Évaluation du Programme de prêts aux immigrants

1 Introduction

1.1 Objet de l’évaluation

Le présent rapport expose les résultats de l’évaluation du Programme de prêts aux immigrants. L’évaluation a été réalisée afin de répondre aux exigences énoncées par la Politique sur l’évaluation du Conseil du TrésorNotes de bas de page 5. L’évaluation était aussi une mesure recommandée dans l’Évaluation du Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement et du Programme d’aide à la réinstallationNotes de bas de page 6 effectuée par Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) en 2011. Le personnel de la Direction générale de la recherche et de l’évaluation de CIC a procédé à la collecte et l’analyse des données nécessaires à cette évaluation de novembre 2013 à janvier 2015.

Le rapport est composé des sections suivantes :

  • la section 1 présente l’objet de l’évaluation et le profil du Programme;
  • la section 2 expose la méthode de l’évaluation et traite des points forts et des limites;
  • les sections 3, 4 et 5 renferment les constatations, énoncées en fonction des questions fondamentales prises en compte dans l’évaluationNotes de bas de page 7;
  • la section 6 regroupe les conclusions et les recommandations.

Des annexes figurent à la fin du rapport. Les annexes techniques, qui contiennent des renseignements plus détaillés sur les analyses réalisées dans le cadre de l’évaluation, sont transmis sur demande.

1.2 Profil du Programme

Cette section donne une vue d’ensemble du Programme de prêts aux immigrants, notamment : un bref historique ainsi qu’une description du Programme, un profil des comptes et des bénéficiaires des prêts, une description des rôles et des responsabilités, la gouvernance du Programme, les principaux partenaires et intervenants et un résumé des ressources du Programme.

1.2.1 Historique du Programme

Le Programme de prêts aux immigrants a été créé en 1951 afin d’aider les immigrants d’Europe qui ne pouvaient pas payer leur propre transport et dont les services étaient requis de toute urgence par le CanadaNotes de bas de page 8. Appelé initialement « Plan d’indemnité de passage », celui ci était réservé aux Européens. Par la suite, le Programme a été élargi aux immigrants des Caraïbes (1966) puis aux immigrants de tous les pays (1970)Notes de bas de page 9. Au début des années 1970, le plan d’indemnité servait principalement à financer le déplacement des réfugiés, car les prêts étaient accordés puis rapidement radiés en tant que créance irrécouvrableNotes de bas de page 10.

Afin de suivre l’évolution des déplacements de réfugiés et de garantir l’intégrité financière du fonds de prêts, divers changements ont été apportés au programme au fil des ansNotes de bas de page 11.

1.2.2 Description du Programme

Le Programme de prêts aux immigrants s’inscrit sous le résultat stratégique (RS) 3 de CIC : Participation des nouveaux arrivants et des citoyens à l’appui d’une société intégrée. Le prêt aux immigrants « permet à certaines personnes, qui seraient incapables d’assumer les coûts liés aux frais de transport vers le Canada et aux examens médicaux aux fins d’admissibilité, d’avoir accès à une source de financementNotes de bas de page 12 ».

Prêts

Conformément à l’article 289 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (RIPR), diverses catégories de personnes peuvent demander un prêt pour immigration, y compris les étrangers, les résidents permanents et les citoyens canadiens. L’admissibilité de ces personnes est liée aux fins pour lesquelles le prêt est consenti. Il est aussi fait mention dans le RIPR de quatre fins pour lesquelles un prêt peut être consenti, comme il est indiqué dans le tableau ci dessous.

