Évaluation sommative du Programme de parrainage privé de réfugiés

Rapport final
Citoyenneté et Immigration Canada
Avril 2007

Sommaire

1.0 Introduction

1.1 Structure du rapport

1.2 Contexte

2.0 Questions d’évaluation et méthodologie

2.1 Questions d’évaluation et thèmes

2.2 Méthodologie

2.3 Limites de la méthodologie

3.0 Résultats de l’évaluation

3.1 Pertinence

3.2 Intégrité du programme

3.3 Réussite du réétablissement

3.4 Rentabilité

4.0 Conclusions générales

Réponse de la direction à l’évaluation du PPPR

Sommaire

Introduction

Le présent document est le rapport final de l’étude d’évaluation du Programme de parrainage privé de réfugiés (PPPR), l’un des deux programmes administrés par Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) pour appuyer le réétablissement des réfugiés. Grâce au PPPR, des réfugiés qui vivent à l’étranger ont la possibilité de se bâtir une nouvelle vie au Canada en se faisant parrainer par des citoyens et des résidents permanents du Canada. Dans le cadre du programme, des répondants privés s’engagent à fournir de l’aide et un soutien aux réfugiés pendant leur première année de résidence au Canada. CIC administre un deuxième programme de réétablissement des réfugiés, le programme de réfugiés pris en charge par le gouvernement (RPG). Comme le nom l’indique, les réfugiés sont pris en charge par le gouvernement fédéral [note 1] pendant un maximum d’un an à partir de leur arrivée au Canada, et les services de soutien sont fournis par des organismes non gouvernementaux subventionnés par CIC.

L’étude d’évaluation a pour objectif de déterminer si le programme est toujours pertinent, s’il permet d’obtenir les résultats voulus et s’il est rentable [note 2]. Les résultats présentés ici s’articulent autour des quatre grands thèmes qui sont ressortis de l’exercice : pertinence du programme, intégrité du programme, réussite du réétablissement et rentabilité du programme.

Programme de parrainage privé de réfugiés (PPPR)

De tout temps, les Canadiens ont été fiers d’accueillir des gens de partout dans le monde et d’offrir l’asile à ceux qui en avaient besoin. Le PPPR, mis en œuvre en 1978 par suite de la promulgation de la Loi sur l’immigration de 1976, a fait du parrainage privé un nouveau moyen pour les Canadiens de participer au réétablissement des réfugiés. Il joue depuis un rôle important dans la réétablissement des réfugiés issus des quatre coins du globe.

Depuis sa création, le PPPR a permis la réinstallation de plus de 195 000 réfugiés et quasi‑réfugiés qui n’auraient pu, autrement, venir au Canada. Ces dernières années, les niveaux établis pour le programme ont varié de 2 800 à 4 000 admissions annuellement.

Le PPPR représente un partenariat unique entre le gouvernement fédéral et les groupes de parrainage. CIC facilite l’arrivée des réfugiés au Canada, tandis que les répondants s’engagent à leur fournir les soins, l’hébergement, l’aide à l’établissement et le soutien financier dont ils auront besoin.

Plusieurs avenues s’offrent aux répondants qui désirent participer au programme. L’administration centrale de CIC approuve des ententes de parrainage individuelles avec des organisations constituées en corporation, appelées Signataires d’entente de parrainage (SEP), qui souhaitent parrainer des réfugiés, directement ou par l’intermédiaire de groupes constitutifs (GC). Un GC est un groupe qui a obtenu d’un SEP l’autorisation écrite de parrainer des réfugiés au nom de ce dernier. Les SEP et les GC forment la majorité des répondants (85 p. 100 environ). On compte actuellement 87 SEP qui sont, pour la plupart, des organisations religieuses, des groupes ethno-culturels ou des organismes humanitaires.

Un réfugié peut également être parrainé par un groupe formé de cinq citoyens canadiens ou plus (que l’on appelle G5) qui s’engagent à fournir les ressources financières, l’expertise et le soutien nécessaires pour remplir les obligations de l’entente de parrainage, ou encore, par un répondant communautaire (organisme ou groupe de personnes présent dans la collectivité où le réfugié est censé s’établir).

Aux fins du PPPR, les réfugiés sont proposés par les bureaux des visas de CIC ou par des groupes de parrainage. Trois catégories de personnes sont admissibles : les réfugiés au sens de la Convention outre-frontières (RC), les personnes de pays d’accueil (RA) et les personnes de pays source (RS) [note 3].

Les bureaux canadiens des visas à l’étranger traitent les demandes de résidence permanente et ont la responsabilité de rendre la décision définitive qui établit si une personne correspond à l’une des trois catégories désignées et si sa demande de réétablissement est recevable. Pour être accepté aux fins du réétablissement au Canada, le réfugié doit également se soumettre à un examen médical et à un contrôle de sécurité, qui se font habituellement à l’étranger. Si le réfugié remplit toutes les conditions de recevabilité et d’admissibilité, le bureau des visas lui délivre un visa de résident permanent.

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Conclusions de l’évaluation

Pertinence du programme

Le PPPR concourt à la réalisation de l’objectif que se sont donné le gouvernement fédéral et CIC de respecter la tradition humanitaire du Canada en réétablissant les réfugiés et en accordant une protection aux personnes qui en ont besoin. Le programme cadre aussi clairement avec le mandat de protection des réfugiés qui a été conféré au Ministère par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés de 2002 (LIPR). Le PPPR contribue enfin au résultat stratégique Intégration réussie des nouveaux arrivants et promotion de la citoyenneté canadienne, pierre d’assise de l’Architecture des activités de programmes (AAP) de CIC.

Le Canada choisit d’offrir une protection aux réfugiés pour des raisons humanitaires certes, mais aussi pour remplir ses responsabilités internationales. En plus de protéger les réfugiés sur son territoire, le Canada est l’un des 16 pays qui participent aux programmes de réétablissement du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), et il accueille un contingent de réfugiés chaque année. En 2005, ces pays ont pu réinstaller quelque 80 000 réfugiés, dont près de 30 500 avec l’aide du HCR. Les agents de CIC, les répondants et les représentants de tierces parties qui ont été interrogés dans le cadre de l’évaluation ont souligné l’ampleur du besoin en réétablissement de réfugiés. Si beaucoup de personnes interrogées croient que le Canada apporte une contribution positive à ce chapitre, certaines estiment qu’il pourrait faire davantage.

En 2002, le Canada a approuvé l’Agenda pour la protection du HCR qui met l’accent sur les activités visant à renforcer la protection internationale des demandeurs d’asile et des réfugiés. Le PPPR concourt particulièrement à la réalisation de deux objectifs de l’Agenda pour la Protection, soit : le « renforcement des partenariats avec la société civile, y compris les ONG aux fins de protection » et la « fourniture de formes complémentaires de protection à ceux qui pourraient ne pas relever de la Convention de 1951 mais qui néanmoins ont besoin d’une protection internationale ».

Intégrité du programme

Il ressort de l’information recueillie pendant l’évaluation que le PPPR atteint son objectif d’offrir une protection aux réfugiés par le truchement du parrainage privé. Depuis 1979, les répondants privés ont facilité le réétablissement de plus de 195 000 réfugiés, à des niveaux annuels variant entre 2 800 et 4 000 admissions.

Un certain nombre de résultats de l’évaluation ayant trait à l’administration du PPPR tendent à indiquer que les activités de surveillance existantes sont insuffisantes :

Les listes de groupes constitutifs (GC) et de groupes de cinq (G5) tenues par CIC sont incomplètes et désuètes. De même, la liste des SEP utilisée pour l’enquête n’était pas à jour, et il semblait y avoir un chevauchement important entre les trois listes. Bien que cette situation soit attribuable, en partie du moins, à la structure et à la souplesse du programme (p. ex. les SEP ont le pouvoir de désigner autant de GC qu’ils le veulent), cela signifie que CIC n’a pas une connaissance approfondie de ses groupes de parrainage.

Les SEP signent une entente de parrainage avec CIC et sont tenus de déposer un rapport annuel détaillant leurs activités. Ils fixent cependant leurs propres critères pour la reconnaissance des GC et l’établissement de partenariats. Les G5 n’ont pas d’entente officielle avec CIC et n’ont pas d’obligation redditionnelle envers le Ministère. L’information recueillie lors des entrevues et des enquêtes atteste le peu de surveillance que les bureaux de CIC exercent à l’égard des répondants ou des réfugiés, et il en est de même pour les SEP à l’égard des GC et des réfugiés. Il semble que les SEP exercent une certaine surveillance informelle du fait de leur implication directe auprès des réfugiés et des répondants.

Les données administratives internes tenues par CIC manquent d’uniformité; pour certaines variables par exemple, les chiffres obtenus des Services de l’entrepôt de données étaient différents de ceux tirés du STIDI. Les données sont également incomplètes; par exemple, le programme ne recueille pas de données sur les motifs de refus. Sans des données exactes et exhaustives, il est difficile d’évaluer si le programme fonctionne bien.

L’accroissement du volume de demandes et le taux élevé de refus contribuent à retarder le traitement des demandes et à créer une lourde accumulation – tous ces éléments ont une incidence sur l’efficience et l’efficacité du programme.

Les répondants présentent beaucoup de demandes – deux fois les niveaux visés par CIC. Cette réalité se traduit, ces dernières années, par une augmentation du nombre de cas en attente et du temps requis pour traiter les dossiers. Une analyse des statistiques sur les demandes présentées entre 2004 et 2006 révèle qu’un petit groupe de SEP est responsable d’un volume disproportionné de demandes de parrainage. En ce qui concerne les G5, il est prévu que cinq personnes forment un groupe et parrainent un réfugié de façon ponctuelle. Même si les G5 présentent moins de demandes de parrainage que les SEP, le volume dépasse néanmoins le nombre prévu par le programme.

Le taux de refus des demandes de PPR est élevé. Même si les SEP effectuent une évaluation préliminaire de la recevabilité des demandes et ont accès à de la formation et à des ressources, le taux de refus pour le programme se situe à 49 p. 100 en moyenne depuis 1998. Comme CIC doit ainsi traiter deux fois plus de demandes pour atteindre les niveaux prévus, l’efficience du programme s’en trouve compromise. Cela pourrait expliquer le fait que CIC n’atteint pas les niveaux établis chaque année.

Un examen de la répartition du taux de refus montre que la majorité des GC (57 p. 100) connaît en fait un taux de refus très faible, comparable à celui enregistré pour les RPG. Les demandes présentées par ces GC comptent cependant pour une très petite proportion (14 p. 100) du volume total de demandes. Le reste des GC (43 p. 100), qui connaissent un taux de refus supérieur à celui des RPG, présentent la plus grande part des demandes de parrainage (86 p. 100 du volume total en 2005). L’effet combiné du grand nombre de demandes et du taux de refus relativement élevé fait en sorte que le taux de refus global pour le PPPR est très élevé. L’analyse porte à croire que la plupart des SEP sont en mesure de comprendre et d’évaluer efficacement la recevabilité d’une demande, mais certains – généralement ceux qui présentent le plus de demandes – sont moins efficaces à cet égard.

Les délais de traitement ont doublé ces quatre dernières années. En 2001, il fallait 17 mois pour traiter 80 p. 100 des cas; en 2005, le nombre de mois requis pour traiter 80 p. 100 des cas était passé à 35, un délai d’attente important pour un programme de protection. Dans le but d’accélérer le traitement, CIC a pris diverses mesures ayant consisté, notamment, à créer des affectations temporaires pour remédier à la situation. Il en outre limité le nombre d’ententes conclues avec les SEP à mesure qu’elles arrivent à terme et sont renouvelées et, par l’entremise du sous-comité des ONG, il a demandé aux SEP de réduire volontairement le nombre de demandes de parrainage.

Réussite du réétablissement

Les groupes de parrainage acceptent de fournir aux réfugiés des soins, un logement, une aide à l’établissement et un soutien pendant toute la période de parrainage. L’évaluation montre que, dans l’ensemble, les répondants réussissent à répondre aux besoins immédiats des réfugiés et leur procurent un soutien pendant toute la durée du parrainage, parfois même au-delà de la période d’un an.

Les répondants ont indiqué que leur plus gros défi consiste à répondre aux besoins imprévus des réfugiés et à trouver des logements adéquats à prix abordable. Il peut également être ardu pour les répondants d’aider les réfugiés à avoir accès aux services de santé. Les difficultés citées par les réfugiés sont différentes. Leur plus gros défi consiste à trouver un emploi et à améliorer leurs compétences linguistiques. Il est ressorti des groupes de discussion que les réfugiés parrainés par le secteur privé réussissent à trouver un emploi, souvent très tôt après leur arrivée; pour bon nombre cependant, l’emploi ne correspond pas à leur formation ou à leur expérience antérieure. Beaucoup de participants ont également indiqué qu’ils travaillent par nécessité, soit parce qu’ils hésitent à accepter l’aide des répondants, qui sont souvent des membres de leur famille, soit parce que les répondants ne sont pas en mesure de soutenir pleinement le réfugié.

Dans le cadre de l’étude, on a également cherché à établir une comparaison entre les réfugiés parrainés par le secteur privé et les réfugiés pris en charge par le gouvernement sur le plan de la réussite de l’établissement. Il ne se dégage aucune différence notable entre les deux programmes quant à la satisfaction des besoins immédiats, et avec le temps (c.-à-d. après trois ans), il n’y a pas non plus de différence appréciable au titre du niveau des revenus d’emploi et du pourcentage de personnes déclarant des revenus d’emploi. La principale différence entre les RPSP et les RPG tient au fait que le premier groupe accède à l’autonomie beaucoup plus rapidement : un pourcentage plus élevé de RPSP que de RPG ont déclaré des revenus d’emploi pendant les trois premières années suivant leur arrivée, et les RPSP ont touché 6 000 $ de plus que les RPG en revenus d’emploi moyens la première année suivant l’arrivée. Mais après trois ans, l’écart n’était plus que de 1 000 $ environ.

