Évaluation formative du Programme d’examen des risques avant renvoi

1.0 Introduction

Afin d’évaluer la mise en œuvre et les premiers résultats du programme d’examen des risques avant renvoi (ERAR [note 1]), ainsi que l’homogénéité de l’application de l’ERAR à l’échelle des bureaux régionaux responsables, Citoyenneté et Immigration Canada a mené une évaluation formative de ce programme. Plus précisément, cette étude visait à évaluer la pertinence et la réussite préliminaire du programme par rapport aux résultats attendus, définis dans le cadre d’évaluation, ainsi qu’à examiner le processus d’ERAR dans chaque bureau. Les recherches liées à cette étude ont été effectuées entre janvier et juin 2007.

1.1 Structure du rapport

Dans le cadre d’évaluation de l’ERAR, achevé en décembre 2006, un certain nombre de thèmes importants à étudier ont été définis, et les questions d’évaluation ont été structurées en conséquence. On trouvera dans le présent rapport les résultats de l’évaluation en ce qui concerne la pertinence, la conception et l’exécution (formation et ressources, homogénéité de l’application à l’échelle des régions), l’intégrité et les résultats du programme, ainsi que le rapport coût‑efficacité.

Le rapport comporte quatre parties : la partie 1 présente des renseignements généraux sur le programme d’ERAR; la partie 2 porte sur la méthode d’évaluation et sur ses limites; la partie 3 rassemble les constatations de l’étude, par thème; la partie 4 présente les conclusions générales.

1.2 Renseignements généraux

La tradition humanitaire du Canada consiste entre autres à s’assurer que l’on ne renvoie pas de personnes dans un pays où elles seraient en danger ou risqueraient d’être persécutées. Selon la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (ERAR) de 2002, les personnes qui se trouvent au Canada peuvent, à quelques exceptions près, présenter une demande de protection si elles sont visées par une mesure de renvoi exécutoire. L’ERAR est le mécanisme prévu pour l’évaluation de ces demandes. Une personne en attente de renvoi du Canada, qui se dit exposée à des risques, ne sera pas renvoyée tant qu’un examen des risques n’aura pas eu lieu.

L’examen des risques avant le renvoi est une politique qui découle des obligations juridiques du Canada relativement au principe de non-refoulement. Selon ce principe, on ne renvoie pas une personne dans un pays où elle risquerait d’être persécutée, torturée, tuée ou soumise à des traitements ou peines cruels ou inusités. Le Canada est tenu, en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés et de ses obligations internationales, d’examiner les risques avant de renvoyer une personne vers un pays où, selon les allégations de cette dernière, elle serait persécutée; l’ERAR découle de ces obligations. Voici les objectifs globaux du programme : veiller à accorder la protection nécessaire aux personnes qui en ont besoin; remplir les obligations internationales du Canada; adhérer au principe de non-refoulement.

L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), à qui il revient de lancer le processus d’ERAR et d’exécuter les mesures de renvoi, et le ministère de la Justice, qui représente la Couronne dans tous les cas d’appel des décisions d’ERAR et qui fournit des conseils juridiques au besoin, sont les principaux partenaires du programme.

1.2.1 Processus d’ERAR

Le programme d’ERAR est le mécanisme prévu pour l’examen des risques. Il est activé quand une personne est visée par une mesure de renvoi. Les personnes qui font l’objet d’une mesure de renvoi exécutoire peuvent demander un ERAR. Il existe deux principales catégories de demandeurs admissibles à l’ERAR :

  • Les demandeurs d’asile déboutés – L’ERAR est un élément du système de détermination du statut de réfugié au Canada. Peuvent s’en prévaloir les personnes dont la demande d’asile a été rejetée par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) et qui font à nouveau une demande de protection en invoquant des changements dans leur situation ou celle de leur pays;
  • Les demandeurs autres que les réfugiés – Ces personnes demandent la protection pour la première fois (en alléguant le risque auquel un retour les exposerait) après avoir fait l’objet d’une mesure de renvoi. Les demandeurs autres que réfugiés n’ont pas présenté une demande à la CISR, mais comme ils ont enfreint les conditions qui leur permettaient de rester au Canada, une mesure de renvoi a été prise à leur encontre [note 2].

