Évaluation du Programme fédéral d’immigration des gens d’affaires — 1. Introduction

1.1. Objectif de l’évaluation

Le présent rapport contient les constatations issues de l’évaluation du Programme d’immigration des gens d’affaires (PIGA) fédéral,^{Footnote 5} et notamment de ses trois catégories : entrepreneurs (EN), travailleurs autonomes (TA) et investisseurs (IN). L’évaluation s’est déroulée de janvier à décembre 2013 conformément aux exigences prévues à l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor de 2009. L’évaluation a porté sur la pertinence, le rendement (efficacité, conception et exécution), l’efficience et la rentabilité du Programme d’immigration des gens d’affaires, conformément à la Politique sur l’évaluation et à la Directive sur la fonction d’évaluation du Conseil du Trésor.

Le rapport d’évaluation comporte sept sections principales :

• la section 1 présente l’objectif de l’évaluation et un profil du programme;
• la section 2 présente la méthodologie d’évaluation et en analyse les limites;
• la section 3 présente les constatations sur la pertinence;
• la section 4 présente les constatations sur les résultats de la gestion;
• la section 5 présente les constatations sur le rendement du programme;
• la section 6 présente les constatations sur l’efficience et l’économie;
• la section 7 présente les conclusions et les recommandations.

1.2. Profil du programme

Cette sous-section donne une vue d’ensemble du PIGA, notamment : ses objectifs; sa gouvernance; ses bénéficiaires; le nombre d’admissions; les caractéristiques des immigrants admis; et les coûts du programme de 2006-2007 à 2011-2012.

1.2.1. Description et objectifs du programme

Le PIGA est l’un des sept programmes d’immigration économique fédéraux^{Footnote 6} et il s’inscrit dans le premier objectif stratégique de CIC : mouvement migratoire de résidents permanents et temporaires qui renforce l’économie canadienne.^{Footnote 7} Il comporte trois catégories : entrepreneurs (EN), travailleurs autonomes (TA, ajoutée en 1978) et investisseurs (IN, ajoutée en 1986).

La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) 2002 autorise l’immigration de gens d’affaires immigrants qui ont la capacité de se créer un emploi, d’investir dans des entreprises au Canada ou d’en lancer, ou encore de faire un investissement important aux fins d’initiatives de développement économique provinciales ou territoriales. Le paragraphe 12(2) de la LIPR prévoit que la sélection des étrangers de la catégorie « immigration économique » se fait en fonction de leur capacité à réussir leur établissement économique au Canada et les articles 88 à 109 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (RIPR) établissent les critères de sélection des étrangers dans les trois catégories du PIGA. Le modèle logique du PIGA est présenté à l’annexe A.

Les résultats escomptés du programme sont les suivants : sélectionner et admettre des gens d’affaires immigrants susceptibles de s’établir économiquement au Canada, de créer de nouvelles possibilités d’emploi pour tous les Canadiens en lançant des entreprises et en permettant aux provinces d’investir davantage dans le développement économique; et partager les bénéfices découlant des activités de développement économique accrues à la grandeur du Canada.

Le PIGA comporte trois catégories :