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Rentabilité

Pour évaluer la rentabilité du programme, les coûts de fonctionnement du PPPR ont été comparés à ceux du programme des RPG. En 2004–2005, le budget de fonctionnement du programme des RPG était beaucoup plus important que celui du PPPR. Cela tient en partie au fait que le nombre de RPG qui viennent au Canada chaque année est de deux à trois fois supérieur au nombre de RPSP, et aussi au fait que le gouvernement fédéral verse directement aux RPG un soutien du revenu pendant 12 mois, en plus de financer d’autres services d’établissement à l’intention de ce groupe. En comparaison, le budget de fonctionnement du PPPR est beaucoup plus petit parce que le gouvernement assume seulement les coûts liés à l’administration du programme, tandis que les répondants privés assument tous les coûts directs liés à l’établissement du réfugié, y compris le soutien financier.

Il ressort des données de 2004-2005 que, lorsqu’on calcule le coût par demande, le PPPR coûte plus cher à administrer que le programme des RPG et qu’une grande part des coûts salariaux du PPPR sont attribuables au traitement au Canada.

L’évaluation a également porté sur l’ampleur du soutien financier accordé aux RPSP comparativement à celui que reçoivent les RPG sur une période de 12 mois. Les données montrent que les répondants privés offrent un soutien financier direct inférieur à celui que le gouvernement verse aux RPG, quoiqu’ils offrent souvent un soutien non financier, c’est-à-dire des biens que les réfugiés devraient acheter autrement. Comme nous l’avons mentionné plus haut, le degré de réussite du réétablissement est comparable même si les RPSP reçoivent un soutien financier moins important que les RPG.

1.0 Introduction

Le présent document est le rapport final de l’étude d’évaluation du Programme de parrainage privé de réfugiés (PPPR), l’un des deux programmes administrés par Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) pour appuyer le réétablissement des réfugiés. Grâce au PPPR, des réfugiés qui vivent à l’étranger ont la possibilité de se bâtir une nouvelle vie au Canada en se faisant parrainer par des citoyens et des résidents permanents du Canada. Dans le cadre du programme, des répondants privés s’engagent à fournir de l’aide et un soutien aux réfugiés pendant leur première année de résidence au Canada. CIC administre un deuxième programme de réétablissement des réfugiés, le programme de réfugiés pris en charge par le gouvernement (RPG). Comme le nom l’indique, ces réfugiés sont pris en charge par le gouvernement fédéral [note 4] pendant un maximum d’un an à partir de leur arrivée au Canada, et les services de soutien sont fournis par des organismes non gouvernementaux subventionnés par CIC.

Parallèlement aux efforts continus déployés pour garantir l’intégrité et l’efficacité du PPPR, CIC a demandé à Services conseils du gouvernement (SCG) d’effectuer une évaluation sommative du Programme de parrainage privé de réfugiés (PPPR). L’étude visait plus particulièrement à évaluer si le programme était toujours pertinent, sa capacité de produire les résultats souhaités énoncés dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), et sa rentabilité. La recherche a été réalisée entre juillet et septembre 2006.

1.1 Structure du rapport

Un certain nombre de thèmes clés sont ressortis de l’évaluation. Comme ils sont à la fois très importants et interdépendants, nous avons choisi de présenter les résultats en les regroupant sous les quatre thèmes suivants : pertinence du programme, intégrité du programme, réussite du réétablissement et rentabilité du programme.

Le rapport compte quatre sections. La première présente des renseignements généraux sur le PPPR; la deuxième, de l’information sur l’évaluation (questions, méthodologie et limites); la troisième, les résultats par thème; et, enfin, la quatrième, les grandes conclusions qui se dégagent de l’étude. SGC a également préparé un complément au rapport où l’on retrouve les documents ayant servi à l’étude d’évaluation, y compris la matrice d’évaluation, la liste des personnes interrogées, les documents examinés, les guides d’entrevue et les questionnaires d’enquête.

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1.2 Contexte

1.2.1 Histoire du Programme de parrainage privé de réfugiés

De tout temps, les Canadiens ont été fiers d’accueillir des gens de partout dans le monde et d’offrir l’asile à ceux qui en avaient besoin. En fait, le Canada est reconnu dans le monde entier pour son leadership dans le réétablissement des réfugiés. En 1986, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a décerné aux Canadiens la médaille Nansen en reconnaissance de leurs contributions exceptionnelles au réétablissement des réfugiés [note 5].

Le PPPR, mis en œuvre en 1978 par suite de la promulgation de la Loi sur l’immigration de 1976, a fait du parrainage privé un nouveau moyen pour les Canadiens de participer au réétablissement de réfugiés. Il joue depuis un rôle important dans le réétablissement des réfugiés issus des quatre coins du globe.

C’est en 1979-1980, lors de la réinstallation de réfugiés indochinois, que le Canada a eu pour la première fois l’occasion d’offrir un soutien dans le cadre de son programme. Ces années-là, le Canada a en effet accueilli plus de 34 000 réfugiés parrainés par des organismes du secteur privé. Dès lors, les répondants ont rapidement compris que le parrainage était un mécanisme souple qui permettait d’aider des réfugiés de toutes les régions du monde.

Depuis la création du programme, la relation entre le gouvernement et les groupes de parrainage ne cesse d’évoluer. Les approches et les mécanismes qui sont utilisés à l’heure actuelle pour réinstaller les réfugiés au Canada sont nés d’une succession d’événements internationaux, de modifications législatives et de demandes de la part du gouvernement ainsi que du désir des Canadiens de venir en aide aux réfugiés. La figure 1 présente la chronologie des étapes ayant mené à la création du PPPR.

Depuis 1979, le PPPR a permis de réinstaller plus de 195 000 réfugiés et quasi‑réfugiés qui n’auraient pu, autrement, venir au Canada. Ces dernières années, les niveaux établis pour le programme ont varié de 2 800 à 4 000 admissions annuellement, tandis que les niveaux du programme des RPG sont demeurés stables à 7 500 admissions par année.

Figure 1. Historique du Programme de parrainage privé de réfugiés

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1.2.2 Organisation du Programme de parrainage privé de réfugiés

Chaque année, CIC présente au Parlement un plan d’immigration pour l’année à venir. Par ce plan, le Ministère détermine le nombre de réfugiés qui seront admis au Canada dans le cadre du PPPR. Ce niveau est établi en fonction des chiffres des années précédentes, des ressources disponibles dans les bureaux des visas, du nombre de réfugiés pris en charge par le gouvernement et des situations d’urgence à l’échelle internationale.

Le PPPR représente un partenariat unique entre le gouvernement fédéral et les groupes de parrainage. L’administration centrale de CIC, surtout la Direction générale des réfugiés, a le mandat d’établir les politiques et le cadre aux fins du PPPR. CIC facilite la venue du réfugié au Canada, tandis que les répondants s’engagent à fournir les soins, l’hébergement, l’aide à l’établissement et le soutien financier nécessaires pendant un maximum d’un an à partir de l’arrivée du réfugié. Dans des cas particuliers, la période de parrainage peut être prolongée jusqu’à 36 mois avec l’accord des répondants.

Plusieurs avenues s’offrent aux répondants qui désirent participer au programme. L’administration centrale de CIC approuve des ententes de parrainage individuelles avec des organisations constituées en corporation, appelées Signataires d’entente de parrainage (SEP), qui sont intéressées à parrainer des réfugiés, directement ou par l’intermédiaire de groupes constitutifs (GC). Un GC est un groupe qui a obtenu d’un SEP l’autorisation écrite de parrainer des réfugiés au nom de ce dernier.

Les SEP et les GC forment la majorité des répondants et sont responsables de 85 p. 100 des parrainages [note 6] dans cette catégorie. On compte actuellement 87 SEP qui sont, pour la plupart, des organisations religieuses, des groupes ethno-culturels ou des organismes humanitaires. L’administration des parrainages n’est pas financée par le gouvernement. Un SEP peut autoriser des groupes constitutifs à parrainer en vertu de son entente. Chaque SEP fixe ses propres critères de reconnaissance des GC, et il assume la responsabilité globale de la gestion des parrainages aux termes des ententes. Un réfugié peut également être parrainé par un groupe formé de cinq citoyens canadiens ou plus (que l’on appelle un G5) qui s’engagent à fournir les ressources financières, l’expertise et le soutien nécessaires pour remplir les obligations de l’entente de parrainage, ou encore, par un répondant communautaire (organisme ou groupe de personnes présent dans la collectivité où le réfugié est censé s’établir). Tous les répondants ont la responsabilité de s’assurer que les demandes présentées concernent des personnes qui satisfont aux critères d’admissibilité, énoncés ci-après.

Mis sur pied en 1998, le Programme de formation relative au parrainage de réfugiés (PFPR) constitue une ressource importante pour les groupes de parrainage. Administré par les SEP et financé par CIC, ce programme offre de façon suivie de la formation et de l’information sur tous les aspects relatifs au parrainage des réfugiés.

Un deuxième mécanisme vient appuyer le travail des groupes de répondants, le Comité mixte (ONG/gouvernement) sur le parrainage de réfugiés par le secteur privé. Créé en 1994, ce comité vise à améliorer la communication et la coordination entre tous les partenaires participant au PPPR en leur offrant une tribune pour échanger de l’information. Il contribue en outre à accroître l’efficacité de la gestion et de l’exécution horizontales du programme. Le comité compte une douzaine de membres, soit six représentants des SEP et six représentants de CIC, et la co-présidence du comité est assurée par un représentant de chaque partie.

Aux fins du PPPR, les réfugiés sont proposés par les bureaux des visas de CIC ou par des groupes de parrainage. Le groupe peut avoir reçu une recommandation d’un contact à l’étranger, d’un ami, d’un parent d’un membre de l’organisation ou autre. Trois catégories de personnes sont admissibles : les réfugiés au sens de la Convention outre-frontières (RC), les personnes de pays d’accueil (RA) et les personnes de pays source (RS) [note 7].

Est un réfugié au sens de la Convention toute personne qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques :

• soit se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays;
• soit, si elle n’a pas de nationalité, se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, et ne peut ou, en raison de cette crainte, ne veut y retourner.

Est réfugié au sens de la Convention outre-frontières toute personne qui :

• a le statut de réfugié au sens de la Convention;
• se trouve à l’extérieur du Canada;
• cherche à se réétablir au Canada;
• se trouve dans une situation où il n’y a pas de probabilité de trouver une « solution durable » dans un délai raisonnable, c’est-à-dire :
  • elle ne peut retourner dans son pays de nationalité ou son pays de résidence habituelle;
  • elle ne peut être intégrée dans le pays de refuge ou le premier pays d’accueil;
  • elle n’a pas reçu d’offre de réétablissement d’un pays autre que le Canada;
• sera parrainée par le secteur privé ou prise en charge par le gouvernement ou dispose de ressources financières suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des personnes à sa charge.

Appartient à la catégorie de personnes de pays d’accueil toute personne qui :

• se trouve hors de son pays de citoyenneté ou de résidence habituelle;
• a été et continue d’être gravement et personnellement touchée par une guerre civile, un conflit armé ou une violation massive des droits de la personne;
• ne peut bénéficier d’aucune solution appropriée réalisable dans un laps de temps raisonnable;
• sera parrainée par des répondants privés ou dispose de moyens financiers suffisants pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des personnes à sa charge.

Appartient à la catégorie de personnes de pays source toute personne qui :

• réside dans son pays de citoyenneté ou de résidence habituelle;
• a été et continue d’être gravement et personnellement touchée par une guerre civile ou un conflit armé;
• a été privée de sa liberté d’expression et de l’exercice de ses droits relatifs aux activités syndicales et à la dissidence et a été détenue ou emprisonnée pour avoir exercé ses droits;
• craint d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social particulier ou de ses opinions politiques;
• ne peut bénéficier d’aucune solution appropriée réalisable dans un laps de temps raisonnable;
• réside dans un pays qui figure sur la liste des pays sources (voir l’annexe 2 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés);
• fera l’objet d’un parrainage du secteur privé ou sera prise en charge par le gouvernement ou dispose de moyens financiers suffisants pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des personnes à sa charge.

Les bureaux locaux de CIC représentent les principaux points de contact où les répondants privés trouvent des réponses à leurs questions concernant le processus de demande et d’établissement. Lorsqu’il reçoit une demande de parrainage, le bureau local vérifie si l’engagement est complet et si le groupe de parrainage satisfait aux critères d’admissibilité. Il assure également la liaison entre le groupe de parrainage et le bureau canadien des visas à l’étranger, fournissant aux répondants de l’information sur l’état de la demande et des renseignements concernant les décisions ou les questions relatives au dossier.

Les bureaux canadiens des visas à l’étranger traitent les demandes de résidence permanente et rendent la décision finale qui établit si la personne correspond à l’une des trois catégories désignées et si sa demande de réétablissement est recevable. La décision concernant la recevabilité de la demande se fonde sur une entrevue avec le demandeur, les documents à l’appui présentés par le demandeur et par le groupe de parrainage ainsi que sur les renseignements supplémentaires dont dispose l’agent (comme des documents récents sur la situation du pays). Pour être accepté aux fins du réétablissement au Canada, le réfugié doit également se soumettre à un examen médical et à un contrôle de sécurité, qui se font habituellement à l’étranger. De plus, les réfugiés seront évalués sur le plan de la capacité de s’établir avec succès au Canada. Si un agent des visas juge qu’un réfugié a un urgent besoin de protection ou se trouve dans une situation qui le rend vulnérable, il ne l’évaluera pas en fonction de sa capacité de s’établir.

Si le réfugié remplit toutes les conditions de recevabilité et d’admissibilité, le bureau des visas lui délivre un visa de résident permanent, l’oriente et lui donne de l’information sur le voyage, en collaboration avec l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) [note 8].

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2.0 Questions d’évaluation et méthodologie

La présente section donne un aperçu des questions d’évaluation et de la méthodologie utilisée, y compris ses limites.