Les personnes ci-dessous ne sont pas admissibles à l’ERAR :

  • Les personnes visées par une mesure d’extradition;
  • Les personnes non admissibles à une audience devant la CISR parce qu’elles ont quitté, pour venir au Canada, un tiers pays sûr;
  • Les demandeurs qui ont déjà présenté une demande et qui ont fait l’objet d’un renvoi moins de six mois après avoir quitté le pays la dernière fois;
  • Les personnes déjà reconnues comme des personnes protégées;
  • Les personnes reconnues comme des réfugiés au sens de la Convention dans un pays où elles peuvent retourner.

Dans les cas où le demandeur a obtenu une audience concernant le statut de réfugié devant la CISR, l’ERAR se limite aux nouvelles preuves apportées après le rejet de la demande ou à des preuves qui n’étaient pas disponibles, dans les limites du raisonnable, au moment du rejet de la demande. C’est également le cas pour les demandeurs visés par une décision d’ERAR défavorable, mais qui n’ont pas été renvoyés. Ces demandeurs peuvent présenter une demande d’ERAR subséquente s’ils disposent de nouvelles preuves [note 3]. Il n’existe aucune limite au nombre de demandes d’ERAR qu’une personne peut présenter.

Les personnes dont la demande d’ERAR a donné lieu à une décision défavorable, qui ont été renvoyées, qui sont rentrées au Canada, et qui, six mois ou plus après la date du renvoi, sont visées par une nouvelle mesure de renvoi, peuvent présenter une autre demande d’ERAR.

Les demandeurs autres que les réfugiés peuvent présenter des preuves documentaires, quelles qu’elles soient, pour étayer l’examen des risques qui les concerne, et ils ne sont pas limités par la disposition sur la nouvelle preuve de la ERAR.

Dans le cas d’un demandeur d’asile débouté, une demande d’ERAR ne constitue pas un appel du rejet de la demande d’asile ni une révision de la décision défavorable de la Commission, mais un examen fondé sur de nouveaux faits ou de nouvelles preuves qui démontrent que la personne risque d’être persécutée, torturée, tuée ou soumise à des traitements ou peines cruels ou inusités si elle retourne dans son pays d’origine.

La personne doit présenter sa demande dans les 15 jours suivant la réception de l’avis d’ERAR (émis par l’ASFC) pour obtenir un sursis réglementaire à la mesure de renvoi. Dans la plupart des cas, l’avis d’ERAR est remis au demandeur en mains propres. Toutefois, si l’avis d’ERAR est envoyé par la poste, on ajoute un délai de sept jours. Les demandeurs disposent de quinze jours supplémentaires pour fournir des observations par écrit, quand le délai initial de quinze jours pour la présentation de la demande est échu. Si l’on ne reçoit pas d’observations, l’agent d’ERAR peut prendre une décision en se fondant sur les risques indiqués dans la demande et sur les renseignements au dossier. Si la personne ne présente pas de demande d’ERAR dans les 15 jours suivant la réception de l’avis, les dispositions relatives au renvoi s’appliquent à nouveau. Des observations doivent accompagner toute demande reçue en retard, et l’on procédera à un examen des risques, mais le demandeur ne bénéficiera d’aucun sursis au renvoi. Si le demandeur ne souhaite pas présenter de demande de protection en vertu de l’ERAR, il peut se prévaloir de la possibilité de remplir une déclaration de non-intention (ou une renonciation), ce qui indiquera que les risques n’existent pas et que les dispositions relatives au renvoi doivent s’appliquer [note 4].

Les personnes qui ont fait une demande d’ERAR peuvent aussi avoir présenté une demande de résidence permanente au Canada, fondée sur des motifs humanitaires (CH). Pour pouvoir présenter une demande de résidence permanente, le demandeur doit démontrer qu’il serait confronté à des difficultés inhabituelles, injustifiées ou démesurées s’il devait quitter le Canada. Le fait de présenter une demande de résidence permanente pour des motifs humanitaires n’empêche pas ou ne retarde pas le renvoi d’une personne visée par une mesure de renvoi.

