ARCHIVÉ – Évaluation formative du Programme d’examen des risques avant renvoi
Résumé
Introduction
Voici le rapport final de l’étude ayant trait à l’évaluation du programme d’examen des risques avant renvoi (ERAR). Dans la tradition humanitaire du Canada, l’adhésion au principe du non-refoulement vise à s’assurer que l’on ne renvoie pas une personne dans un pays où elle risquerait d’être persécutée, torturée, tuée ou soumise à des traitements ou peines cruels ou inusités. Selon la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (ERAR) de 2002, les personnes qui se trouvent au Canada peuvent, à quelques exceptions près, présenter une demande de protection si elles sont visées par une mesure de renvoi exécutoire. L’ERAR est le mécanisme prévu pour l’évaluation de ces demandes. Toute personne qui attend d’être renvoyée du Canada et qui se dit exposée à des risques ne sera pas renvoyée tant qu’un examen des risques n’aura pas eu lieu.
Cette étude a pour objectif d’évaluer le programme quant à sa pertinence, sa conception et son exécution, son intégrité, son rendement et son rapport coût-efficacité, et d’examiner l’homogénéité de son application dans l’ensemble des bureaux régionaux d’ERAR. Les travaux de recherche liés à cet examen ont été menés entre janvier et juin 2007.
Le programme d’ERAR
Le programme d’ERAR est un mécanisme d’examen des risques, qui est amorcé lorsqu’une personne est visée par une mesure de renvoi. Les personnes visées par une mesure de renvoi exécutoire peuvent faire une demande d’ERAR. Il existe deux catégories principales de demandeurs admissibles à l’ERAR : ceux dont la demande d’asile a été rejetée par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) et qui présentent à nouveau une demande de protection, en invoquant un changement dans la situation du pays ou dans leur propre situation (demandeurs d’asile déboutés); et ceux qui demandent la protection pour la première fois (en alléguant des risques présumés liés au retour) après avoir été visés par une mesure de renvoi (demandeurs autres que réfugiés). En ce qui touche les demandeurs d’asile déboutés, l’ERAR fait partie du système de détermination du statut de réfugié, qui s’applique aux demandes présentées au Canada.
Dans les cas où la personne a obtenu une audition de demande d’asile devant la CISR, l’ERAR se limite aux nouvelles preuves apportées depuis l’énoncé de la décision défavorable ou aux preuves qui n’étaient pas disponibles, dans les limites du raisonnable, au moment de la décision.
Les demandeurs autres que réfugiés peuvent présenter des preuves documentaires, quelles qu’elles soient, à l’appui de leur examen des risques.
Il faut présenter la demande dans les 15 jours qui suivent la réception de l’avis d’ERAR (émis par l’Agence des services frontaliers du Canada [ASFC]) pour obtenir un sursis réglementaire à la mesure de renvoi, et les demandeurs disposent d’un délai supplémentaire de 15 jours pour fournir des observations par écrit. Une personne peut renoncer à son droit relatif à l’ERAR, et dans ce cas, on procédera au renvoi. Une fois que la décision a été rendue, un demandeur peut demander le contrôle judiciaire de la décision d’ERAR défavorable, et les personnes qui font l’objet d’une décision d’ERAR favorable peuvent présenter une demande de résidence permanente au Canada.
L’élaboration des politiques et l’orientation du programme d’ERAR relèvent de la Division du droit d’asile de la Direction générale des réfugiés de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), tandis que la Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination (DGGOC) s’occupe des lignes directrices opérationnelles et de l’exécution du programme dans les six bureaux régionaux d’ERAR de CIC. Il y a actuellement 76 agents d’ERAR à l’échelle du Canada.
Principales constatations
Pertinence du programme
Le programme d’ERAR constitue une exigence de la loi, et les objectifs qui le sous-tendent en ce qui a trait aux personnes ayant besoin de protection correspondent aux objectifs du gouvernement du Canada et de CIC, étant donné que le programme offre aux personnes la possibilité de demander un examen des risques auxquels elles seraient exposées en cas de renvoi du Canada. Le programme respecte également les obligations internationales du Canada et l’engagement que celui-ci a pris en vertu de plusieurs conventions.
Il est nécessaire d’effectuer un examen des risques avant renvoi, mais le programme d’ERAR ne répond pas efficacement à ce besoin. De fait, le programme – qui avait été mis sur pied à l’origine pour servir de « filet de sécurité » et soustraire ainsi les intéressés au renvoi dans des cas exceptionnels, lorsque les circonstances ou la situation du pays avaient récemment changé – est devenu une étape supplémentaire du processus de détermination du statut de réfugié :
- Le volume de demandes est en hausse; en 2006, 78 % des personnes admissibles ont présenté une demande d’ERAR, tandis que ce taux était de 44 % en 2003.
- Dans 9 % des cas, les demandeurs étaient originaires de 89 pays correspondant à un taux d’acceptation nul, et dans 53 % des cas, les demandeurs étaient originaires de pays correspondant à un taux d’acceptation inférieur à 1 %.