2.1 Questions d’évaluation et thèmes

L’étude a été réalisée à l’aide d’une matrice d’évaluation élaborée en novembre 2004 par l’équipe d’évaluation de CIC. Pendant la phase de planification, en avril 2006, la matrice a été revue afin de définir les questions générales, les indicateurs et les sources de données à examiner dans le cadre de l’évaluation. De plus, les extrants et les résultats du premier modèle logique, également réalisé en novembre 2004, ont été mis à jour afin de refléter les changements qui ont été apportés au programme depuis. Voir le modèle logique à l’annexe A et la matrice d’évaluation à l’annexe B.

Les questions d’évaluation ont été regroupées sous trois grands thèmes, soit la pertinence du programme, la réussite du réétablissement et la rentabilité du programme et les solutions de rechange. Ces thèmes ont été évalués au moyen de 14 questions. Le tableau 1 résume les questions d’évaluation qui ont été étudiées relativement à chaque thème et indique sous quel thème et dans quelle section du rapport ces questions sont traitées.

Tableau 1.  Résumé des questions d’évaluation

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2.2 Méthodologie

L’évaluation a été conçue de manière à reposer sur plusieurs sources de données qualitatives et quantitatives. Chacune de ces sources est décrite brièvement ci‑après, et de façon plus détaillée à l’annexe C.

Étude des documents

Un modèle a été utilisé pour tirer des documents étudiés des renseignements pertinents, correspondants aux indicateurs de la matrice d’évaluation. L’annexe D contient la liste des documents dépouillés aux fins de l’évaluation, à savoir entre autres :

• des documents généraux tels que le Rapport sur les plans et les priorités, des rapports du HCR et des études réalisées par des chercheurs universitaires;
• des documents propres au programme, comme le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats;
• des documents opérationnels, notamment les guides utilisés pour le traitement, les guides d’utilisation des bases de données, les ententes de parrainage, les comptes rendus de réunion, et la description des mandats.

Entrevues

En tout, 41 entrevues ont été tenues avec 43 intervenants du PPPR. Les entrevues ont été réalisées par téléphone ou en personne. Des guides d’entrevue avaient été fournis à tous les intéressés au préalable. Le tableau 2 montre la répartition des personnes interrogées (voir la liste des personnes interrogées à l’annexe E et les guides d’entrevue utilisés à l’annexe F).

Tableau 2. Nombre de personnes interrogées, par groupe d’intervenants

Enquêtes

Trois enquêtes ont été réalisées pour recueillir des données aux fins de l’évaluation (voir l’annexe G). Le personnel des 26 bureaux locaux de CIC qui s’occupent des cas relevant du PPPR et les 88 signataires d’entente de parrainage (SEP) ont été invités à remplir un questionnaire en ligne [note 11]. Au total, 21 bureaux locaux (taux de réponse de 81 p. 100) et 45 SEP (taux de réponse de 51 p. 100) y ont répondu.

Une enquête téléphonique a été menée auprès des groupes constitutifs (GC) et des groupes de cinq personnes (G5) ayant présenté une demande de parrainage entre le 1^er janvier 2001 et le 30 mai 2006. En tout, 1 136 groupes constitutifs et 2 730 groupes de cinq personnes figuraient sur les premières listes utilisées pour effectuer les enquêtes téléphoniques. Précisons que le nombre de personnes admissibles [après élimination des numéros incorrects (p. ex. ligne téléphonique hors service, mauvais numéro, refus de participer)] pour les deux groupes représentait moins de la moitié de la population originale. Le tableau 3 présente une répartition du taux de réponse pour tous les groupes interrogés.

Tableau 3. Taux de réponse à l’enquête, par groupe

Analyse des données

Des sources de données de trois types ont été consultées afin d’en tirer des données administratives, longitudinales et financières (gestion des coûts).

Bases de données administratives

CIC utilise actuellement deux bases de données administratives principales pour suivre les parrainages privés : le Système de soutien des opérations des bureaux locaux (SSOBL), pour le traitement des demandes de parrainage au Canada, et le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (STIDI), utilisé par les agents des visas à l’étranger. Dans le cadre de l’évaluation, SGC a pu compter sur la collaboration de la Direction générale des opérations de CIC pour obtenir des données du STIDI et sur celle des analystes des Services de l’entrepôt de données pour obtenir des renseignements tirés des cubes de données, qui proviennent à la fois du STIDI et du SSOBL.

Bases de données longitudinales

Deux bases de données longitudinales gérées par Statistique Canada constituent les principales sources de données sur les immigrants canadiens : l’Enquête longitudinale auprès des immigrants du Canada (ELIC) [note 12] et la Banque de données longitudinales sur les immigrants (BDIM) [note 13]. SGC a utilisé les données provenant de ces deux sources pour évaluer les résultats du PPPR.

Modèle de gestion des coûts

La Direction générale des finances de CIC a créé un Modèle de gestion des coûts qui permet d’organiser les données relatives aux coûts dans le cadre d’un processus administratif et en fonction des extrants. On peut ainsi connaître le coût réel d’une activité à un niveau détaillé (c.-à-d. centre financier) et à un niveau ministériel ou sectoriel stratégique. SGC a collaboré avec la Division de la gestion des coûts de CIC afin de recueillir des données financières concernant les programmes des RPSP et des RPG.

Groupes de discussion avec des réfugiés

Il s’est tenu en tout dix séances de discussion avec des réfugiés parrainés par le secteur privé qui sont arrivés au Canada entre juin 2003 et juin 2006. Les séances ont eu lieu à Ottawa (1), à Calgary (3), à Winnipeg (2) et dans la région du Grand Toronto (4). Elles ont été organisées en fonction de la langue d’origine et de la ville où l’intéressé s’est installé. Des interprètes ont été engagés pour organiser et animer les séances, ainsi que pour réaliser un court sondage auprès des participants après confirmation de leur participation. Un total de 42 personnes ont participé aux groupes de discussion (le tableau 4 donne la liste des villes, les langues dans lesquelles se sont déroulées les séances, ainsi que le nombre de participants). Le sondage et les documents ayant servi aux groupes de discussion sont fournis à l’annexe H.   

Tableau 4. Groupes de discussion

Analyse globale

Pour effectuer l’analyse globale des résultats de l’évaluation, SGC a élaboré une série de matrices de données. Les résultats pour chaque indicateur ont été intégrés dans une matrice en fonction de la source de données utilisée. Les matrices individuelles pour chaque source de données ont ensuite été agrégées en une synthèse de tous les résultats.

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2.3 Limites de la méthodologie

La méthodologie employée comportait quelques limites qui tenaient à la qualité et à la disponibilité des données, ainsi qu’à l’exactitude des coordonnées des intervenants.

Qualité et disponibilité des données

Bases de données administratives

Pour la plupart des indicateurs, les premières données obtenues couvraient la période de 1994 à ce jour; dans certains cas, des renseignements supplémentaires (p. ex. sur les immigrants admis) ont été fournis pour la période de 1980 à aujourd’hui. Cette information provient principalement des cubes de données de CIC.

Pendant le dépouillement de l’information reçue, nous nous sommes interrogés sur la fiabilité des données puisqu’elles ne semblaient pas concorder avec les renseignements obtenus des agents de programme. En raison du caractère incertain de ces données, SGC a obtenu des données produites directement par le STIDI. Bien que ces données aient semblé plus fiables, le STIDI n’a pu générer de données pour les années antérieures à 1998. Il nous a également été difficile d’obtenir des données pour certains indicateurs (p. ex. motifs d’inadmissibilité), du fait surtout que les systèmes n’ont pas été conçus pour recueillir ce genre d’information. Tous les problèmes de fiabilité et de disponibilité des données sont indiqués dans le corps du rapport.

Bases de données longitudinales

L’ELIC a fourni des renseignements limités sur les premières expériences d’établissement des réfugiés parrainés par le secteur privé en raison de la taille restreinte de l’échantillon.

Modèle de gestion des coûts de CIC

Les données financières provenant du Modèle de gestion des coûts de CIC ont été saisies par les gestionnaires du centre financier en mai 2005 et portaient sur l’exercice 2004–2005. Fait important, comme les données n’ont porté que sur une année, il a été impossible de faire une comparaison avec les autres années du programme.

Données des enquêtes (SEP et GC/G5)

Pendant la réalisation des enquêtes téléphoniques auprès des GC et des G5, on a constaté un certain chevauchement entre les GC et les SEP. Une personne affiliée à un SEP pouvait également faire partie d’un GC; cependant, un GC peut nommer une personne affiliée à un SEP uniquement à des fins de contact. Dans ce dernier cas, on ne savait trop si la personne devait répondre à l’enquête. Deux questionnaires ont été éliminés lorsqu’on a appris qu’une personne rattachée au SEP, qui ne faisait pas partie du GC, avait répondu à l’enquête. On ignore s’il y a eu beaucoup d’autres cas de ce genre. Les consultants ont indiqué qu’il ne s’agissait pas d’un problème répandu, mais il nous a été impossible de le confirmer.

Dans le cadre de l’enquête menée auprès des SEP, 22 des 45 organisations qui ont répondu ont été en mesure de produire des données sur le soutien financier fourni aux réfugiés pendant leur dernière année complète d’activité. Dans le cas de l’enquête menée auprès des GC/G5, 323 personnes (sur une possibilité de 461) ont répondu à cette question, mais les limites inférieure et supérieure de ce soutien variaient considérablement (entre 100 $ et 47 000 $). Comme il s’agissait d’une enquête à laquelle les intéressés ont répondu eux-mêmes, une interprétation diverse des questions et des instructions pourrait être à l’origine de quelques inexactitudes. Pour réduire le risque d’erreurs, seuls les nombres médians ont été calculés.

Coordonnées des intervenants

Nous devons également signaler quelques limites relativement aux coordonnées des intervenants. Les listes de GC et de G5 étaient incomplètes, et les coordonnées étaient souvent absentes des dossiers. Il s’est également révélé difficile de joindre ce groupe cible (p. ex. numéros hors service, pas de réponse). Il a donc fallu épurer considérablement les listes pour ne fournir que des dossiers complets au cabinet de consultants. Ce dernier a également été obligé d’effectuer huit rappels pour chaque dossier, et il a dû effectuer l’enquête les soirs et la fin de semaine pour pouvoir joindre le plus grand nombre possible de personnes. Malgré ces stratégies d’atténuation, le nombre cible de questionnaires remplis n’a pas été atteint.

La liste de SEP utilisée aux fins de l’enquête n’était pas à jour elle non plus. Après un taux de réponse initialement faible (26 sur 88 ont répondu), les Services conseils du gouvernement ont appelé les 88 SEP pour vérifier s’ils avaient reçu le questionnaire et s’ils avaient de la difficulté à y répondre. Dans le cadre de cette démarche, SGC a parlé avec 49 représentants et a appris que la plupart n’avaient pas reçu le questionnaire ou ne se rappelaient pas l’avoir reçu [note 14]. Le questionnaire a été envoyé de nouveau à 24 de ces 49 représentants. Grâce à ces efforts, le taux de réponse est passé à 51 p. 100 (45 sur 88).

Les réfugiés parrainés par le secteur privé ont été difficiles à joindre. Souvent, lorsqu’un réfugié arrive au Canada, on ne lui a pas encore trouvé un logement permanent. Par conséquent, le champ des coordonnées dans le système de CIC est laissé vide ou referme plutôt les coordonnées du répondant. Autre facteur : les réfugiés déménagent souvent, soit à l’intérieur de leur ville de destination initiale ou dans une autre province. Les interprètes ont donc dû communiquer avec les répondants pour obtenir les coordonnées des réfugiés, ou utiliser d’autres moyens (annuaire téléphonique et Internet) pour retrouver les réfugiés. Le taux de participation aux groupes de discussion traduit également l’hésitation des réfugiés à participer à ces rencontres. Un peu plus de cent réfugiés étaient attendus aux dix séances, mais 42 seulement y ont effectivement participé. Malgré cet échantillon limité, l’information recueillie lors des séances était uniforme et SGC n’a aucune hésitation à utiliser les données aux fins de l’évaluation.

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3.0 Résultats de l’évaluation

Cette section du rapport présente un résumé des résultats de l’évaluation, regroupés sous quatre thèmes : pertinence, intégrité du programme, réussite du réétablissement et rentabilité.

3.1 Pertinence

3.1.1 Harmonisation avec les objectifs du gouvernement fédéral

Le PPPR concourt à la réalisation de l’objectif que se sont donné le gouvernement fédéral et CIC de respecter la tradition humanitaire du Canada et d’accorder une protection aux personnes qui en ont besoin.

Le Programme de parrainage privé de réfugiés vise un objectif double : [note 15]

Objectif principal : Renforcer la capacité du Canada de secourir les réfugiés ayant besoin d’une protection.

Objectif secondaire : Seconder les efforts du secteur bénévole du Canada pour réétablir les personnes ayant besoin d’une protection.

En plus d’aider le Canada à respecter sa tradition humanitaire par le réétablissement des réfugiés et des quasi-réfugiés, ces objectifs cadrent parfaitement avec le mandat de protection des réfugiés qu’a conféré au Ministère la LIPR, adoptée en 2002. À l’égard des réfugiés, la LIPR a en effet pour objet : [note 16]

• de reconnaître que le programme pour les réfugiés vise avant tout à sauver des vies et à protéger les personnes de la persécution;
• de remplir les obligations en droit international du Canada relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées et d'affirmer la volonté du Canada de participer aux efforts de la communauté internationale pour venir en aide aux personnes qui doivent se réinstaller;

Par ailleurs, les objectifs du PPPR continuent d’appuyer clairement la vision de CIC qui consiste « [à attirer et à accueillir des personnes] en provenance de tous les coins du globe, […] et accorder à celles qui en ont besoin la protection du Canada », de même que le résultat stratégique Intégration des nouveaux arrivants avec succès et promotion de la citoyenneté canadienne, l’une des pierres d’assise de l’Architecture des activités de programme (AAP) du Ministère [note 17].