Tableau 1 : Description des prêts et admissibilité
Objet Description Admissibilité
Transport Prêt consenti pour permettre d’acquitter les frais de déplacement du point de départ à l’extérieur du Canada jusqu’à la destination au Canada. Ce prêt vise aussi les frais de service de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et les autres frais connexes.
  • Étrangers mentionnés aux parties 1 et 2 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) (y compris les bénéficiairesNotes de bas de page *)
  • Résidents permanents et citoyens canadiens (bénéficiaires seulement).
Admissibilité Prêt consenti pour permettre d’acquitter les frais des services médicaux (comme des examens médicaux) nécessaires pour établir leur admissibilité au Canada.
  • Étrangers mentionnés à la partie 2 de la LIPR (y compris les bénéficiaires).
  • Résidents permanents et citoyens canadiens (bénéficiaires seulement, si classés dans la catégorie des personnes protégées).
Aide Prêt consenti pour permettre d’acquitter les frais associés à l’établissement initial des personnes admises au Canada (p. ex. dépôts pour le loyer et pour les services publics).
  • Étrangers mentionnés aux parties 1 et 2 de la LIPR (y compris les bénéficiaires).
Frais relatifs au droit de résidence permanente (DRP) Prêt consenti pour permettre d’acquitter les frais relatifs au droit de résidence permanente (actuellement 490 $ par personne, avec quelques exceptions).
  • Étrangers mentionnés à la partie 1 de la LIPR (y compris les bénéficiaires).
  • Résidents permanents et citoyens canadiens (bénéficiaires seulement).

Source : OP 17 – Prêts pour immigration, CIC (2014), Canada; articles 288 et 289 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, ministère de la Justice (2002), Canada.

Les agents des visas prennent les dispositions nécessaires à l’étranger pour l’octroi du prêt de transport et du prêt d’admissibilité au moment de l’entrevue initiale, tandis que les agents désignés de CIC sont chargés de l’octroi des prêts d’aide à l’établissement au Canada. Les dispositions s’appliquant aux prêts au titre des frais relatifs au droit de résidence permanente (DRP) peuvent être prises tant au Canada qu’à l’étranger.

Les prêts portent intérêt et ils sont remboursables en entier. Les prêts doivent commencer à être remboursés soit 30 jours après l’arrivée au Canada (dans le cas des prêts de transport et d’admissibilité), soit 30 jours après l’octroi (dans le cas des prêts d’aide à l’établissement). Lorsque l’Organisation internationale pour les migrations (OIM)Notes de bas de page 13 prend les dispositions nécessaires pour un prêt relatif aux frais d’admissibilité ou de transport, un montant plafond de 10 000 $ par prêt s’applique.

Contributions

Le Programme permet à certains réfugiés dont les besoins d’établissement sont estimés plus élevés par CIC d’avoir accès au fonds de contribution du Programme d’aide à la réinstallation (PAR) pour payer leurs frais de transport, d’admissibilité et leurs autres frais associés à leur destination finale au CanadaNotes de bas de page 14. Par réfugiés qui ont de grands besoins, on entend les réfugiés qui peuvent avoir besoin d’un soutien additionnel au Canada pour devenir autonomes (p. ex. victimes de traumatisme et de torture, chef de famille monoparentale, personne âgée qui n’est pas accompagnée ou qui n’a pas de famille établie au Canada)Notes de bas de page 15.

Les modalités d’accès aux contributions au titre du PAR sont généralement établies par les agents des visas à l’étranger et elles sont examinées et approuvées par la Direction générale de la gestion du programme d’intégration (DGGPI) à CIC, avant l’arrivée du réfugié au Canada. Toutefois, de l’année financière (AF) 2006-2007 à l’AF 2010-2011, des dispositions pouvaient aussi être prises pour convertir un prêt en contribution après l’arrivée du bénéficiaire au Canada si celui ci était considéré comme ayant des besoins d’établissement élevés (appelé couramment « conversion de prêt au Canada »). Des renseignements sur la justification de cette conversion sont présentés à la section 4.2.2 du rapport.

Remboursement et intérêts

La durée du prêt et la date de début des intérêts varient en fonction du montant du prêt (voir le tableau 2). La date de début des intérêts est fondée sur la date d’arrivée du bénéficiaire du prêt au Canada et le taux d’intérêt est calculé selon le taux annuel fixé par le ministère des Finances. De 2003 à 2012, les intérêts s’appliquant aux prêts ont varié entre 1,26 % et 4,24 % (voir l’annexe A).