- Pour la période de 2002 à 2006, le taux moyen d’acceptation lié à l’ERAR a été de 2,7 %.
En ce qui a trait aux demandeurs autres que réfugiés, le programme d’ERAR offre un recours aux personnes qui n’ont pas fait l’objet d’une évaluation des risques et qui n’ont pas présenté de demande devant la CISR. La situation de ces personnes ou les conditions dans leur pays d’origine n’ont pas fait l’objet d’un examen antérieur, mais ces personnes invoquent une forme ou une autre de risque personnel lié au retour. L’ERAR est alors le mécanisme utilisé pour effectuer l’évaluation. Dans environ 12 % des cas, il s’agit de demandeurs autres que réfugiés.
Conception et exécution du programme
Le personnel du programme d’ERAR a accès à toute une gamme de cours et de ressources. Bien qu’il existe des différences en fonction des régions, des outils communs ont été créés pour assurer l’uniformité de l’application des politiques et procédures d’ERAR. Ces outils sont utilisés de façon uniforme. Toutefois, il existe des différences entre les bureaux en ce qui concerne le tri des cas et leur classement par ordre de priorité, et le traitement de cas fondés sur des considérations humanitaires (CH) avec risques.
Il est nécessaire d’améliorer la communication et la coordination entre les bureaux d’ERAR et l’administration centrale (AC), l’AC devant prendre davantage l’initiative pour faciliter l’échange de renseignements et centraliser les ressources (p. ex. les bonnes pratiques, les décisions rendues dans les cas importants, la jurisprudence).
Les participants à l’étude ont souvent indiqué que la nature officieuse et irrégulière des communications entre CIC et l’ASFC à l’échelon de l’AC rendait difficile de planifier et de gérer efficacement la charge de travail liée à l’ERAR, surtout dans la Région de l’Ontario où l’ASFC a relevé les objectifs en matière de renvois sans que CIC n’y augmente les ressources affectées à son bureau de Mississauga pour l’ERAR.
Intégrité du programme
L’intégrité du programme est assurée si l’on en juge par le succès de la Couronne dans la défense des contestations de décisions d’ERAR : au total, il y a eu 2 227 contestations sur 30 590 décisions d’ERAR, soit un taux d’appels de 6,9 %, et dans 1 737 cas, la Cour fédérale a maintenu la décision de l’ERAR, ce qui se traduit par un taux de succès de 85 % pour la Couronne.
Les résultats d’une évaluation de l’assurance de la qualité (AQ) ont également démontré l’intégrité du programme. Pour ce qui est de la qualité dans l’ensemble, on a jugé que les décisions d’ERAR ayant trait au petit échantillon qui a fait l’objet de l’évaluation de l’AQ s’appuyaient sur des preuves matérielles (97 %), qu’elles étaient logiques et bien structurées (97 %), dépourvues de jugement de valeur et énoncées dans une langue respectueuse (100 %). Les résultats étaient aussi présentés de façon claire et précise (91 %).
Entre 2003 et 2006, le délai de traitement des dossiers est passé de 125 à 202 jours, certains bureaux étant plus touchés que d’autres par l’allongement des délais. Au cours de la même période, on a constaté une hausse de 59 % du nombre de demandes, bien que dans une proportion de 65 %, ces cas remontaient à moins de six mois. Les principales hausses ont eu lieu dans trois des six bureaux d’ERAR (Québec, Niagara Falls et Mississauga). Le bureau de Mississauga comptait pour 49 % des demandes en attente à la fin de l’exercice 2006.
On consigne une grande quantité de renseignements dans le SNGC, les données du programme sont abondantes et un nombre limité de tableaux prédéfinis est disponible. Toutefois, il faut beaucoup de temps et de nombreuses opérations pour obtenir toute l’information requise pour le contrôle et l’analyse continus. Il est nécessaire d’améliorer l’accessibilité des données ou de prévoir des rapports prédéfinis supplémentaires.
Résultats du programme
Bien que l’on consacre davantage de ressources à l’ERAR, le nombre de dossiers à l’étude dans le cadre du programme a augmenté de façon constante, tout comme le volume de demandes en attente et les délais de traitement.
Le programme d’ERAR contribue à allonger le laps de temps entre une décision défavorable de la CISR (quand la mesure de renvoi devient exécutoire) et le renvoi du Canada (départ confirmé), qui est passé en moyenne de 437 jours avant 2002 à 611 jours après 2002. Il faut environ 200 jours pour procéder au renvoi de personnes qui ne présentent pas de demande d’ERAR. Même si d’autres éléments, par exemple la disponibilité des titres de voyage et les problèmes liés à la santé ou à la sécurité, peuvent retarder le renvoi, les délais de traitement de plus en plus longs semblent indiquer que l’ERAR contribue à ce retard.
Rapport coût-efficacité
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