploi, un programme structuré qui montre aux nouveaux arrivants comment préparer leur CV et rechercher un emploi. Dans d’autres provinces, les services offerts dans le cadre du PEAI peuvent se limiter à des services d’aiguillage ou à une brève explication du marché du travail local.
  • Les activités de renforcement des capacités sont les suivantes :
    • Liens entre les services : Cette activité vise à aider les responsables des services qui ne sont pas liés à l’établissement et la collectivité en général à mieux comprendre et servir les nouveaux arrivants. À titre d’exemple, un fournisseur de services peut se joindre à un comité, dans un hôpital local, afin d’améliorer les procédures d’admission pour les nouveaux arrivants. La liaison entre les services peut se faire sur une base individuelle (p. ex. avec les propriétaires-bailleurs) ou dans un groupe (p. ex. les agents de police ou travailleurs de la santé). Elle n’inclut aucune forme de défense d’intérêts politiques. Le programme Travailleurs de l’établissement dans les écoles (TEE) de la région de l’Ontario intègre les liens entre les services aux services d’information et d’aiguillage destinés aux nouveaux arrivants et membres de leurs familles qui ont des interactions avec le système d’éducation.
    • Soutien et suivi du programme : Enfin, les fournisseurs de services mettent en oeuvre toute une série d’activités visant à soutenir la prestation du programme et à répondre aux exigences des organismes de financement, dont CIC. Le soutien et le suivi du programme comprennent la collecte de données sur les clients et les rapports connexes; le suivi, le contrôle et l’amélioration des programmes; la formation du personnel; la recherche ou les évaluations de programmes; la planification et les évaluations des besoins de la collectivité; ainsi que la collaboration avec les autres fournisseurs de services ou les organismes de financement afin de renforcer les capacités de l’organisme ou du réseau de services d’établissement. À titre d’exemple, les consultations avec les collectivités de langue officielle minoritaire font partie de cette activité, tout comme la saisie des données de l’iSMRP. Etablissement.org, un site Web destiné aux travailleurs de l’établissement, est un exemple de programme qui entrerait en grande partie dans l’activité Soutien et suivi du programme. En fait, la plupart des projets du volet B du PEAI pourraient s’inscrire dans cette activité.

1.3 Portée et objectifs de l’évalutation

L’évaluation du PEAI a été entreprise lors de la mise en place de la partie du Cadre d’imputabilité pour les programmes de contributions (CIPC) consacrée à l’évaluation des programmes d’établissement et de réétablissement. À ce jour, les évaluations du PAR et du CLIC sont terminées. Il s’agit, dans le présent document, de faire l’évaluation du PEAI. Une évaluation distincte du Programme d’accueil a été entreprise parallèlement pour réduire au minimum le fardeau imposé aux répondants potentiels.

L’évaluation du PEAI portait exclusivement sur les services gérés directement par CIC. Les ententes entre le gouvernement fédéral et certaines provinces (c.-à-d. le Québec, le Manitoba et la Colombie-Britannique) sur la prestation de services d’établissement n’ont pas été évaluées. De même, l’initiative d’Orientation canadienne à l’étranger (OCE) du PEAI sera évaluée séparément.

L’objectif de l’évaluation du PEAI était de trouver des faits pour répondre aux quatre principales questions de l’évaluation :

  • Raison d’être du programme – Dans quelle mesure le programme cadre-t-il avec les priorités du gouvernement fédéral et les besoins des nouveaux arrivants?
  • Prestation du programme – Dans quelle mesure la conception et la prestation du programme par CIC sont-elles appropriées?
  • Efficacité et efficience – Dans quelle mesure le programme fait-il appel aux méthodes les plus appropriées, efficaces et efficientes pour atteindre ses objectifs?
  • Réussite – Dans quelle mesure le programme est-il parvenu à obtenir les résultats souhaités?

1.4 Aperçu de la méthodologie et mises en garde

Vous trouverez à l’annexe A une présentation détaillée de la méthodologie utilisée et, sous pli distinct, des instruments de collecte des données. La collecte des données relatives à la présente évaluation s’est étalée sur six semaines, du 19 juillet au 31 août 2004. Pendant cette période, Goss Gilroy Inc. (GGI) a mené les activités suivantes : 