• Catégorie des immigrants entrepreneurs (EN) : La catégorie EN a pour objet d’attirer des gens d’affaires expérimentés qui deviendront propriétaires et gérants actifs d’une entreprise canadienne qui contribue à l’économie et à la création d’emplois. La catégorie EN a été mise en œuvre en 1978. Pour pouvoir immigrer en tant qu’entrepreneur, le demandeur doit posséder de l’expérience en affaires et un avoir net personnel minimum. Les entrepreneurs obtiennent la résidence permanente conditionnelle et doivent remplir des conditions après leur arrivée pour maintenir leur statut de résident permanent (RP) (tableau 1.1). Au cours de la période à l’étude (de 2007 à 2011), CIC a suivi les entrepreneurs pendant trois ans après qu’ils soient devenus résidents permanents afin de confirmer qu’ils ont respecté les conditions après leur arrivée. CIC a cessé d’accepter des demandes pour la catégorie EN le 1^er juillet 2011.
• Catégorie des immigrants travailleurs autonomes (TA) : La catégorie TA a pour objet d’attirer des travailleurs autonomes qui ont l’intention et la capacité de se créer un emploi au Canada. La catégorie des TA a été mise en œuvre en 1978. Pour avoir le droit d’immigrer en tant que travailleur autonome, le demandeur doit posséder au moins deux ans d’expérience dans l’une des catégories suivantes : travail autonome dans le domaine de la culture ou du sport ou participation à des activités culturelles ou sportives de niveau international; ou expérience en gestion de ferme (tableau 1.1). Les travailleurs autonomes doivent apporter une contribution importante à certaines activités économiques au Canada (c’est-à-dire à la vie culturelle ou sportive du Canada ou avoir l’intention d’être travailleur autonome dans le domaine de la gestion de ferme au Canada). Les immigrants de la catégorie des TA ne sont pas assujettis à des conditions après leur arrivée et ne font pas l’objet d’un suivi au Canada.
• Catégorie des immigrants investisseurs (IN) : La catégorie IN a pour objet d’attirer des gens d’affaires d’expérience et des capitaux au Canada. La catégorie IN a été instaurée en 1986; elle a ensuite été remodelée le 1^er avril 1999 par la voie de modifications réglementaires pour en faire le modèle de programme actuel. Pour être admissible à la catégorie des investisseurs, le demandeur doit avoir de l’expérience en affaires, disposer d’un avoir net minimum et faire un investissement ponctuel dans l’économie canadienne (tableau 1.1). L’investissement en question est versé au gouvernement du Canada et redistribué aux provinces et territoires participants aux fins du développement de leur économie.^{Footnote 8} Le RIPR prévoit que les fonds du Programme d’immigration des investisseurs (PII) doivent servir à créer ou conserver des emplois au Canada qui favorisent le développement d’une économie forte et viable. Le placement des investisseurs est remboursable intégralement, sans intérêt, après cinq ans. Il n’y a aucune attente particulière à l’égard des IN après leur admission et ils ne font pas l’objet d’un suivi une fois au Canada.

  La catégorie IN a été modifiée le 1^er décembre 2010 lorsque le placement exigé et le seuil de l’avoir net exigé ont été doublés pour passer respectivement à 800 000 dollars et 1,6 million de dollars. Afin d’être en mesure de gérer l’accumulation de demandes en attente de traitement, le 1^er juillet 2011, CIC a limité à 700 le nombre de nouvelles demandes pouvant être soumises chaque année.^{Footnote 9} Depuis le 1^er juillet 2012, CIC n’accepte plus de demandes au titre de la catégorie IN (volet fédéral) afin de se concentrer, pendant la révision du Programme, sur le traitement des demandes en attente.

Mise à jour au mois de mars 2014 : Bien que l’évaluation porte sur la période de 2007 à 2011, d’importantes modifications ont été apportées au programme pendant l’évaluation. Ces modifications n’ont pas été prises en compte dans la collecte de données. Dans le Plan d’action économique 2014 présenté le 11 février 2014, on annonçait la fin des programmes fédéraux d’immigration des investisseurs et des entrepreneurs et l’élimination des demandes en attente connexes. Des entrepreneurs peuvent encore présenter une demande d’immigration au Canada dans le cadre du programme pilote de visa pour démarrage d’entreprise. Un autre programme pilote sera aussi lancé pour tester une nouvelle approche du recrutement d’investisseurs immigrants. La collecte de données a été achevée avant l’annonce de la fin des programmes et la rédaction du rapport de l’évaluation était déjà avancée.

Critères d’admissibilité et de sélection du PIGA

Les critères d’admissibilité et de sélection applicables aux trois catégories du PIGA sont définis dans les articles 88 à 109 de la LIPR et résumés dans le tableau 1.1.

Les dossiers des demandeurs qui remplissent les critères d’admissibilité sont évalués et cotés en fonction des éléments suivants :

1. expérience en affaires pour les entrepreneurs et les investisseurs ou participation/expérience antérieure dans des activités culturelles ou sportives ou à la gestion de ferme pour les travailleurs autonomes;
2. études;
3. maîtrise des langues officielles;
4. âge; et
5. faculté d’adaptation.

Les candidats doivent obtenir au moins 35 points sur 100 selon la norme établie le 28 juin 2002. La grille de sélection est reproduite dans les annexes techniques.