Tableau 2 : Début des intérêts selon la durée du prêt
Montant du prêt Durée du prêt Intérêts commencent leNotes de bas de page *
Jusqu'à 1 200 $ 12 mois 13e mois
1 201 $ à 2 400 $ 24 mois 25e mois
2 401 $ à 3 600 $ 36 mois 37e mois
3 601 $ à 4 800 $ 48 mois 37e mois
Plus de 4 800 $ 72 mois 37e mois

Source : paragraphes 291(2), 293(2) et 293(3) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, ministère de la Justice (2002), Canada.

Recouvrement

À n’importe quel moment, le bénéficiaire d’un prêt qui affronte des difficultés excessives peut demander un examen de ses modalités de remboursement afin de prévenir un fardeau induNotes de bas de page 16.

Lorsque le bénéficiaire d’un prêt ne veut pas rembourser le montant dû ou n’a pas gardé le contact avec CIC (p. ex. communiquer son adresse actuelle), CIC, dans le cadre d’une entente officielle avec l’Agence du revenu du Canada (ARC), peut demander à l’ARC de radier le montant (jusqu’au montant de la dette) qui peut devenir payable au bénéficiaire du prêt à la suite de la présentation de sa déclaration aux fins d’impôt sur le revenu (recouvrement par compensation)Notes de bas de page 17.

Lorsqu’il n’y a aucune possibilité de remboursement du prêt, ce dernier peut être radié. Pour ce faire, le Ministère doit tout d’abord prendre toutes les mesures raisonnables pour recouvrer la créance et épuiser tous les recours possibles avant d’envisager la radiationNotes de bas de page 18. La radiation doit alors être approuvée par le Conseil du Trésor et le ParlementNotes de bas de page 19. S’il est connu par la suite que la situation financière du bénéficiaire s’est améliorée et que celui-ci est capable de payer le montant du prêt, le compte radié sera rétabli et les intérêts sont calculés selon les modalités prescrites, et le bénéficiaire recommence à rembourser le montant dû.

CIC ne communique pas d’information sur le paiement des prêts et le recours à des modalités de rechange auprès des bureaux de crédit. Par conséquent, le prêt n’a pas d’incidence, que ce soit positive (établissement des antécédents en matière de crédit) ou négative (abaissement de la cote ou notation de crédit) sur la cote de crédit ou solvabilité du bénéficiaire du prêt.

1.3 Profil des comptes de prêts

L’évaluation a comporté un examen des prêts consentis aux bénéficiaires de 2003 à 2012, ce qui représente un nombre de 48 446 comptes de prêtsNotes de bas de page 20. Selon un échantillon aléatoire de 4 742 comptes de prêts, le montant du prêt moyen était d’environ 3 090 dollarsNotes de bas de page 21. La répartition des prêts par durée du prêt est présentée au tableau 3.

Tableau 3 : Répartition des prêts par durée du prêt (2003-2012)
Durée du prêt Nombre de comptes de prêts Pourcentage
12 mois 655 13,8%
24 mois 1 944 41,0%
36 mois 683 14,4%
48 mois 538 11,3%
72 mois 922 19,4%
Total 4 742 100,0%

Source : Échantillon du Système intégré des finances et du matériel, (Systèmes, applications et produits de traitement de données (SIFM (SAP)), Système de comptes à recevoir du programme d'immigration (SCRI), comptes de prêts sur microfiches archivées (2003-2012).

Bien que les prêts puissent être consentis à différents moments (à l’étranger avant le départ ainsi qu’au Canada après l’arrivée) et permettent de payer les frais de divers éléments (transport, examens médicaux, établissement initial), les éléments sont regroupés en un seul prêt pour faciliter l’administration et le remboursement. Par conséquent, le prêt d’un bénéficiaire peut comporter plus d’un élément; les éléments combinés forment un prêt global. Le prêt de la vaste majorité des bénéficiaires de prêts pour la période de 2008 à 2012Notes de bas de page 22 (94,6 %) renfermait un élément de transport; 81,5 % des prêts avaient un élément d’admissibilité et 40,6 % des prêts avaient un élément d’aide à l’établissement. Le prêt de seulement six bénéficiaires comportait un élément de FDRP.