3.1.2 Lien avec les priorités internationales

Le Canada a décidé de protéger les réfugiés pour des raisons humanitaires certes, mais aussi pour remplir ses responsabilités internationales. En 1969, le Canada a ratifié la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés et son Protocole de 1967. En signant ces instruments internationaux, le Canada s’est engagé à protéger les réfugiés sur son territoire et à établir des normes à cette fin. En plus de protéger les réfugiés en sol canadien, le Canada participe aux programmes de réétablissement du HCR et s’engage à réinstaller chaque année un certain nombre de réfugiés sélectionnés à l’étranger.

Le HCR est l’organisation qui dirige et coordonne les interventions internationales pour la protection des réfugiés partout dans le monde. Au début de 2006, le HCR a indiqué qu’il y avait 8,4 millions de réfugiés dans le monde. Le réfugié s’entend de la « personne qui se trouve hors de son pays et ne peut ou ne veut y retourner parce qu’elle craint à juste titre d’y être persécutée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un groupe social particulier »; les réfugiés englobent également les civils chassés de chez eux par la guerre ou un conflit civil [note 18].

Le réétablissement est l’une de trois solutions durables reconnues par le HCR, au même titre que le rapatriement volontaire et l’intégration locale dans le premier pays d’asile. Le PPPR cible la solution du réétablissement, option habituellement envisagée lorsque le rapatriement et l’intégration dans le premier pays d’asile ne sont pas possibles. Le HCR prône néanmoins le recours au réétablissement à l’échelle mondiale comme partie intégrante de stratégies exhaustives de protection et de solutions durables. Dans un document intitulé Projected Global Resettlement Needs for 2006, le HCR signale que les bureaux locaux ont repéré 48 638 réfugiés ayant besoin d’être réinstallés. Le HCR croit que ce nombre est plus élevé, surtout dans le cas des crises humanitaires prolongées, mais les bureaux locaux pourraient nécessiter une aide supplémentaire pour mieux évaluer les besoins.

Bien que de nombreux pays consentent à accepter des réfugiés temporairement durant la première phase d’une situation de crise, seulement 16 pays participent actuellement aux programmes de réétablissement du HCR et acceptent annuellement des contingents de réfugiés. En 2005, ces pays ont pu réétablir quelque 80 000 réfugiés, dont 30 500 avec l’aide du HCR. Les trois pays dotés des programmes de réétablissement les plus importants sont les États-Unis, l’Australie et le Canada qui, ensemble, ont accueilli 90 p. 100 de l’ensemble des réfugiés réinstallés en 2005. Ayant reconnu que le nombre limité des pays de réétablissement à l’échelle mondiale restreint les options qui s’offrent aux personnes ayant besoin d’être réinstallées, le HCR a enjoint les autres pays de participer aux efforts accomplis dans ce domaine [note 19]. Les agents de CIC, les répondants et les représentants de tierces parties ont indiqué, dans le cadre de cette évaluation, que les besoins en matière de réétablissement étaient grands ou élevés (21 personnes interrogées sur 32), et beaucoup croient que le Canada contribue positivement à combler ce besoin (20 personnes interrogées sur 34). Toutefois, 10 personnes interrogées (dont des représentants de CIC et des groupes de parrainage) étaient d’avis que la contribution du Canada n’est pas suffisante et que celui‑ci pourrait faire davantage.

En 2002, le Canada a approuvé l’Agenda pour la protection du HCR qui préconise un certain nombre de mesures pour renforcer la protection internationale des demandeurs d’asile et des réfugiés et améliorer la mise en œuvre de la Convention de 1951 et de son Protocole de 1967. L’un des six objectifs du programme d’action de l’Agenda pour la protection consiste en un « [p]artage du fardeau et de la responsabilité de façon plus équitable et [la] création de capacités d’accueil et de protection des réfugiés » [note 20]. S’agissant de cet objectif, le HCR reconnaît que les « ONG et d’autres membres de la société civile jouent un rôle très important dans la protection et l’assistance des réfugiés et des demandeurs d’asile mais également dans le renforcement des capacités de protection ». De fait, l’un des objectifs définis sous ce but général est le « [r]enforcement des partenariats avec la société civile, y compris les ONG[…] aux fins de protection ». Le PPPR, qui repose sur un partenariat unique avec le secteur bénévole, contribue clairement à la réalisation de cet objectif.

Un autre objectif défini dans le cadre du programme d’action vise la « [f]ourniture de formes complémentaires de protection à ceux qui pourraient ne pas relever de la Convention de 1951, mais qui néanmoins ont besoin d’une protection internationale » [note 21]. Sous cet objectif, le HCR encourage les États à « étudier le bien-fondé de l’établissement d’une procédure unique, comprenant un examen des motifs prévus par la Convention de 1951 concernant le statut de réfugié suivi, si nécessaire et adéquat, par l’examen des raisons éventuelles de l’octroi de formes complémentaires de protection ». Le PPPR contribue à la réalisation de cet objectif en ce sens qu’il vise la protection des personnes appartenant aux catégories de personnes de pays d’accueil et de pays source en plus des réfugiés au sens de la Convention.

3.2 Intégrité du programme

L’évaluation de l’intégrité du programme a permis de dégager un certain nombre d’éléments interdépendants : la surveillance du programme, le volume de demandes, les demandes en attente et les longs délais de traitement, et le taux de refus élevé en général. Chacun de ces éléments est examiné en détail ci‑après.

3.2.1 Parrainage de réfugiés

Au Canada, les réfugiés sont parrainés par un grand nombre de groupes différents qui possèdent, pour une bonne part, une vaste expérience du programme de parrainage. L’information recueillie dans le cadre de l’évaluation montre que le PPPR réussit, comme cela avait été prévu, à offrir une protection aux réfugiés par l’entremise du parrainage privé. Depuis 1998, cependant, il y a eu plusieurs années où le Canada n’a pas accueilli le nombre de personnes prévu par le gouvernement.

Depuis 1979, plus de 195 000 réfugiés et personnes ayant besoin de protection sont venus au Canada grâce au parrainage privé [note 22]. Bien qu’on ne dispose pas de données historiques sur le nombre de répondants privés, on sait que 87 organisations ont actuellement une entente de parrainage avec CIC. La liste de GC et de G5 ayant servi aux enquêtes montre par ailleurs qu’un total de 1 136 GC et de 2 730 G5 ont présenté des demandes de parrainage entre le 1^er janvier 2001 et le 30 mai 2006. Les données issues de l’enquête menée auprès des SEP révèlent que ceux-ci présentent des demandes de parrainage directement ou au nom de leurs GC. Parmi les 35 SEP ayant répondu à la question sur le nombre de GC qui leur sont affiliés, six ont indiqué qu’ils n’en ont pas, ce qui veut dire qu’ils parrainent directement les réfugiés. Les 29 autres SEP comptaient, en moyenne, 22 CG affiliés (ce nombre variant de 1 à 100, pour un nombre médian de 15).

L’information tirée de l’enquête menée auprès des SEP montre que ceux‑ci ont une vaste expérience du programme de parrainage privé. Plus de la moitié des SEP interrogés (58 p. 100) ont indiqué que leur organisation participait au PPPR depuis plus de 20 ans, et plus de la moitié (57 p. 100) ont également indiqué qu’ils occupaient le même poste depuis plus de cinq ans. Les données de l’enquête révèlent par ailleurs que 74 p. 100 des SEP ont un poste désigné de coordonnateur du PPPR.

Chaque année, le Canada fixe le nombre minimal et maximal de réfugiés qu’il souhaite accueillir dans le cadre du PPPR. Les données sur les cibles établies pour la période de 1998 à 2006 montrent que ces nombres sont demeurés relativement stables : entre 2 800 et 4 000. Le PPPR n’a pas atteint le niveau prévu pour quatre des huit années comprises entre 1998 et 2005 (tableau 5) [note 23]. Ce résultat pourrait être attribuable, en partie, au taux élevé de refus que connaît le PPPR. Ce point est traité plus en détail à la section 3.2.5.

Tableau 5. Niveaux prévus et nombre réel d’admissions, réfugiés pris en charge par le gouvernement (1994-2006) [note 24]

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3.2.2 Collaboration entre CIC et les SEP

Le fonctionnement du PPPR repose sur les groupes de parrainage parce que ce sont les répondants privés qui, en fin de compte, se chargent de réinstaller les réfugiés au Canada. Nos échanges avec les deux groupes tout au long de l’étude ont révélé que CIC et les SEP ont des divergences d’opinion de longue date sur certaines questions, ce qui a fini par créer une tension dans les relations entre les deux parties.

Néanmoins, des représentants des deux parties siègent au comité et au sous-comité ONG/gouvernement, et ils considèrent que ces groupes favorisent le dialogue. Des personnes interrogées, 81 p. 100 estimaient que le Comité ONG/gouvernement était utile (17 sur 21), principalement parce qu’il améliorait les communications entre CIC et les SEP (8 sur 21). Les données tirées de l’enquête auprès des SEP corroborent celles recueillies lors des entrevues : la plupart des SEP croient que le Comité est plutôt efficace ou très efficace dans les domaines suivants : échanger l’information (81 p. 100), communiquer avec CIC (70 p. 100), communiquer avec d’autres SEP (84 p. 100), examiner des questions générales liées aux réfugiés (73 p. 100) et définir les problèmes posés par le programme (75 p. 100). Les SEP considèrent que le Comité est légèrement moins efficace pour ce qui est de dégager un consensus (63 p. 100) et de résoudre les problèmes liés au programme (64 p. 100).

Surveillance du programme, volume de demandes et cas en attente

Le PPPR a été établi de façon à ce que les particuliers et les groupes communautaires disposent de divers moyens pour parrainer un réfugié. Le programme donne aux SEP la latitude et la souplesse nécessaires pour travailler avec les GC, et il permet aux particuliers de présenter une demande pour parrainer un réfugié. Des documents énoncent, à l’intention de CIC, les procédures de surveillance à appliquer. Toutefois, les répondants ne sont pas tenus de produire des rapports, sauf les SEP qui doivent présenter un rapport annuel contenant des statistiques générales sur le volume de demandes [note 25]. La souplesse inhérente au programme fait en sorte qu’il est très difficile pour CIC de connaître tous les groupes de parrainage. De plus, CIC manque d’information sur les résultats du programme, ce qui pourrait être utile pour éclairer la prise de décisions.

Bien que CIC fixe le nombre de RPSP qui peuvent venir au Canada chaque année, il ne limite pas le nombre de demandes que les répondants peuvent présenter. Le volume de demandes a énormément augmenté depuis 1999, et cela a d’importantes répercussions sur le nombre de cas en attente et les délais de traitement.

Dossiers des groupes de parrainage

Les réfugiés peuvent être parrainés par un SEP, un GC, un G5 ou un répondant communautaire [note 26]. CIC tient des listes ou des bases de données distinctes pour chacun de ces groupes. Nous avons découvert, pendant l’évaluation, que ces listes sont incomplètes et désuètes. Dans la base de données relative aux GC et aux G5, nous avons constaté que les coordonnées de plusieurs groupes étaient manquantes ou inexactes. De plus, la même organisation peut se voir attribuer plus d’un identificateur numérique et fait donc l’objet de plusieurs entrées dans la base de données en raison d’erreurs au moment de la saisie (p. ex. « Saint » par opposition à « St »).

On a également relevé des erreurs dans la liste des SEP (p. ex. inexactitude dans le nom des personnes-ressources et les numéros de téléphone). Pendant l’enquête, il est devenu évident qu’il y avait chevauchement entre les listes des GC, des G5 et des SEP. Certaines personnes affiliées à un SEP font également partie d’un GC ou d’un G5 qui parraine un réfugié. Un GC ou un G5 peut également donner le nom d’un membre d’un SEP comme personne-ressource dans la demande de parrainage même si cette personne n’est pas partie au parrainage. Bien que rien n’empêche un membre d’un SEP de participer à un parrainage avec un GC ou un G5, le Guide sur le traitement des demandes au Canada prévoit que « cette personne [la personne-ressource] doit être partie au parrainage » [note 27].

Surveillance du programme

Les SEP signent une entente avec CIC pour mener des activités de parrainage et sont responsables des GC avec lesquels ils collaborent (les GC n’ont pas d’entente avec CIC). Les G5 sont constitués de cinq particuliers souhaitant parrainer un réfugié. Ces groupes n’ont pas d’entente officielle avec CIC, ce qui signifie qu’ils n’ont pas d’obligation particulière à remplir à l’égard du Ministère (p. ex. en matière de rapport).

Quelques documents clés [note 28] établissent les lignes directrices du PPPR à l’intention du personnel de CIC et des répondants. L’Annexe 1 de l’Appendice F du guide IP 3* contient une série de questions qui visent à recueillir de l’information sur « la gamme, le niveau et la qualité de l’aide à l’installation fournie par le répondant privé » [note 29]. L’Annexe 2 de l’Appendice F du guide IP 3 contient des directives concernant la surveillance des répondants ainsi qu’un questionnaire que les agents de CIC doivent faire remplir aux répondants.

Selon l’information recueillie aux entrevues et lors de l’enquête menée auprès du personnel de CIC, les réfugiés et les répondants font l’objet d’une surveillance en bonne et due forme limitée de la part des bureaux locaux. À la question visant à déterminer si les répondants réussissent à répondre aux besoins immédiats des réfugiés, beaucoup de représentants de CIC (8 sur 16) ne le savaient pas ou n’ont pu se prononcer. L’enquête révèle également que peu de bureaux ont instauré un mécanisme de surveillance formelle, mais les représentants de la moitié environ des bureaux ont indiqué surveiller de façon informelle les points suivants : aide accordée par le répondant au réfugié (55 p. 100), respect du plan d’aide à l’établissement (40 p. 100), relation répondant‑réfugié (50 p. 100) et succès de l’établissement du réfugié (45 p. 100). D’après les résultats des entrevues, la surveillance informelle pourrait consister entre autres à intervenir personnellement auprès du réfugié ou à communiquer avec les réfugiés ou les répondants. Rien ne prouve que CIC fait remplir un questionnaire aux répondants conformément à la directive énoncée dans le guide IP 3. Un bureau régional de CIC a conçu son propre questionnaire pour recueillir cette information, mais il ne l’a pas encore compilée.