Le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme peut modifier la note de passage afin de tenir compte de changements touchant la politique gouvernementale ou le marché du travail canadien et de l’évolution de la société et de l’économie de façon plus générale. Des rajustements peuvent aussi être apportés en fonction de besoins opérationnels.

Source : Documentation du programme de CIC.

1.2.2. Gouvernance

Le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme a la responsabilité législative et réglementaire en matière d’immigration.^{Footnote 10} Il lui incombe également d’approuver les fonds provinciaux dans la catégorie des immigrants investisseurs et il a le pouvoir de suspendre ou de lever une suspension ou de révoquer l’approbation d’un fonds provincial conformément au Règlement. Le sous-ministre assume la responsabilité générale de la gestion ministérielle du PIGA.

La Direction générale de l’immigration, relevant du Secteur des politiques stratégiques et de programmes de CIC, est chargée d’élaborer et d’interpréter les politiques du PIGA. Il revient à la Direction générale des communications de mettre à jour les renseignements concernant le PIGA dans le site Web du Ministère. La Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination (DGGOC) est chargée de guider les agents sur le terrain et de mettre à jour les guides opérationnels relatifs au traitement des demandes. La Région internationale (RI) assume la responsabilité opérationnelle directe de la mise en application des dispositions réglementaires régissant le PIGA.

La sélection des gens d’affaires immigrants incombe aux agents des visas de CIC affectés à divers endroits dans le monde. Jusqu’en 2012, les bureaux intérieurs de CIC étaient chargés de garder le contact avec les entrepreneurs et de surveiller le respect des conditions liées à leur statut de résident permanent, avant que CIC décide de cesser le suivi au terme de l’Examen stratégique du Ministère.

En vertu de l’Accord Canada-Québec, le Québec assume la responsabilité de la sélection des immigrants de la catégorie économique, notamment les gens d’affaires immigrants, qui désirent s’installer dans cette province. Le gouvernement fédéral conserve la responsabilité de l’évaluation de l’admissibilité. Le Québec est responsable de la sélection et de la prestation des services d’établissement et d’intégration à tous les immigrants vivant dans la province. En outre, le Québec gère les fonds de placement générés par les IN qu’il sélectionne.

1.2.3. Bénéficiaires

Les bénéficiaires du PIGA sont des étrangers qui présentent une demande d’admission au Canada dans l’une des trois catégories en vue de s’établir économiquement au Canada. Il est prévu que les provinces bénéficient de l’utilisation du PII aux fins du développement de leur économie. Il est prévu que les Canadiens bénéficient des résultats économiques découlant de l’activité commerciale accrue, notamment sur le plan de la création d’emploi.

1.2.4. Nombre d’admissions dans le cadre du PIGA

Le nombre de gens d’affaires immigrants admis au Canada chaque année est fondé sur les niveaux annuels établis pour le PIGA dans le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration du Ministère. Il est question des cibles en matière d’immigration dans les sections 3 et 4 du rapport.

De 2007 à 2011, 12 402 demandeurs principaux (DP) ont été admis au Canada dans le cadre du PIGA, soit une moyenne annuelle de 2 480 DP (tableau 1.2). Au cours de cette période, 12,6 % des gens d’affaires immigrants appartenaient à la catégorie EN, 5,3 % à la catégorie TA et 82,1 % à la catégorie IN.

Source : SMGC et SSOBL.

Les admissions dans le cadre du PIGA sont demeurées relativement constantes au fil des ans, mais la part des gens d’affaires immigrants admis dans chacune des trois catégories a varié au cours de la période de cinq ans à l’étude. La proportion des immigrants du PIGA appartenant à la catégorie EN a diminué, passant de 22,8 % en 2007 à 7,2 % en 2011, tout comme la catégorie TA, qui représentait 7,6 % en 2007 et 4,4 % en 2011. Dans la même période, la proportion des immigrants appartenant à la catégorie IN a augmenté, passant de 69,5 % en 2007 à 88,5 % en 2011.

1.2.5. Caractéristiques des immigrants du PIGA

Le tableau 1.3 résume les caractéristiques sociodémographiques des gens d’affaires immigrants arrivés au Canada de 2007 à 2011 et leur province de destination. Il fournit aussi une comparaison des gens d’affaires immigrants avec les immigrants admis dans d’autres catégories d’immigration économique (TQF et CP).