1.4 Profil des bénéficiaires de prêts

L’information sur les caractéristiques des bénéficiaires de prêts, fondés sur un sous-groupe des comptes de prêts consentis de 2008 à 2012 pour lesquels des données sociodémographiques avaient été recueilliesNotes de bas de page 23, indique ce qui suitNotes de bas de page 24 :

  • bien que les personnes de diverses catégories d’immigration puissent demander un prêt pour immigration, 97,8 % des bénéficiaires de prêts étaient des réfugiés pris en charge par le gouvernement (RPG) ou des réfugiés parrainés par le secteur privé (RPSP);
  • 53,5 % ont déclaré ne connaître aucune des deux langues officielles du Canada au moment de leur arrivée au Canada;
  • 62,3 % possédaient une scolarité de niveau secondaire ou inférieur, et 73,4 % appartenaient à la catégorie des nouveaux travailleurs lorsqu’ils sont arrivées au Canada;
  • 43,7 % des bénéficiaires de prêts provenaient de pays de l’Asie occidentale et centrale ou du Moyen Orient, et 34,6 % provenaient de pays de l’Ouest, de l’Est, du Centre ou du Sud de l’Afrique;
  • le pays d’origine le plus fréquent pour cette période était l’Iraq, 27,7 % des bénéficiaires de prêts ayant indiqué être né dans ce pays.

1.5 Rôles et responsabilités et gouvernance du Programme

Le travail d’un certain nombre de directions générales de CIC a trait au Programme de prêts aux immigrants.

Direction générale des affaires des réfugiés (DGAR) : La DGAR est chargée des aspects stratégiques du Programme; elle répond aux questions et aux commentaires des intervenants et elle veille à l’élaboration des politiques et des programmes.

Direction générale des finances : La Direction générale des finances est chargée de comptabiliser les dettes gérées par l’administration centrale (AC), et de négocier les dettes et le remboursement avec les débiteurs. La Direction générale travaille aussi avec des fournisseurs de services externes comme l’ARC pour recouvrer des montants de prêts en souffrance et elle englobe les Services de recouvrement de CIC, chargés du recouvrement et de la gestion continus des prêts non remboursés.

La Direction générale des finances soutient le Comité de radiation des créances de CIC qui se réunit annuellement pour examiner et approuver les comptes de prêts dont la radiation a été recommandée par les Services de recouvrement de CIC. Les rôles et responsabilités du Comité sont établis conformément au Règlement révisé sur la radiation des créances du Conseil du Trésor (CT). Le Comité est composé de trois membres du personnel de CIC, dont deux doivent relever directement d’un sous-ministre adjoint. Au moins un membre ne doit pas avoir participé à la création ou à l’établissement des dettes dont la radiation est proposée ni aux mesures de recouvrement des dettes. Une fois la radiation d’un compte approuvée par le Comité, celle-ci doit ensuite être approuvée par le CT à l’aide d’une présentation, qui est déposée au Parlement dans le cadre du Budget supplémentaire des dépenses.

Direction générale de la gestion du programme d’intégration (DGGPI) : La DGGPI est chargée de l’orientation fonctionnelle des agents des visas à l’étranger ainsi que du personnel au Canada, agit comme agent de liaison principal auprès de la Direction générale des finances, réalise des vérifications de programme pour veiller à ce que les prêts consentis correspondent à la politique, approuve les contributions provenant du budget du PAR, et entretient des relations avec les principaux intervenants du secteur de la réinstallation et guide l’élaboration des politiquesNotes de bas de page 25.

Région internationale (RI) : La RI est chargée de l’exécution du Programme à l’étranger, y compris l’évaluation et l’approbation du prêt de transport et du prêt d’admissibilité.

Régions au Canada (bureaux régionaux) : Les régions au Canada sont chargées d’évaluer et d’approuver l’octroi des prêts amorcé au Canada.