Il ressort également de l’enquête auprès des SEP que ces derniers effectuent une surveillance formelle limitée à l’égard des GC et des réfugiés. Comme pour les bureaux locaux de CIC, environ la moitié des personnes interrogées ont indiqué que les SEP effectuent une surveillance informelle dans un certain nombre de domaines : aide accordée par le répondant au réfugié (45 p. 100), respect du plan d’aide à l’établissement (49 p. 100), relation répondant‑réfugié (56 p. 100) et succès de l’établissement du réfugié (53 p. 100). La moitié des SEP (50 p. 100) ont dit qu’ils participaient directement au réétablissement des réfugiés, ce qui laisse croire qu’une surveillance informelle est réalisée de par leur intervention personnelle auprès des réfugiés et des répondants.

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Volume de demandes de parrainage

Entre 1994 et 2005, l’ensemble des répondants (c.-à-d. les SEP ainsi que leurs GC et G5) ont présenté en moyenne 3 300 demandes de parrainage chaque année, soit 7 000 personnes par année en moyenne. Il ressort du volume des demandes et des cibles visées par le programme que CIC reçoit deux fois plus de demandes que le nombre prévu. Ce volume a une incidence sur le nombre de cas en attente pour le PPPR, en hausse depuis 2002, et sur le délai de traitement des demandes, en hausse également.

Bien que CIC fixe annuellement des cibles quant au nombre de RPSP à admettre, il ne limite pas le nombre de demandes que les répondants peuvent présenter annuellement, un facteur qui, selon certains fonctionnaires du Ministère (11 sur 24), compromet la réussite du programme. Précisons que CIC a récemment commencé à limiter le nombre de demandes que les SEP peuvent présenter. À ce jour toutefois, seulement 21 des 87 SEP ont des ententes assujetties à une limite, dont la plupart sont entrées en vigueur à la fin de 2005.

La figure 2 ci-dessous illustre le volume de demandes de parrainage présentées par les SEP et les GC depuis 1994.

Figure 2. Volume annuel de demandes de parrainage (personnes), par type de répondant (1994-2005) [note 30]

Comme l’illustre la figure 2, le volume de demandes, en particulier celles présentées par les SEP, a connu une augmentation considérable en 1999 et se maintient au-dessus du niveau de 1998 depuis. En 1998, les répondants ont présenté des demandes pour un total de 4 304 personnes (1 992 cas); en 2001, ce volume était passé à 10 191 personnes (3 198 cas).

Ce résultat pourrait être attribuable entre autres aux modifications qui ont été apportées en 1998 au Règlement sur les catégories d’immigrants précisées pour des motifs d’ordre humanitaire. Deux nouvelles catégories de réfugiés ont notamment été créées, les personnes de pays d’accueil (RA) et celles de pays source (RS), élargissant ainsi le bassin potentiel de réfugiés aux fins du PPPR. Par suite de ces modifications, aucun changement correspondant n’a été apporté aux cibles établies pour le PPPR ni aux procédures de CIC concernant le traitement des demandes. Cette situation peut avoir contribué, en partie du moins, à la hausse du volume de demandes et à l’allongement des délais de traitement, ainsi qu’au volume important de cas en attente que le programme connaît actuellement. Cependant, de nombreux autres facteurs, ayant coïncidé avec les modifications d’ordre législatif, pourraient aussi avoir contribué à la hausse soutenue du nombre des demandes, par exemple la situation de certains pays et l’augmentation du degré de sensibilisation et d’engagement chez les répondants en général.

Un examen des statistiques sur les demandes présentées entre 2004 et 2006 révèle que le volume élevé de demandes de parrainage est attribuable à une petite population de SEP. Entre 1994 et 2005, les SEP et leurs GC ont présenté des demandes pour une moyenne de 4 400 personnes par année (une moyenne de 2 100 cas) [note 31]. En 1999 cependant, le nombre de demandes provenant de ces deux groupes a considérablement augmenté, ayant doublé par rapport à l’année précédente (voir la figure 2). En 2004, un SEP a présenté à lui seul des demandes pour plus de 2 091 personnes (1 061 cas), et huit SEP ont été à l’origine de demandes pour 6 048 personnes (2 770 cas) [note 32].

Cette information concorde avec les données fournies par le Centre de jumelage de CIC qui a commencé en 2005 à suivre le nombre de demandes de parrainage par groupe de répondants. Selon ces données, 15 SEP ont été responsables de 77 p. 100 du nombre total de demandes présentées (personnes) en 2005, et une part de 18 p. 100 revenait à un seul SEP. En 2006 (en date du 30 septembre), 15 SEP étaient responsables de 80 p. 100 du nombre total de demandes présentées (personnes), une part de 23 p. 100 revenant à un seul SEP (tableau 6). Un tableau illustrant les volumes de demandes de tous les SEP pour 2005-2006 est fourni à l’annexe I.

Tableau 6. Volumes de demandes (personnes) pour les 15 principaux SEP, 2005-2006

* En date de septembre 2006.

Les G5 ont présenté moins de demandes que les SEP : une moyenne de 2 600 personnes par année (1 200 cas) entre 1994 et 2005. Un G5 est censé réunir cinq personnes qui décident de parrainer un réfugié; il devrait s’agir d’un événement ponctuel. Les données issues des enquêtes montrent toutefois que chaque G5 interrogé a présenté en moyenne 2,5 demandes pendant la durée de sa participation au programme de parrainage privé. Les G5 présentent donc plus de demandes que ne l’avait prévu le programme.

3.2.3 Cas en attente et délais de traitement

L’augmentation du nombre des demandes et le fait que les cibles prévues par CIC n’ont pas changé ont eu une incidence sur le nombre des cas en attente à CIC et sur le laps de temps nécessaire pour traiter les demandes. De 2002 à 2005, le nombre de cas en attente a augmenté en tout de 72 p. 100 (tableau 7) [note 33].

Tableau 7. Nombre de cas et de personnes en attente (2002-2005)

Beaucoup de personnes interrogées (26 sur 35) croient que les délais de traitement compromettent la réussite du programme, un point de vue que corroborent les informations recueillies lors des enquêtes. En effet, pour 70 p. 100 des représentants des bureaux locaux et 87 p. 100 des représentants des SEP, les délais de traitement constituent un problème important. En 2001, il a fallu 17 mois pour traiter 80 p. 100 des cas. Le nombre de mois requis pour traiter 80 p. 100 des cas ne cesse d’augmenter depuis, si bien qu’il a atteint 35 mois en 2005 (figure 3).

Figure 3. Nombre de mois requis pour traiter 80 p. 100 des cas dans les bureaux des visas

CIC reconnaît que les longs délais de traitement posent problème et prend diverses mesures pour corriger la situation, notamment en créant des affectations temporaires pour éliminer l’arriéré et en limitant le nombre autorisé de demandes à mesure que les ententes avec les SEP arrivent à terme et sont renouvelées. En mars 2006, de plus, par l’entremise du sous-comité des ONG, CIC a demandé que les SEP réduisent volontairement le nombre de demandes de parrainage. Pour l’instant, CIC ne prévoit pas imposer de limites aux G5. À l’heure actuelle, on ne sait pas quelle sera l’incidence des affectations temporaires, des ententes limitées avec les SEP et de la réduction volontaire des demandes par les SEP. Les données sur le volume de demandes pour 2006 (période ayant pris fin le 30 septembre) montrent qu’un nombre relativement élevé de demandes ont été présentées, et il reste encore trois mois avant la fin de l’année. Un total de 2 028 demandes de parrainage, soit 4 715 personnes, ont déjà été reçues par CIC. Cela signifie qu’après trois trimestres, le Ministère a déjà reçu un nombre de demandes de parrainage supérieur au nombre de réfugiés qu’il avait prévu d’admettre.

Il est ressorti des entrevues que le personnel de CIC croit qu’il est possible d’aider à contrer les problèmes liés aux volumes, aux demandes en attente et aux délais de traitement par la prise de diverses mesures, comme confier aux bureaux des visas l’entière responsabilité de proposer des réfugiés pour le PPPR (10 personnes interrogées sur 24) et recourir davantage au traitement de groupe (6 personnes interrogées sur 24). CIC pourrait ainsi mieux gérer le nombre de demandes présentées.

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3.2.4 Processus de recommandation et taux de refus

Le PPPR est conçu de telle sorte que les répondants peuvent soit demander un cas de parrainage aux bureaux des visas de CIC, soit présenter un engagement pour une personne ou une famille qu’ils souhaitent parrainer. Depuis toujours, la proportion de cas présentés par les répondants est beaucoup plus élevée que le nombre de cas proposés par les bureaux des visas. De 2002 à 2005, en moyenne, les cas (personnes) proposés par les bureaux des visas ont représenté moins de 2 p. 100 de tous les RPSP réinstallés. Les répondants sont censés évaluer la recevabilité des demandeurs éventuels avant de présenter une demande de parrainage. Selon les résultats de l’évaluation, les SEP consacrent du temps à l’évaluation de la recevabilité, mais on ne sait pas exactement quels critères sont utilisés ni la mesure dans laquelle ceux-ci sont appliqués uniformément par tous les SEP. Bien que les SEP évaluent la recevabilité des demandes et reçoivent une formation de CIC à cette fin, le taux de refus pour le PPPR demeure élevé. La présente évaluation n’a pas permis de déterminer pourquoi ce taux était si élevé, mais nous avons pu examiner les données concernant la source des demandes refusées (voir le tableau 9). Notre analyse démontre que le taux de refus pour la majorité des GC (57 p. 100) est inférieur à 20 p. 100, ce qui est à peu près comparable à celui enregistré pour les RPG au cours des cinq dernières années (23 p. 100). Les autres GC (43 p. 100) par contre, qui affichent un taux de refus supérieur à celui enregistré pour les RPG, présentent la majorité des demandes de parrainage (86 p. 100 de toutes les demandes en 2005). C’est l’effet combiné du nombre important des demandes et du taux de refus relativement élevé qui contribue à maintenir à un niveau si élevé le taux de refus global enregistré par le PPPR.

Évaluation de l’admissibilité du réfugié

Aux termes de l’Entente de parrainage, « [a]vant de présenter l’engagement […] le SEP fait une évaluation préliminaire en vue de savoir si le demandeur peut respecter les critères d’admissibilité au statut de réfugié […] » [note 34]. Et selon le Guide du Programme de parrainage privé de réfugiés, les répondants doivent « d’abord [s’]assurer que la demande de la personne […] est recevable dans le cadre du programme de parrainage privé » [note 35]. D’après les résultats de l’enquête, 85 p. 100 des SEP interrogés évaluent toujours l’admissibilité des réfugiés, mais on ne sait pas en quoi consiste exactement cette évaluation.

En 2004, CIC a commencé à offrir aux SEP une formation portant sur l’évaluation de l’admissibilité. En plus de cette formation, les SEP reçoivent des bureaux locaux de l’information sur l’admissibilité des réfugiés. Selon l’enquête, les SEP communiquent principalement avec le Ministère pour se renseigner sur l’état d’une demande et, deuxièmement, pour obtenir de l’information sur l’admissibilité des réfugiés (voir le tableau 8).

Outre la formation offerte dans le cadre du PFPR et l’information disponible dans les bureaux locaux, CIC envoie depuis peu un bulletin trimestriel qui renseigne les SEP sur la situation à l’étranger, pour qu’ils soient ainsi au courant de tout changement susceptible d’avoir une incidence sur l’admissibilité des réfugiés au réétablissement.

Tableau 8. Objet des demandes de renseignements des SEP, des GC et des G5 [note 36]

Taux de refus

Depuis 1998, le PPPR affiche un taux de refus moyen de 49 p. 100. Ce taux a connu des fluctuations, atteignant son plus bas niveau en 2000 (40 p. 100) et un sommet de 55 p. 100 en 2001. Plus récemment, après un recul à 43 p. 100 en 2003, il tend à remonter et a atteint 53 p. 100 en 2006 (voir la figure 4).

Le taux de refus du PPPR est élevé comparativement à celui du programme des RPG, qui a été de 31 p. 100 en moyenne entre 1998 et 2006 [note 38] et n’a cessé de diminuer entre 2001 et 2005 (figure 4). Ces cinq dernières années, le taux de refus du PPPR a été de 48 p. 100 en moyenne comparativement à 23 p. 100 pour le programme des RPG.

Figure 4.Taux de refus, RPSP et RPG (personnes) (1998-2006)

Le PPPR affiche, certes, un taux de refus moyen élevé, mais une analyse plus détaillée du taux de refus enregistré par l’ensemble des GC fait ressortir quelques tendances intéressantes (voir le tableau 9). Dans le cadre de l’évaluation, nous avons examiné la ventilation du taux de refus à l’aide des données de 2005 compilées pour l’examen du PPPR effectué par CIC pendant la même période. Ces données montrent que le taux de refus affiché par les GC varie énormément, observation qui trouve écho dans le rapport Blitz de CIC (2005), lequel fait état d’une plage étendue du taux de refus chez les SEP allant de 17 à 74 p. 100 [note 39].

Cette analyse a également démontré que plus de la moitié de tous les GC ayant présenté des demandes ont obtenu un taux d’acceptation de 100 p. 100, ce qui porte à croire que nombre de GC effectuent une évaluation préliminaire efficace de l’admissibilité des réfugiés. Cependant, chacun de ces GC avait présenté entre une et huit demandes seulement (une moyenne de deux par groupe constitutif), et ces demandes ont représenté seulement 10 p. 100 de toutes les demandes reçues cette année-là. En fait, 57p. 100 des GC ont affiché un taux de refus inférieur à 20 p. 100, soit un taux à peu près comparable à celui enregistré pour les RPG ces cinq dernières années (23 p. 100); ces GC n’ont toutefois été à l’origine que de 14 p. 100 de toutes les demandes présentées. Inversement, 43 p. 100 des GC, responsables de 86 p. 100 des demandes, ont affiché un taux de refus supérieur à celui des RPG. À la lumière de ce résultat, on peut supposer que le taux de refus global élevé est attribuable à l’effet combiné du grand nombre de demandes présentées et du taux de refus relativement élevé affiché.    