Les données administratives révèlent que les immigrants entrepreneurs ont tendance à être mariés (91,5 %) et âgés de 45 à 65 ans à l’admission (62,9 %). En outre, 34 % ont moins de 13 ans de scolarité et 31,6 % disent ne connaître ni le français ni l’anglais au moment de leur admission. Bien que, dans une forte proportion, leur dernier pays de résidence permanente soit situé dans la région comprenant l’Asie, l’Australie et le Pacifique (47,9 %), les EN proviennent d’un plus vaste éventail de pays que les immigrants investisseurs. De plus, les EN sont plus nombreux à vouloir s’établir en Ontario (60,4 %) ou en Colombie-Britannique (32,8 %) que partout ailleurs au Canada.

Les immigrants travailleurs autonomes comprennent une plus forte proportion de célibataires (19,2 %) et d’une tranche d’âge plus jeune (de 25 à 44 ans dans une proportion de 47,4 %) comparativement aux autres catégories de gens d’affaires immigrants. Par ailleurs, 21,3 % ont moins de 13 ans de scolarité et 21 % disent ne connaître ni le français ni l’anglais au moment de leur admission. Les TA proviennent d’un plus vaste éventail de pays que les membres des autres catégories de gens d’affaires immigrants. Ainsi, 30,8 % ont comme dernier pays de résidence permanente un pays européen (y compris le Royaume-Uni) et 14,9 %, les États-Unis. Ils comptent s’installer dans des proportions à peu près égales en Ontario (46,6 %) et en Colombie-Britannique (41,1 %), mais certains TA immigrants ont l’intention de s’installer dans d’autres provinces.

Les immigrants investisseurs sont surtout mariés (94,2 %) et âgés de 45 à 65 ans (52,6 %). Par ailleurs, 29,2 % d’entre eux ont moins de 13 ans de scolarité et 65,9 % disent ne connaître ni le français ni l’anglais au moment de leur admission. La plupart de ces immigrants (86,8 %) avaient pour dernier pays de résidence permanente un pays de la région comprenant l’Asie, l’Australie et le Pacifique. Ils sont plus nombreux à vouloir s’établir en Colombie-Britannique (64,2 %), tandis que la plupart des autres IN comptent s’établir en Ontario (32,2 %).

Les profils des trois catégories du PIGA présentent certaines similitudes et des différences importantes. Ainsi, les EN et les IN se ressemblent sur le plan de leur situation matrimoniale, de leur âge et de leurs études, mais diffèrent en ce qui concerne la région du monde où se situe leur dernier pays de résidence permanente. En outre, les IN étaient beaucoup plus susceptibles de déclarer ne connaître ni le français ni l’anglais au moment de leur admission. Ils se différenciaient aussi en ce qui concerne leur province de destination, les EN étant plus nombreux à vouloir s’établir en Ontario, tandis que les IN étaient plus nombreux à vouloir s’établir en Colombie-Britannique.

La catégorie des TA se démarquait nettement des deux autres catégories. Les TA ont tendance à être plus jeunes et à être légèrement plus scolarisés. Par ailleurs, à leur admission, ils sont proportionnellement plus nombreux à connaître le français ou l’anglais. Ils ont aussi tendance à provenir d’un éventail beaucoup plus vaste de pays, surtout d’Europe et des États-Unis, et ils se répartissent plus également à la grandeur du Canada que les immigrants des deux autres catégories.

Note : Les chiffres ayant été arrondis, le total peut ne pas correspondre à 100 %.
Source : SMGC et SSOBL.

Des différences importantes ressortent de la comparaison des profils sociodémographiques des immigrants admis soit dans le cadre du PIGA, soit dans le cadre du Programme des travailleurs qualifiés (volet fédéral, ou PTQF) ou du Programme des candidats des provinces (PCP).