1.6 Principaux partenaires et intervenants

Les organisations suivantes participent directement ou indirectement au soutien du Programme de prêts aux immigrants :

  • L’Organisation internationale pour les migrations (OIM) a conclu un protocole d’entente avec CIC, au titre duquel l’OIM prend les dispositions nécessaires au transport et aux examens médicaux des réfugiés choisis par le Canada aux fins de réinstallation;
  • Les signataires d’entente de parrainage (SEP), et les groupes qui les composent, ainsi que les fournisseurs de services (FS) chargés de la prestation de services dans le cadre du Programme d’aide à la réinstallation (FS PAR) offrent des conseils et du soutien aux bénéficiaires de prêts, surtout en ce qui concerne le remboursement;
  • Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), bien qu’il ne soit pas directement associé au Programme de prêts, est un intervenant dans la mesure où il désigne des réfugiés aux fins de réinstallation et fournit aux pays des lignes directrices pour la détermination et la réinstallation des réfugiés.

1.7 Ressources du Programme

Les dépenses annuelles par année financière pour l’administration des Services de recouvrement de CIC pour le Programme de prêts aux immigrants sont indiquées au tableau 4. Les dépenses associées aux autres aspects du Programme (élaboration des politiques, octroi des prêts et temps consacré à discuter des prêts avec les immigrants) ne sont pas indiquées séparément des dépenses globales de sélection et de réinstallation des réfugiées et ne figurent donc pas au tableau 4.

Tableau 4 : Dépenses pour l'administration des Services de recouvrement de CIC (AF 2008-2009 à AF 2013-2014)
Services de recouvrement de CIC AF
2008-2009
AF
2009-2010
AF
2010-2011
AF
2011-2012
AF
2012-2013
AF
2013-2014
Total
Salaires 865 113 $ 865 630 $ 804 106 $ 738 617 $ 719 694 $ 523 498 $ 4 516 658 $
Fonctionnement 175 675 $ 221 795 $ 264 981 $ 207 768 $ 234 753 $ 242 339 $ 1 347 312 $
Coût total 1 040 788 $ 1 087 424 $ 1 069 088 $ 946 385 $ 954 447 $ 765 837 $ 5 863 970 $

Nota: les coûts ne comprennent pas le régime d'avantages sociaux des employés (RASE) ni les installations.

Source : Direction générale des opérations financières, SIFM (SAP).

Les fonds pour les prêts proviennent du Trésor. Le montant approuvé de fonds affectés aux prêts pour les immigrants s’élève actuellement à 110 millions de dollarsNotes de bas de page 26, conformément au RIPR. Le montant annuel des prêts consentis de l’AF 2002-2003 à l’AF 2013-2014 s’est situé en moyenne à un peu plus de 12,7 millions de dollars (voir le tableau 5).

Tel qu’il a été indiqué précédemment, des contributions sont offertes pour payer les montants des prêts de transport et d’admissibilité des personnes dont les besoins d’établissement sont élevés. Depuis l’AF 2004-2005, la contribution maximale est de 500 000 dollars par annéeNotes de bas de page 27. De l’AF 2002-2003 à l’AF 2013-2014, des contributions totales de 6,6 millions de dollars ont été offertes (voir le tableau 5). La section 4.2.2 du rapport traite de la variation du montant total des contributions offertes par année financière.

Tableau 5 : Nouveaux prêts et contributions (AF 2002-2003 à AF 2013-2014)
Année financière Nouveaux prêts excluant les intérêts courus Total des contributions au titre du PAR
2002-2003 11 525 969 $ 227 838 $
2003-2004 13 795 761 $ 243 740 $
2004-2005 14 120 206 $ 209 126 $
2005-2006 13 573 606 $ 170 810 $
2006-2007 13 049 038 $ 1 422 768 $
2007-2008 12 418 593 $ 734 450 $
2008-2009 11 017 154 $ 678 751 $
2009-2010 13 314 633 $ 1 356 617 $
2010-2011 11 636 426 $ 717 381 $
2011-2012 14 884 734 $ 230 126 $
2012-2013 11 272 994 $ 213 860 $
2013-2014 13 964 799 $ 434 787 $
Moyenne 12 782 647 $ 553 354 $

Source : Comptes publics, SIFM (SAP).


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