Un regard sur le groupe ayant présenté le plus grand nombre de demandes (tableau 9) vient corroborer cette observation : 11 GC (5 p. 100 de tous les GC) ont présenté 531 demandes en 2005 (25 p. 100 de toutes les demandes; moyenne de 48 demandes par GC); le taux de refus pour ce groupe, de l’ordre de 50 à 59 p. 100, est élevé, mais pas de façon excessive. Son incidence négative sur le taux de refus global ne provient pas du taux de refus comme tel, mais du fait que les GC présentent un très grand nombre de demandes qui accusent un taux de refus légèrement supérieur à la moyenne (48 p. 100 pour toutes les demandes de parrainage privé de réfugiés, ces cinq dernières années).

Tableau 9. Taux de refus et volume de demandes des groupes constitutifs (2005)

La recherche qualitative effectuée aux fins de l’évaluation a mis en lumière l’incidence néfaste du taux de refus élevé sur le fonctionnement du PPPR. Tant du côté de CIC (14 personnes interrogées sur 24) que du côté des SEP (7 personnes interrogées sur 11), on pense que le taux de refus élevé nuit à la réussite du programme en général. La situation est jugée problématique du point de vue de CIC, parce que les agents des visas doivent traiter un nombre de demandes considérablement plus élevé pour atteindre les objectifs du programme, et cela a un effet sur l’efficacité du PPPR. Cette situation expliquerait pourquoi CIC s’est situé, au cours des huit dernières années, à la limite inférieure des objectifs qu’il s’est fixé. Ce problème contribue également à accroître le nombre des demandes en attente ainsi qu’à allonger les délais de traitement.

D’après les résultats des enquêtes, 47 p. 100 des SEP croient que le taux de refus constitue un problème important. Les SEP interrogés attribuent ce problème au fait qu’on ne leur explique pas clairement pourquoi un demandeur est refusé (3 personnes interrogées sur 11) et qu’il n’y pas de possibilité d’appel une fois qu’une demande a été refusée (4 personnes interrogées sur 11).

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3.2.5 Parrainage conjoint

Dans le cadre du PPPR, les répondants ont la possibilité de former officiellement un partenariat avec une autre partie afin de partager les responsabilités de l’aide au réétablissement. Ce partenaire, appelé aussi « corépondant », peut être un particulier ou une organisation, et il s’agit très souvent d’un membre de la famille. Chaque organisation de parrainage a ses propres procédures pour sélectionner et approuver un partenaire, et déterminer ses responsabilités pendant la durée du parrainage. Le Guide du Programme de parrainage privé de réfugiés prévoit que le partenaire de parrainage peut signer l’entente par laquelle il s’engage à respecter les conditions d’admissibilité et à partager la responsabilité du parrainage. Le guide indique également qu’il n’est pas obligatoire de reconnaître officiellement les partenaires de parrainage [note 40].

L’information obtenue des groupes de discussion soulève une question quant à l’effet possible du parrainage conjoint sur le niveau de soutien que les réfugiés reçoivent dans les faits. Presque tous les participants des groupes de discussion avaient été parrainés ou coparrainés par un membre de la famille. Or ils ont semblé manifester une certaine hésitation à l’idée d’être parrainés par un membre de la famille, ou juger que le répondant ne peut pas se permettre d’offrir un soutien. Les participants ont dit avoir commencé à travailler peu de temps après leur arrivée, parfois dès les premières semaines, pour pouvoir subvenir à leurs besoins et ne plus avoir à dépendre de leurs parents. Les données de l’ELIC montrent que 54 p. 100 des réfugiés parrainés par le secteur privé avaient un emploi six mois après leur arrivée.

Du fait de leur hésitation à accepter le soutien de membres de la famille, les participants des groupes de discussion étaient d’avis qu’il aurait été préférable de venir au Canada à titre de RPG, principalement parce qu’ils auraient bénéficié d’un soutien financier pendant un an. Grâce à ce soutien, ils auraient pu, selon eux, se consacrer à l’acquisition de compétences entre autres linguistiques au lieu d’avoir à travailler si tôt après leur arrivée pour subvenir à leurs besoins. Bien que les partenaires de parrainage ne soient pas toujours des membres de la famille, les résultats soulèvent quelques questions au sujet du concept du parrainage conjoint et de la capacité du partenaire d’offrir un soutien financier suffisant aux réfugiés.

3.3 Réussite du réétablissement

Dans le cadre du PPPR, le groupe de parrainage accepte de procurer aux réfugiés des soins, un hébergement, une aide à l’établissement et un soutien pendant la période du parrainage, soit habituellement jusqu’à ce que le réfugié devienne autonome, mais pas plus de 12 mois à partir de l’arrivée du réfugié au Canada.

Voici les formes que peut prendre l’aide fournie par les répondants privés [note 41] :

• payer la nourriture, le loyer, l’installation des services publics et autres frais liés à la vie quotidienne;
• fournir vêtements, meubles et autres articles ménagers;
• trouver des interprètes;
• choisir un médecin de famille et un dentiste;
• aider à présenter une demande d’inscription au régime provincial de soins de santé et au Programme fédéral de santé intérimaire;
• inscrire les enfants à l’école et les adultes à des cours de langue;
• présenter les nouveaux arrivants à des gens partageant les mêmes intérêts personnels;
• expliquer le fonctionnement des services bancaires, du transport, etc.;
• fournir une aide pour la recherche d’emploi.

Cette période de parrainage d’un an vise à aider les réfugiés à s’adapter plus facilement à la vie au Canada et à bien se préparer à surmonter les difficultés associées à leur réétablissement.

3.3.1 Aide au réétablissement

Dans l’ensemble, les SEP ayant répondu à l’enquête disent réussir à répondre aux besoins immédiats des réfugiés et à leur offrir un soutien non financier pendant la période de parrainage, parfois même pendant plus d’un an.

Selon les résultats des enquêtes, les GC et les G5 passent un nombre médian de 20 heures par semaine à aider les réfugiés durant la période de parrainage. De plus, nombre d’entre eux fournissent un soutien financier et non financier même après la période de parrainage. Vingt-neuf pour cent des GC ont indiqué que, pour leur dernier parrainage, ils ont continué à fournir un soutien financier et non financier aux réfugiés après la période de parrainage, et il en était de même pour 36 p. 100 des G5.

Outre l’assistance fournie par les GC et les G5, environ la moitié des SEP ayant répondu à l’enquête participent directement aux activités qui appuient le réétablissement des réfugiés; 52 p. 100 ont indiqué qu’ils offrent eux-mêmes une orientation à l’arrivée des réfugiés et 48 p. 100 ont dit collaborer étroitement avec les réfugiés pendant leur réétablissement. De plus, 64 p. 100 des SEP effectuent également une surveillance des cas de réfugié, de façon officielle ou informelle.

Le questionnaire demandait également aux SEP d’évaluer la réussite des répondants à l’égard de divers aspects du réétablissement (logement, soins de santé et services communautaires, entre autres). Les SEP ont donné une cote plutôt élevée pour tous les aspects, en particulier pour la capacité de répondre aux besoins essentiels (92 p. 100 disent que les répondants sont très efficaces) et de fournir un soutien financier pendant un an (87 p. 100 disent que les répondants sont très efficaces). Il semble que les répondants ont un peu plus de difficulté à aider les réfugiés à chercher un emploi (42 p. 100 disent que les répondants sont très efficaces) [voir la figure 5].

On a également demandé aux GC et aux G5 d’évaluer le degré de difficulté qu’ils ont éprouvé à apporter certaines formes de soutien à l’établissement. Comme pour les SEP, les GC et les G5 s’attribuent un taux de réussite assez élevé, surtout pour leur capacité de répondre aux besoins essentiels (81 p. 100 ont dit ne pas avoir de difficulté) et de familiariser le réfugié avec leur collectivité (81 p. 100 ont dit ne pas avoir de difficulté). La plus grande difficulté pour les GC et les G5 semble avoir été d’aider les réfugiés à l’égard de leur recherche d’emploi (42 p. 100 ont trouvé cet aspect difficile ou plutôt difficile) (voir la figure 6).

Figure 5. Opinions des SEP quant à la capacité des répondants de répondre aux besoins des réfugiés

Figure 6. Degré de difficulté des GC et des G5 à répondre aux besoins des réfugiés

Aider à améliorer les méthodes de recherche d’emploi (n = 231)

Cette information concorde avec celle recueillie lors des entrevues et des groupes de discussion. Même si 16 des 34 personnes ayant participé aux entrevues n’ont pu commenter ce point, les 18 autres estimaient que les répondants réussissent à répondre aux besoins immédiats des réfugiés. Les participants des groupes de discussion ont indiqué que les besoins essentiels avaient été satisfaits sans problème et qu’en général, les répondants étaient capables de fournir l’assistance et le soutien nécessaires pendant la période de parrainage. Il semble que le cours Orientation canadienne à l’étranger, donné avant l’arrivée, aide à faire face aux attentes à cet égard. Presque tous les participants de quatre des huit groupes de discussion avaient reçu cette formation, et tous ont indiqué qu’ils s’étaient attendus à éprouver des difficultés à se réinstaller au Canada et qu’ils s’attendaient à devoir travailler fort, de sorte qu’ils étaient ainsi mieux préparés psychologiquement.

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3.3.2 Défis liés à la réinstallation

Même s’il ressort que les répondants réussissent en général à répondre aux besoins des réfugiés et qu’ils leur procurent un bon soutien pendant toute la période de parrainage, quelques grands défis ont été mis au jour pendant l’évaluation. Du point de vue du répondant, il peut être difficile de répondre aux besoins imprévus des réfugiés, de trouver un logement adéquat et abordable et, dans une mesure moindre, d’aider le réfugié à avoir accès à des soins de santé. Du point de vue du réfugié, les principaux défis sont liés à l’emploi et aux compétences linguistiques.

La difficulté citée le plus souvent lors des entrevues avait trait à la capacité des répondants de répondre aux besoins imprévus des réfugiés (6 personnes interrogées sur 18), que ces besoins soient de nature médicale, affective ou familiale. Les personnes interrogées ont également exprimé quelques préoccupations quant à la capacité de trouver un logement abordable et, dans une mesure moindre, d’avoir accès à des soins de santé.

Lors de l’enquête, les GC et les G5 ont mentionné qu’on les informe souvent de l’arrivée de réfugiés à très court préavis. D’après les résultats, 52 p. 100 des GC et 33 p. 100 des G5 ont été prévenus de l’arrivée du réfugié parrainé moins de deux semaines à l’avance. Selon une enquête menée en 2002 par CIC auprès des répondants de réfugiés, l’arrivée inattendue d’une famille de réfugiés peut entraîner beaucoup de difficultés, surtout lorsqu’il faut trouver un logement dans une grande ville où le taux d’inoccupation est faible [note 42].

Du point de vue des réfugiés, il est ressorti des groupes de discussion que les plus gros défis liés au réétablissement étaient l’emploi et la langue. Certains ont parlé de leurs difficultés à trouver un emploi en raison des problèmes de langue. Toutefois, un plus gros défi semble être de trouver un emploi dans un domaine lié aux antécédents professionnels ou à la formation, et résider dans le fait que beaucoup de réfugiés parrainés par le secteur privé intègrent la population active tôt après leur arrivée afin de subvenir à leurs besoins. Cette situation peut limiter leurs chances de se perfectionner ou d’acquérir de nouvelles compétences [la section 3.3.3 (Degré d’intégration) traite de ce point en détail]. Les données provenant d’un questionnaire administré lors des séances de discussion révèlent que la moitié seulement des participants ont suivi une formation linguistique depuis leur arrivée au Canada. Les participants n’ont pas eu beaucoup de temps à consacrer aux cours de langue parce qu’ils ont dû commencer à travailler peu de temps après leur arrivée ou prendre soin des enfants. Signalons que les données de l’ELIC corroborent ces résultats et montrent que 55 p. 100 des réfugiés parrainés par le secteur privé ont suivi une formation linguistique quelconque [note 43].

Les réfugiés qui ont participé aux groupes de discussion ont également mentionné le coût élevé du logement comme obstacle au réétablissement, et beaucoup de participants ont dit qu’ils avaient habité avec leur répondant pendant une certaine période après l’arrivée au Canada (de quelques semaines à une année complète).

3.3.3 Degré d’intégration

L’évaluation a mesuré la réussite de l’intégration des réfugiés au regard d’indicateurs économiques tels que l’autonomie financière de l’unité familiale (emploi et revenu), le nombre de RPSP travaillant dans leur domaine d’expérience ou d’expertise, et l’avancement professionnel. Les réfugiés travaillent, mais selon un grand nombre de participants aux groupes de discussion, leur emploi ne correspond pas à leur spécialisation. L’information recueillie a également permis d’évaluer l’intégration au regard d’indicateurs « sociaux » tels que l’appartenance à des groupes sociopolitiques et le sentiment de bien-être. Dans l’ensemble, les réfugiés semblent s’intégrer dans leur collectivité, ils se sentent acceptés au Canada et ont une vision optimiste de leur avenir.

Selon l’information recueillie auprès de plusieurs sources, les réfugiés parrainés par le secteur privé trouvent un emploi, souvent très tôt après leur arrivée. Les données de la BDIM montrent que les RPSP connaissent un taux d’emploi plutôt élevé, ayant atteint une moyenne de 71 p. 100 entre 1998 et 2002. Autrement dit, chaque année, 71 p. 100 des RPSP gagnent un revenu d’emploi. Cette statistique est corroborée par les données tirées de l’enquête auprès des GC et des G5, selon lesquelles 39 p. 100 des GC et 70 p. 100 des G5 ont dit que leurs réfugiés parrainés se sont trouvés un emploi dans les six premiers mois suivant leur arrivée au Canada. Les participants aux groupes de discussion ont confirmé ces résultats, indiquant qu’ils trouvent souvent un emploi très tôt après leur arrivée, parfois même dans les premières semaines.