• Les gens d’affaires immigrants ont tendance à être plus âgés que les TQF et les CP, plus de la moitié d’entre eux (53,6 %) étant âgés de 45 à 64 ans à l’admission, tandis que 81,9 % des TQF et 77,3 % des CP sont âgés de 25 à 44 ans.
• Les gens d’affaires immigrants sont surtout des hommes (il n’y a que 17,5 % de femmes, comparativement à 34,2 % dans le PTQF et à 29,6 % dans le PCP) et ils proviennent d’un éventail plus restreint de régions du monde, 79,5 % d’entre eux provenant de la région comprenant l’Asie, l’Australasie et le Pacifique, comparativement à 53,6 % des TQF et 62,1 % des CP qui proviennent de cette région.
• Les gens d’affaires immigrants sont aussi moins scolarisés, seulement 36,7 % d’entre eux ayant achevé un programme d’études universitaires, comparativement à 83,8 % des TQF et 51,4 % des CP. Tandis que 29,3 % des gens d’affaires immigrants ont moins de 13 ans de scolarité, c’est le cas de seulement 5,4 % des TQF et de 15,4 % des CP.
• Enfin, les gens d’affaires immigrants connaissent moins bien les langues officielles du Canada, 59,2 % d’entre eux disant ne connaître ni le français ni l’anglais à l’admission, contre seulement 7,1 % des TQF et 11,8 % des CP.

Les immigrants du PIGA arrivés en Canada entre 2007 et 2011 disaient avoir acquis une expérience en affaires considérable avant leur arrivée au Canada. D’après les données du sondage sur le PIGA réalisé aux fins de l’évaluation, les gens d’affaires immigrants ont fait état en moyenne de 15,2 ans d’expérience pertinente avant leur arrivée au Canada. Des différences significatives du point de vue statistique ont été constatées à l’égard des années d’expérience déclarées dans les trois catégories du PIGA. En moyenne, les EN avaient 17,6 ans d’expérience en affaires, par rapport à 14,4 ans pour les IN, tandis que les TA possédaient 21,4 ans d’expérience dans leur domaine.

Beaucoup d’EN et d’IN ont déclaré avoir possédé plusieurs entreprises avant de venir au Canada, soit en moyenne 2,7 et 2 entreprises, respectivement. Les entreprises précédentes des EN se répartissent dans les catégories suivantes : commerce de détail (27,9 %), commerce de gros (25 %), fabrication (20,6 %) et construction (15,1 %). Le tiers (33,3 %) des EN et le quart (25,1 %) des IN ont déclaré jouer encore un rôle dans au moins une entreprise à l’étranger à l’époque du sondage.

En présentant une demande d’immigration dans le cadre du PIGA, de nombreux TA (61,8 %) ont exprimé l’intention d’exercer des activités culturelles au Canada, dans la plupart des cas dans le domaine artistique, tandis que 31,1 % ont exprimé l’intention de pratiquer l’agriculture et 7,1 %, des activités sportives.

1.2.6. Coûts du PIGA, de 2006-2007 à 2011-2012

Le tableau 1.4 présente les coûts annuels du PIGA selon l’exercice. Ces chiffres comprennent les coûts supportés par le gouvernement fédéral pour traiter les demandes présentées dans le cadre des volets fédéral et québécois du PIGA. Les données financières ne permettent pas de départager les coûts fédéraux du volet fédéral et du volet québécois du PIGA. Les coûts fédéraux liés au traitement des demandes présentées dans le cadre du PIGA du Québec ne comprennent que les coûts engagés pour évaluer l’admissibilité et pour délivrer les visas. Les coûts engagés par le Québec en vue de délivrer un certificat de sélection pour les candidats au PIGA du Québec sont exclus puisqu’ils se rapportent à une partie du traitement qui ne relève pas du CIC. Par conséquent, les coûts fédéraux comprennent les coûts totaux liés au PIGA fédéral ainsi que les coûts engagés par CIC aux fins du traitement de l’admissibilité et de la délivrance des visas pour le PIGA du Québec.

n.d. = Non disponible.
Source : Modèle de gestion des coûts de CIC

Ces données révèlent que les coûts fédéraux annuels liés au PIGA ont varié de 10,85 M$ à 17,67 M$ par exercice financier au cours de la période à l’étude, soit une moyenne annuelle de 13,57 M$ (exclusion faite de l’exercice 2008-2009 pour lequel aucune donnée n’est disponible puisqu’il n’y a pas eu d’exercice de gestion des coûts cette année-là). Les coûts de 2006-2007 à 2011-2012 se ventilent comme suit : 56,6 % pour la catégorie IN, 39,5 % pour la catégorie EN et 6,3 % pour la catégorie TA. Une analyse plus poussée des coûts du PIGA est présentée à la section 6, où il sera question de rentabilité et d’efficacité.

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