Un demandeur peut exiger le contrôle judiciaire d’une décision d’ERAR défavorable. Les personnes qui ont obtenu une décision d’ERAR favorable peuvent présenter une demande de résidence permanente au Canada. La figure 1 indique où se situe le programme d’ERAR dans le système de détermination du statut de réfugié dans le cas des demandes présentées au Canada.

Figure 1. Système de détermination du statut de réfugié pour les demandes présentées au Canada[note 5]

statut de réfugié pour les demandes présentées au Canada

* Les demandeurs autres que réfugiés sont aussi admissibles à l’ERAR et leur nombre est compris dans les chiffres ci-dessus ayant trait à l’ERAR.

1.2.2 Exécution du programme d’ERAR

L’élaboration des politiques et l’orientation ayant trait au programme d’ERAR relèvent de la Division du droit d’asile de la Direction générale des réfugiés de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), tandis que l’orientation opérationnelle et l’exécution du programme, dont sont chargés les six bureaux d’ERAR[note 6] dans les cinq régions de CIC, relèvent de la Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination. La DGGOC est responsable de la coordination entre les régions et du maintien de la liaison avec les coordonnateurs d’ERAR[note 7]. Chacune des cinq régions compte également un gestionnaire responsable de l’ERAR. On trouve actuellement 76 agents d’ERAR dans l’ensemble du Canada (voir le tableau 1 pour connaître le nombre d’agents par région).

Tableau 1. Nombre d’agents d’ERAR, par région

Région Nombre d’agents
Atlantique 1
Québec 27
Ontario (Mississauga)[note 8] 26
Ontario (Niagara Falls) 8
Prairies et Territoires du Nord-Ouest 4
Colombie-Britannique et Yukon 10
Total 76

Dans le cadre de leurs responsabilités, les agents d’ERAR disposent par délégation du pouvoir de statuer sur des demandes fondées sur des motifs humanitaires; la politique de CIC prévoit qu’il revient aux agents d’ERAR d’examiner ces demandes quand on a établi qu’il existe des risques du type de ceux qui sont énumérés aux articles L96 et L97, qui justifient l’exercice du pouvoir discrétionnaire lié à des considérations humanitaires (cas CH avec risques). Par suite de l’adoption de ce modèle du « décideur unique », les agents qui évaluent les demandes fondées sur des motifs d’ordre humanitaire (agents CH), transmettent au bureau d’ERAR approprié les cas où les risques constituent un facteur. Auparavant, les agents d’ERAR ne disposaient pas par délégation du pouvoir de prendre des décisions sur les cas CH, et se limitaient à fournir aux agents CH des opinions sur les risques.

______________

1. Voir www.cic.gc.ca/francais/refugies/aucanada/examen-risques.asp.

2. Une personne peut être considérée comme interdite de territoire au Canada pour plusieurs raisons, notamment le non-respect des exigences de la Loi; un séjour indûment prolongé (c.-à-d. dans le cas des résidents temporaires); et des activités criminelles (p. ex. questions de sécurité, crime organisé).

3. Tandis que les demandeurs déboutés sont limités par la ERAR en ce qui a trait aux nouvelles preuves, les personnes qui présentent une demande d’ERAR subséquente sont limitées à cet égard par un principe de droit appelé chose jugée.

4. Cette description générale du processus de demande d’ERAR est tirée du guide des politiques et procédures relatives à l’ERAR.

5. Ce diagramme rend compte de toutes les demandes d’asile présentées entre le 28 juin 2002 et le 31 décembre 2006, et ce en date du 31 décembre 2006 –, suivant l’année où la demande a été présentée. Il est à noter également que les demandes d’ERAR présentées par des personnes visées à l’article 112 (3) aboutissent seulement au sursis du renvoi, non à l’obtention de la résidence permanente.

6. Vancouver, Calgary, Mississauga, Niagara Falls, Montréal et Halifax.

7. Coordinateurs : Colombie-Britannique/Yukon (1), Prairies et Territoires du Nord-Ouest (1), Ontario (3) et Québec (3). Il est à noter qu’il n’y a pas de poste de coordonnateur d’ERAR dans la Région de l’Atlantique, et que la Région du Québec compte en plus un conseiller du Programme d’ERAR

8. Quatre agents d’ERAR du bureau de Mississauga travaillent au bureau de Toronto–St. Clair.

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