L’information recueillie par questionnaire lors des séances de discussion révèle que les participants travaillent (31 participants sur 38 ou un membre de leur famille). Quelques-uns des emplois les plus courants relèvent du secteur des services (8 participants sur 33), du secteur manufacturier (6 sur 33) ou de la catégorie des manœuvres (6 sur 33). Seulement 6 des 40 participants avaient suivi un type quelconque de formation professionnelle. Soixante pour cent des répondants ont dit souhaiter suivre une formation professionnelle quelconque dans une vaste gamme de domaines (beaucoup dans le domaine des métiers ou de la santé).

Le bien-être général des RPSP est difficile à évaluer. On trouve peu de données objectives sur la question, mais l’information recueillie lors des séances de discussion semble indiquer qu’ils s’en tirent bien au Canada. Les participants ont en effet donné l’impression d’être heureux au Canada, de s’y sentir en sécurité et protégés. Un participant de Calgary a dit que le Canada lui avait sauvé la vie et avait fait de lui une personne productive. Une autre a dit que le but de sa venue au Canada était la sécurité et qu’aujourd’hui, elle ne craint plus pour sa sécurité. Même si l’établissement comporte son lot de défis, les participants sentent qu’ils appartiennent à la collectivité et qu’ils sont acceptés par le Canada. La plupart ont indiqué qu’il était important pour eux de préserver leur culture et de pouvoir pratiquer leur religion, et ils voient le Canada comme une nation multiculturelle où ils ont cette possibilité. Les participants ayant des enfants ont mentionné que ces derniers semblent s’adapter plus facilement que les parents, principalement parce qu’ils vont à l’école et ont la chance d’apprendre la langue plus rapidement. De façon générale, les participants des groupes de discussion sont reconnaissants d’être au Canada et ont une vision très optimiste de l’avenir.

3.3.4 Réussite du réétablissement des RPSP en comparaison avec les RPG

Figure 7. Pourcentage de RPSP et de RPG ayant déclaré des revenus d’emploi en 2003 (%), selon l’année d’admission

Lorsqu’on examine les revenus d’emploi, on observe peu de différence entre les deux groupes de réfugiés. Bien qu’ils touchent des revenus d’emploi bien inférieurs à ceux du Canadien moyen dans les premières années qui suivent leur arrivée, ils voient leur situation s’améliorer avec le temps. Les données de la BDIM de 2003 révèlent qu’un RPSP qui est au Canada depuis 15 ans touche un revenu d’emploi moyen de 30 855 $. Celui déclaré par les RPG pour la même année était légèrement inférieur, soit 28 901 $ (figure 8) [note 44].

Figure 8. Revenu d’emploi moyen des RPSP et des RPG en 2003, selon l’année d’admission

Il y a peu de différence entre les RPSP et les RPG en ce qui a trait à la satisfaction des besoins immédiats. Comme nous l’avons vu plus haut (section 3.3.1 − Aide au réétablissement), les répondants réussissent à répondre aux besoins immédiats des réfugiés. L’Évaluation du Programme d’aide au réétablissement de 2004 (PAR) a déterminé que « dans l’ensemble, le programme satisfait aux besoins essentiels des RPG » et que « nombre de résultats à court terme sont obtenus, dont le fait qu’un plus grand nombre de RPG voient leurs besoins satisfaits lorsqu’ils arrivent, que les RPG connaissent mieux les programmes du gouvernement et qu’ils sont davantage sensibilisés aux questions financières et non financières » [note 45].

Quant aux indicateurs sociaux utilisés pour comparer la réussite du réétablissement entre les deux groupes, les données de l’ELIC révèlent une différence négligeable en ce qui concerne le degré de satisfaction à l’égard de la vie au Canada six mois après l’arrivée. Lors de l’enquête, on a demandé aux intéressés d’indiquer leur degré de satisfaction à cet égard : 84 p. 100 des RPSP et 80 p. 100 des RPG étaient satisfaits ou entièrement satisfaits de leur expérience (tableau 10).

Tableau 10.  Degré de satisfaction des RPSP et des RPG à l’égard de leur vie au Canada six mois après l’arrivée [note 46]

Dans le cadre de l’enquête, on a demandé aux participants si, après deux ans, leur degré de satisfaction face à leur expérience au Canada était supérieur, inférieur ou comparable à ce qu’il était six mois après l’arrivée. Les deux groupes ont indiqué que leur degré de satisfaction était plus élevé. Les RPSP étaient plus susceptibles que les RPG de se dire plus satisfaits après deux ans (77 p. 100 et 69 p. 100, respectivement).

Au chapitre du réétablissement, la principale différence entre les deux groupes tient au fait que les RPSP intègrent la population active et atteignent l’autonomie financière plus rapidement. L’évaluation du PAR de 2004 précisait que « les réfugiés parrainés par le secteur privé ont tendance à accéder plus rapidement à l’autonomie et à moins dépendre de l’aide sociale […] » [note 47].

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3.4 Rentabilité

Pour mesurer la rentabilité du PPPR, on l’a comparé avec le programme des RPG. Ce dernier est semblable au PPPR en ce sens qu’il procure aux réfugiés une aide au réétablissement. Contrairement aux RPSP cependant, les RPG sont entièrement soutenus par le gouvernement fédéral [note 48]. Les cibles annuelles établies pour le programme des RPG se maintiennent aux environs de 7 300 depuis 1998. Entre 1994 et 2005, le gouvernement a réinstallé un peu plus de 95 000 RPG, pour une moyenne d’environ 7 900 par année.

Les réfugiés parrainés par le gouvernement sont recommandés à CIC par le HCR, organisme chargé de repérer les individus ou les groupes ayant besoin d’être réinstallés. Le réfugié proposé doit quand même être approuvé par CIC et se soumettre à un examen médical ainsi qu’à un contrôle de sécurité. Les cas de RPG sont traités plus rapidement que ceux des RPSP : entre 1999 et 2005, il a fallu, en moyenne, 14 mois pour traiter 80 p. 100 des cas de RPG.

Lorsqu’un réfugié est accepté par le Canada, le Centre de jumelage de CIC dirige le RPG vers l’une des 23 collectivités au Canada qui correspond le mieux à ses besoins particuliers. Une fois arrivé au Canada, le RPG reçoit du gouvernement fédéral un soutien du revenu pendant 12 mois en plus de recevoir d’autres formes de soutien, comme une aide pour trouver un logement, par l’entremise de fournisseurs de services financés par CIC. En comparaison, les RPSP reçoivent un soutien financier et une aide immédiate par l’intermédiaire de leurs groupes de parrainage. Les réfugiés des deux groupes peuvent obtenir d’autres services de soutien de la part de CIC, comme des cours de langue.

Coûts de fonctionnement du PPPR et du programme des RPG

Pour évaluer la rentabilité du programme, SGC a comparé les coûts de fonctionnement du PPPR à ceux du programme des RPG. En 2004-2005, le budget de fonctionnement du programme des RPG était beaucoup plus important que celui du PPPR : 49,8 M$ contre 4,8 M$ [note 49]. Cet écart important s’explique par le fait que les niveaux établis pour les RPG sont supérieurs à ceux des RPSP et par le fait, peut-être plus important encore, que les répondants privés fournissent un soutien financier et d’autres formes d’aide au réétablissement aux RPSP − coût que le gouvernement fédéral assume dans le cas des RPG.

Les données financières tirées du Modèle de gestion des coûts (2004-2005) montrent que le coût de fonctionnement total du PPPR et du programme des RPG était respectivement de 4 784 110 $ et de 5 820 012 $. Précisons que les charges administratives représentent la somme des articles courants du Modèle de gestion des coûts, soit le personnel, le transport, les télécommunications, les services professionnels, les biens de location, les services publics, le matériel et les fournitures.

Lorsqu’on examine seulement les charges administratives des deux programmes, il ressort des données de 2004-2005 que le coût par demande est plus élevé dans le cas du PPPR, donc que, par demande, ce programme coûte plus cher à administrer que celui des RPG, et qu’une grande part des coûts salariaux du PPPR sont attribuables au traitement au Canada. À l’aide des données disponibles sur le nombre de demandes de RPSP et de RPG traitées en 2004-2005, on a pu calculer le coût par demande traitée. On a déterminé que le coût administratif lié au traitement d’une demande de RPSP en 2004-2005 (1 912 $) était plus élevé que celui du traitement d’une demande de RPG (1 552 $) [voir le tableau 11]. Comme le taux de refus enregistré ces cinq dernières années pour le PPPR (48 p. 100) est supérieur à celui du programme des RPG (23 p. 100), l’écart comparatif entre les coûts administratifs pour un demandeur admis serait encore plus grand.

Tableau 11.  Coût par demande traitée, RPSP et RPG (2004-2005)

Le traitement des demandes se fait en deux volets : au Canada et à l’étranger. Pour les RPSP, le processus de traitement au Canada est le suivant : les bureaux locaux de CIC reçoivent les demandes de parrainage des répondants; les agents vérifient si les demandes sont complètes, entrent les renseignements dans le SSOBL et acheminent les dossiers au bureau des visas approprié. Les agents des bureaux locaux communiquent avec les répondants pour répondre aux questions que se posent pendant le traitement de la demande; ils voient à ce que la demande soit complète, et peuvent avoir des échanges avec les répondants et les réfugiés après leur arrivée, au besoin. L’ampleur et la fréquence des échanges avec les répondants et les réfugiés varient selon les bureaux locaux. Du point de vue des coûts salariaux, le volet du traitement au Canada englobe également les activités nécessaires à la gestion du programme (p. ex. élaboration de politiques, collaboration avec le sous-comité des ONG).

Le volet du traitement à l’étranger consiste à effectuer une sélection administrative, à entrer les renseignements dans le STIDI, à envoyer la demande au demandeur, à rendre une décision sur le statut de réfugié (cette étape englobe d’autres activités, la tenue d’entrevues par exemple) et à vérifier auprès de l’OIM que les dispositions nécessaires pour l’examen médical et le déplacement ont été prises.

Les données financières et les données sur le temps requis pour traiter les cas, toutes deux extraites du Modèle de gestion des coûts, montrent que, pour les RPSP, une grande part des coûts salariaux est attribuable au traitement des cas au Canada (2004-2005). Un total de 74 p. 100 des coûts salariaux ont été dépensés au Canada comparativement à 26 p. 100 à l’étranger. La situation est très différente dans le cas du programme des RPG, puisque 55 p. 100 des coûts salariaux sont dépensés au Canada contre 45 p. 100 à l’étranger (voir le tableau 12).

Tableau 12. Proportion des coûts salariaux pour le traitement au Canada et à l’étranger, RPSP et RPG (2004-2005)

3.4.2 Soutien du revenu fourni aux réfugiés

La présente évaluation a également porté sur le soutien financier accordé aux RPSP par rapport à celui que reçoivent les RPG sur une période de 12 mois ainsi que sur son incidence sur la réussite du réétablissement. Les données montrent que les répondants privés offrent un soutien financier direct inférieur à celui que le gouvernement verse aux RPG.

Les enquêtes menées dans le cadre de l’évaluation ont permis de recueillir des données financières auprès de 22 SEP et de 323 GC et G5. Ces données ont été examinées en tenant compte du nombre de personnes faisant partie des familles de réfugiés, et seuls les nombres médians ont été analysés. Le soutien financier attribué aux réfugiés varie considérablement, allant d’aussi peu que 100 $ jusqu’à 47 000 $. Les RPSP ont reçu entre 5 000 $ et 10 000 $ de la part des répondants au cours de la période de parrainage d’une an, selon la taille de la famille [note 50]. Il est question ici de soutien financier direct seulement. Les chiffres n’incluent pas le soutien non financier, c’est-à-dire le soutien fourni sous forme de biens (logement, meubles, nourriture, transport, etc.) que le réfugié aurait dû acheter autrement.

Le soutien du revenu accordé aux RPG est préétabli par CIC d’après les taux de l’aide sociale provinciale. Il ressort des données que les RPG obtiennent du gouvernement un soutien du revenu plus important, soit entre 9 500 $ et 22 400 $. L’écart entre les RPSP et les RPG augmente en fonction de la taille de la famille, et la somme versée aux RPSP semble atteindre un plateau lorsque la famille se compose de trois personnes (tableau 13).

Tableau 13. Soutien du revenu fourni aux RPSP et aux RPG

Comme nous l’avons déjà mentionné (section 3.4.3), le fait que les RPSP touchent un soutien du revenu moins élevé que les RPG ne semble pas avoir d’effet sur leur capacité de s’établir au Canada. En fait, il n’y a aucune différence notable entre les deux groupes en ce qui a trait à la satisfaction de leurs besoins immédiats, et il n’y a pas de différence appréciable sur le plan de l’employabilité (p. ex. taux d’emploi et revenu d’emploi) au fil du temps. La principale différence entre les RPSP et les RPG tient au fait que les RPSP atteignent l’autonomie plus rapidement (c.-à-d. dans les six mois suivant leur arrivée).

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4.0 Conclusions générales

Les conclusions générales qui se dégagent de l’évaluation du Programme de parrainage privé de réfugiés sont présentées ci-dessous. Notez que des recommandations ne sont pas incluses.

Pertinence du programme

Le PPPR concourt à la réalisation de l’objectif que se sont donné le gouvernement fédéral et CIC de respecter la tradition humanitaire du Canada en réétablissant les réfugiés et en accordant une protection aux personnes qui en ont besoin.

Le programme cadre aussi clairement avec le mandat de protection des réfugiés qui a été conféré au Ministère par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés de 2002 (LIPR).

Les agents de CIC, les répondants et les représentants de tierces parties qui ont été interrogés dans le cadre de l’évaluation ont souligné l’ampleur du besoin en réétablissement de réfugiés.

En 2002, le Canada a approuvé l’Agenda pour la protection du HCR qui met l’accent sur les activités visant à renforcer la protection internationale des demandeurs d’asile et des réfugiés. Le PPPR concourt à la réalisation de deux objectifs de l’Agenda pour la Protection, soit : le « renforcement des partenariats avec la société civile, y compris les ONG aux fins de protection » et la « fourniture de formes complémentaires de protection à ceux qui pourraient ne pas relever de la Convention de 1951 mais qui néanmoins ont besoin d’une protection internationale ».