  • Un examen des données et des documents – GGI a examiné les rapports disponibles, les sites Web et les rapports de données tirées de l’Enquête longitudinale après des immigrants du Canada (ELIC) et de la Base de données sur l’immigration (BDIM);
  • Vingt et une entrevues avec des informateurs principaux représentant CICGGI a mené des entrevues auprès de 6 représentants de l’administration centrale et de 15 représentants de bureaux régionaux ou locaux de CIC;
  • Neuf entrevues avec des informateurs principaux représentant des fournisseurs de services (FS) – Ces fournisseurs de services ont été invités à participer à une entrevue ayant pour but d’examiner certaines questions de façon plus approfondie : la pertinence, la conception et le succès général de ce programme, ainsi que ses solutions de rechange; 
  • Deux entrevues avec des informateurs principaux représentant des intervenants – On a considéré que les intervenants représentaient les organisations-cadres chapeautant les organismes qui offrent des services aux nouveaux arrivants. On leur a demandé de formuler des commentaires généraux sur la pertinence, la conception et le succès de ce programme, ainsi que ses solutions de rechange;
  • Six groupes de discussion réunissant 54 clients du PEAI : 1 à Edmonton, 3 à Toronto, 1 à Ottawa et 1 à Moncton – Dans ce dernier cas, la séance s’est déroulée en français. Nous avons demandé à un maximum de deux fournisseurs de services dans chaque ville de recruter les participants. Les participants représentaient tout un éventail de caractéristiques démographiques, d’antécédents ethniques et de langues. Chaque groupe réunissait un maximum de 10 participants qui ont reçu chacun une somme de 50 $;
  • Un sondage téléphonique mené auprès de 84 FS du PEAI (un taux de réponse de 70  pour cent) – Tous les fournisseurs de services qui ont reçu un financement du PEAI au cours de l’exercice 2004-2005 ont d’abord été contactés par lettre, puis par téléphone et invités à participer à une entrevue téléphonique. Les participants pouvaient répondre aux questions dans l’une ou l’autre des langues officielles. Tous les répondants potentiels ont été appelés un maximum de cinq fois avant d’être és dans les non-réponses. Les entrevues duraient, en moyenne, de 40 à 50 minutes;
  • Trois études de cas sur des pratiques novatrices : des ateliers de recherche d’emploi pour immigrants, le Centre d’information pour les nouveaux arrivants et le programme de soutien scolaire. Ces études de cas ont porté sur les facteurs qui ont fait du projet ou de l’étude de cas une pratique novatrice, puis examiné comment ils pourraient être appliqués dans un contexte plus vaste et dans différentes compétences. Pour chaque étude de cas, GGI a mené un maximum de deux entrevues et effectué un examen des documents (si des documents étaient disponibles).

Vous trouverez à l’annexe B les noms des informateurs principaux et les détails concernant les groupes de discussion. Les constatations des études de cas sur les pratiques novatrices figurent à l’annexe C et elles ont été intégrées tout au long du rapport, s’il y a lieu.

L’interprétation des constatations du présent rapport devrait se faire en ayant à l’esprit ce qui suit :

  • Aucune donnée n’a été mise à la disposition du consultant (pour soutenir ou expliquer les affirmations des informateurs principaux ou des répondants au sondage), en ce qui concerne le nombre de nouveaux arrivants qui ont accès aux programmes, les genres de nouveaux arrivants qui accèdent aux programmes, les programmes auxquels ils ont le plus souvent recours et pendant combien de temps. Ainsi, la mesure à laquelle l’évaluation peut tirer des conclusions et formuler des recommandations est assujettie à des restrictions considérables étant donné que la plupart des constatations sont fondées sur des opinions et ne reposent pas sur des chiffres réels associés à la prestation des services.
  • Les constatations relatives aux résultats pour les clients se limitent à celles qui ont été glanées ici et là dans les groupes de discussion. De même, nous avons demandé aux fournisseurs de services d’exprimer des opinions sur les résultats pour les clients. Pour des raisons de temps et de budget, la conception de l’évaluation ne prévoyait pas de sondage auprès des clients. Ainsi, bien qu’il soit fait état de constatations portant sur les résultats, on ne sait pas exactement dans quelle mesure ils sont représentatifs de la clientèle du PEAI.
  • Bien qu’un taux de réponse de 70 pour cent soit généralement considéré comme assez bon, pour un sondage téléphonique, ce taux aurait vraisemblablement pu être amélioré si l’évaluation avait été faite à un moment autre qu’au cours de l’été.
  • Toute évaluation de l’un des programmes d’établissement nationaux de CIC doit reconnaître les différents rôles de l’administration centrale et des régions, en ce qui concerne la prestation des programmes. Comme il s’agissait d’une évaluation d’envergure nationale et qu’elle excluait les aspects ou les questions d’évaluation portant sur la façon dont les régions répartissent leurs fonds, la façon dont les régions et les bureaux locaux interagissent avec les fournisseurs de services ou la façon dont les régions prennent des décisions sur la prestation de leurs programmes, les recommandations liées à l’évaluation nationale ne tiendront pas compte de ces questions.

1.5 Structure du rapport

Plutôt que de présenter un rapport d’évaluation conventionnel organisé selon les principales questions de l’évaluation, nous avons opté pour une approche plus stratégique. Selon cette approche, les résultats de l’évaluation sont présentés par thème ou par principale constatation. On s’attend à ce que non seulement cette approche donne lieu à un rapport plus concis et direct, mais encore à ce que l’organisation par thème serve mieux la prise de décisions concernant le programme. De même, nous croyons qu’une présentation par thème permettra d’assurer une transition sans heurts vers les recommandations. Les thèmes du présent rapport sont les suivants :

  • Pertinence du modèle actuel de prestation;
  • Réussite générale du programme;
  • Pertinence de la capacité et lacunes dans les services.

Pour garantir une couverture intégrale des questions d’évaluation, toutefois, la section 5 présente un résumé des résultats par question d’évaluation. L’organisation de cette section gravite autour des quatre questions d’évaluation traditionnelles. Les défis sont présentés à la section 6 et les recommandations, à la section 7. Si le lecteur souhaite jeter un coup d’oeil aux questions d’évaluation, elles sont présentées à l’annexe D.

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1. Données tirées du Rapport ministériel sur le rendement (RMR) pour la période se terminant le 31 mars 2004.

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