Intégrité du programme

Le PPPR atteint son objectif d’offrir une protection aux réfugiés par le truchement du parrainage privé, ayant facilité la réinstallation de plus de 195 000 réfugiés depuis 1979.

Les cibles annuelles établies pour le PPPR sont demeurées relativement stables : entre 3 000 et 4 000. Depuis 1998 cependant, il y a eu plusieurs années où le Canada a accueilli légèrement moins de RPSP que prévu.

Un certain nombre de résultats de l’évaluation ayant trait à l’administration du PPPR tendent à indiquer que les activités de surveillance existantes sont insuffisantes :

Les listes de groupes constitutifs (GC) et de groupes de cinq (G5) tenues par CIC sont incomplètes et désuètes. De même, la liste des SEP utilisée pour l’enquête n’était pas à jour et il semblait y avoir un chevauchement important entre les trois listes (situation en partie attribuable à la structure et à la souplesse du Programme).

Les SEP signent une entente de parrainage avec CIC et sont tenus de déposer un rapport annuel détaillant leurs activités. Ils fixent cependant leurs propres critères pour la reconnaissance des GC et l’établissement de partenariats. Les G5 n’ont pas d’entente officielle avec CIC et n’ont pas d’obligation redditionnelle envers le Ministère. L’information recueillie lors des entrevues et des enquêtes atteste le peu de surveillance que les bureaux de CIC exercent à l’égard des répondants ou des réfugiés, et il en est de même pour les SEP à l’égard des GC et des réfugiés. Il semble que les SEP exercent une certaine surveillance informelle du fait de leur intervention personnelle auprès des réfugiés ou des répondants.

Les données administratives internes tenues par CIC manquent d’uniformité. Elles sont également incomplètes; par exemple, le Programme ne recueille pas de données sur les motifs de refus. Sans données exhaustives, il est difficile d’évaluer si le programme fonctionne bien.

L’accroissement du volume de demandes et le taux élevé de refus contribuent à retarder le processus de traitement et à créer une lourde accumulation – tous ces éléments ont une incidence sur l’efficience et l’efficacité du programme.

Les répondants présentent beaucoup de demandes – deux fois les niveaux visés par CIC. Cette réalité se traduit, ces dernières années, par une augmentation du nombre de cas de parrainage privé en attente et du temps requis pour les traiter. Une analyse des statistiques sur les demandes présentées entre 2004 et 2006 révèle qu’un petit groupe de SEP est responsable d’un volume disproportionné de demandes de parrainage.

Le taux de refus pour le programme est élevé, se situant à 49 p. 100 en moyenne depuis 1998. Comme CIC doit traiter deux fois plus de demandes pour atteindre les niveaux prévus, l’efficience du programme s’en trouve compromise. Cela pourrait expliquer le fait que CIC n’atteint pas les niveaux établis chaque année.

Un examen de la répartition des taux de refus montre que la majorité des GC (57 p. 100) connaît en fait un taux de refus très faible, comparable à celui enregistré pour les RPG. Les demandes présentées par les GC comptent cependant pour une très petite proportion (14 p. 100) du volume total de demandes. Les autres groupes constitutifs (43 p. 100), qui connaissent un taux de refus supérieur à celui des RPG, présentent la plus grande part des demandes de parrainage (86 p. 100 du volume total en 2005). L’effet combiné du grand nombre de demandes et du taux de refus relativement élevé fait en sorte que le taux de refus global pour le PPPR est très élevé. L’analyse porte à croire que la plupart des SEP comprennent et évaluent efficacement la recevabilité d’une demande, mais certains – généralement ceux qui présentent le plus de demandes – sont moins efficaces à cet égard.

Les délais de traitement ont doublé ces quatre dernières années. En 2001, il fallait 17 mois pour traiter 80 p. 100 des cas; en 2005, le nombre de mois requis pour traiter 80 p. 100 des cas était passé à 35 mois, un délai d’attente important pour un programme de ce genre.

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Réussite du réétablissement

L’évaluation montre que, dans l’ensemble, les répondants réussissent à répondre aux besoins immédiats des réfugiés et leur procurent un soutien pendant toute la durée du parrainage, parfois même au-delà de la période d’un an.

Les répondants ont indiqué que leur plus gros défi consiste à répondre aux besoins imprévus des réfugiés et à trouver des logements adéquats à prix abordable. Il peut également être ardu pour les répondants d’aider les réfugiés à avoir accès aux services de santé.

La plus grande difficulté pour les réfugiés consiste à trouver un emploi et à améliorer leurs compétences linguistiques. Bien qu’ils trouvent un emploi souvent très tôt après leur arrivée, peu de ces emplois sont dans un domaine où ils possèdent une formation ou des compétences.

Beaucoup de participants ont également indiqué qu’ils travaillent par nécessité, soit parce qu’ils hésitent à accepter l’aide des répondants, qui sont souvent des membres de leur famille, soit parce que les répondants ne sont pas en mesure de soutenir pleinement le réfugié.

Il y a peu de différence entre les RPSP et les RPG en ce qui a trait à la satisfaction des besoins immédiats.

Bien qu’il y ait des différences entre les deux groupes au titre du niveau des revenus d’emploi et du pourcentage de personnes déclarant des revenus d’emploi dans les premières années suivant l’arrivée, l’écart tend à diminuer avec le temps. La principale différence entre les RPSP et les RPG tient au fait que le premier groupe accède à l’autonomie plus rapidement (dans les six mois suivant l’arrivée).

Rentabilité

Pour évaluer la rentabilité du PPPR, on a comparé ses coûts de fonctionnement avec ceux du programme des RPG.

En 2004-2005, le budget de fonctionnement du programme des RPG était beaucoup plus important que celui du PPPR. Cela tient en partie au fait que les niveaux établis pour les RPG sont plus élevés que ceux du PPPR, et aussi au fait que le gouvernement fédéral verse un soutien du revenu directement aux RPG pendant 12 mois en plus de financer d’autres services d’établissement à l’intention de ce groupe.

Il ressort des données de 2004-2005 que, lorsqu’on calcule le coût par demande, le PPPR coûte plus cher à administrer que le programme des RPG et qu’une grande part des coûts salariaux du PPPR sont attribuables au traitement au Canada.

Ainsi, même si l’administration du PPPR coûte plus cher si l’on tient compte du coût par demande, le programme des RPG représente globalement une dépense plus importante pour le gouvernement.

L’évaluation a également porté sur le niveau de soutien financier direct accordé aux RPSP comparativement à celui que reçoivent les RPG sur une période de 12 mois. Les données montrent que les répondants privés offrent un soutien financier direct inférieur à celui que le gouvernement verse aux RPG, quoiqu’ils offrent souvent un soutien non financier, c’est-à-dire des biens que les réfugiés devraient acheter autrement.

Réponse de la direction à l’évaluation du PPPR

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Footnotes

1. Au Québec, ils sont pris en charge par le gouvernement provincial.
2. CIC a confié le mandat d’évaluation à Services conseils du gouvernement (SCG).
3. Citoyenneté et Immigration Canada, Guide du Programme de parrainage privé de réfugiés, page 2.
4. Au Québec, ils sont pris en charge par le gouvernement provincial.
5. Programme canadien de parrainage privé de réfugiés : 1979-2004, http://www.cic.gc.ca/francais/ressources/publications/refugies-25.asp
6. Citoyenneté et Immigration Canada, Results-Based Management and Accountability Framework (RMAF): Final Report, novembre 2004.
7. Citoyenneté et Immigration Canada, Guide du Programme de parrainage privé de réfugiés, page 2.
8. Pour de plus amples détails sur l’OIM, voir http://www.iom.int/jahia/Jahia/lang/fr/pid/1
9. Ce nombre comprend une entrevue de groupe avec trois représentants du programme et deux entrevues distinctes avec deux centres d’accueil.
10. Représentant six bureaux des visas.
11. Ce nombre inclut un SEP qui, récemment, n’a pas renouvelé son entente.
12. Pour plus de détails, voir http://www.statcan.ca/bsolc/francais/bsolc?catno=89-611-X
13. Pour plus de détails, voir http://www.statcan.ca/bsolc/francais/bsolc?catno=91C0027
14. Des messages ont été laissés aux représentants qui n’ont pu être joints.
15. Citoyenneté et Immigration Canada, Private Sponsorship of Refugees Program (PSRP) Results-Based Management and Accountability Framework (RMAF).
16. Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, 2002 (http://lois.justice.gc.ca/fr/I-2.5/text.html).
17. Citoyenneté et Immigration Canada, 2006-2007 (http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/0607/ci-ci/ci-ci01_f.asp)
18. HCR, Les réfugiés en chiffres 2006 (http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/basics/opendoc.htm?tbl=BASICS&id=3b028097c)
19. HCR, Les réfugiés en chiffres 2006 (http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/basics/opendoc.htm?tbl=BASICS&id=3b028097c)
20. HCR, Agenda pour la protection.
21. HCR, Agenda pour la protection.
22. Site Web de CIC : Programme canadien de parrainage privé de réfugiés (http://www.cic.gc.ca/francais/ressources/publications/refugies-25.asp)
23. Dans chacun de ces cas, on ne sait pas avec certitude combien de réfugiés parrainés par le secteur privé, accueillis par suite d’un traitement de groupe ou d’un parrainage d’aide conjointe (PAC), peuvent être inclus dans le nombre de RPG.
24. Ce tableau a été préparé à l’aide des statistiques présentées dans les rapports ministériels sur le rendement de CIC (1999 à 2005) et dans les rapports annuels au Parlement sur l’immigration (2001 à 2006).
25. L’Entente de parrainage prévoit qu’il « incombe au SEP d’assurer un suivi de ses GC ou partenaires de parrainage ainsi que de leurs engagements individuels », mais elle ne prévoit aucun mécanisme officiel pour faciliter la communication de cette information.
26. Comme la catégorie des « répondants communautaires » n’a été ajoutée au PPPR que récemment, le volume de demandes dans cette catégorie est très faible et n’a pas été inclus dans l’évaluation.
27. Citoyenneté et Immigration Canada, Traitement au Canada des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières et les personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières, page 118.
28. Entre autres : Traitement au Canada des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières et les personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières (IP 3)*, Sélection et traitement à l’étranger des cas de réfugiés au sens de la Convention outre-frontières et de personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières (OP 5), Entente de parrainage et Guide du Programme de parrainage privé de réfugiés.
29. Citoyenneté et Immigration Canada, IP 3 : Traitement au Canada des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières et les personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières, page 1.
30. Précisons que la variation du nombre relatif de demandes présentées par les SEP et les G5 entre 1994 et 1997 peut être attribuable aux modifications apportées aux définitions dans les Ententes de parrainage de 1997, qui s’appelaient auparavant des ententes-cadres.
31. Les GC présentent des demandes de parrainage par l’intermédiaire de leurs SEP.
32. Citoyenneté et Immigration Canada, 2005 Report: A Strategic Analysis & Summary of Trends, page 6. En 2005, c’était la première fois que CIC colligeait les données provenant des rapports annuels des SEP.
33. La Direction générale des opérations a indiqué que le nombre des cas en attente a commencé à être surveillé en 2002; il n’existe donc aucune donnée pour les années précédentes.
34. Citoyenneté et Immigration Canada, Entente de parrainage, section 5a.
35. Citoyenneté et Immigration Canada, Guide du Programme de parrainage privé de réfugiés, page 9, section 2.9
36. Ces chiffres proviennent de l’enquête menée auprès des SEP et des GC/G5.
37. Le grand nombre de demandes de renseignements faites par les SEP et les GC concorde avec l’information recueillie lors des entrevues et des groupes de discussion selon laquelle il n’y a pas de mécanisme officiel de diffusion d’information sur l’état des demandes de parrainage.
38. Les données sur le taux de refus du programme des RPG excluent les personnes de pays sources (RS).
39. Citoyenneté et Immigration Canada, Analysis of the Private Sponsorship of Refugees Program Blitz. Une personne pourrait être jugée inadmissible pour de multiples motifs, ce qui explique que les pourcentages totalisent plus de 100  . 100.
40. Citoyenneté et Immigration Canada, Parrainage de réfugiés : signataires d’entente de parrainage et groupes constitutifs, page 5.
41. Citoyenneté et Immigration Canada, Guide du Programme de parrainage privé de réfugiés, page 7.
42. Conseils et Vérification Canada, Analysis of a Sample of Refugee Sponsors, 2002.
43. Ce pourcentage (55 p. 100) a été calculé à partir des données de l’ELIC qui montrent que 64 p. 100 des réfugiés parrainés par le secteur privé ont suivi une formation quelconque dans les six premiers mois suivant l’arrivée et que, de ce nombre, 87 p. 100 ont suivi des cours de langue.
44. Sur le plan du revenu d’emploi, la différence entre les RPSP et les RPG est marquée pour ceux qui sont arrivés entre 1990 et 1994. On ne peut expliquer ce résultat sans une analyse plus poussée des données, ce que nous n’avons pu faire dans le cadre de l’évaluation.
45. Citoyenneté et Immigration Canada, Évaluation du Programme d’aide au réétablissement (PAR).
46. Précisons que les données sur les RPSP ne totalisent pas 100 p. 100 parce que le nombre de réponses dans les deux autres catégories n’était pas suffisant pour être publié.
47. Citoyenneté et Immigration Canada, Évaluation du Programme d’aide au réétablissement (PAR).
48. Pour de plus amples renseignements, voir http://www.cic.gc.ca/francais/refugies/exterieur/reetablie-gouv.asp
49. Pour établir le budget de fonctionnement du programme des RPG, nous avons ajouté les coûts d’administration (5,8 M$), tirés du Modèle de gestion des coûts, aux fonds alloués aux RPG pour le soutien du revenu et les services de réétablissement, dans le cadre du Programme d’aide au réétablissement (44 M$).
50. Ces chiffres ont été calculés sur une base médiane parce que les réponses fournies dans le cadre des enquêtes variaient beaucoup.