Évaluation du Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement (RPG) et du Programme d’aide au réétablissement (PAR)

2. Principaux résultats : Programme des RPG

2.1 Pertinence

Résumé des résultats – Pertinence

  • Les intervenants, tant ceux de CIC que ceux de l’extérieur (HCR, OIM, autres ministères du gouvernement du Canada) voient d’un bon œil le Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement (RPG); ils considèrent qu’il s’agit d’un programme clé qui met en évidence le soutien du Canada à l’égard de la protection des réfugiés.
  • Le Canada a recours au Programme des RPG dans les cas où le rapatriement volontaire et l’intégration locale ne sont pas des options viables.
  • Le Programme des RPG va également dans le sens de l’engagement du gouvernement du Canada à l’égard de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et de l’Agenda pour la protection de 2002, et il respecte les objectifs ministériels.
  • Le Programme des RPG est très cohérent avec les objectifs du gouvernement du Canada, et il devrait demeurer une responsabilité fédérale, compte tenu que la question des réfugiés recoupe un certain nombre de secteurs – y compris le développement international, la politique humanitaire, la consolidation de la paix, la diplomatie et l’immigration – qui relèvent tous du gouvernement fédéral.

2.1.1 Besoin continu envers le Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement (RPG)

En sa qualité de partie à la Convention relative au statut des réfugiés de 1951, et en reconnaissance de l’Agenda pour la protection du Haut Commissariat pour les réfugiés des Nations Unies (2002), le Canada a convenu de l’importance de la protection des réfugiés.

Tout au long de l’évaluation, un élément est ressorti, soit que le Programme des RPG témoigne de l’engagement du Canada à l’endroit des réfugiés et appuie les principes sous-jacents enchâssés dans la Convention de 1951 et l’Agenda de 2002. Les informateurs clés, notamment les personnes travaillant avec le gouvernement du Canada (CIC, MAECI et ACDI) et les intervenants de l’extérieur (HCR, OIM) s’entendent pour dire qu’il existe un besoin continu de protéger les réfugiés et que le Programme des RPG est un outil important pour manifester l’engagement du Canada.

Il convient en outre de noter que selon les informateurs clés, le problème des personnes déplacées/réfugiés prend de l’ampleur. Les données du HCR appuient cette opinion. Par exemple, le HCR estime qu’à l’échelle mondiale, les besoins de réinstallation touchent environ 805 500 personnes et qu’en 2010, seulement 80 000 possibilités de réinstallation ont été offertes. Selon le HCR, le nombre de personnes réinstallées en 2010 ne représente que 46 % des besoins de réinstallation semblables de 2011. De plus, le HCR prévoit une hausse constante (+ 10 % en 2011) du nombre de réfugiés qui devront être réinstallés dans l’avenir (Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, 2010a). Non seulement le nombre de réfugiés est en croissance, mais encore la situation dans laquelle ces personnes se trouvent se prolonge davantage. En date de 2006, selon les informateurs clés du HCR, jusqu’à 60 % des réfugiés vivent des situations de crise prolongées, c’est-à-dire que leur situation se poursuit plus longtemps (Betts et al., 2006a).

Dans deux des études de cas internationales sélectionnées aux fins de l’évaluation (c.-à-d. le traitement, en Thaïlande, des réfugiés associés au BCVE de Singapour et le traitement des réfugiés somaliens à partir du BCVE de Nairobi, au Kenya), il a été signalé que le Canada traitait des cas de réfugiés qui étaient enregistrés auprès du HCR depuis le début des années 1990, ce qui donne à penser que le Canada traitait effectivement des réfugiés qui se trouvaient dans une situation de crise prolongée.

La réinstallation n’est que l’une des trois options disponibles pour s’attaquer au problème des réfugiés. Le HCR définit ainsi une situation durable :

Une solution qui permet aux réfugiés de « rebâtir leur vie dans la paix et la dignité ». Trois solutions s’offrent aux réfugiés : le rapatriement volontaire; l’intégration locale; ou la réinstallation dans un tiers pays lorsqu’il est impossible qu’une personne rentre chez elle ou demeure dans le pays hôte. (HCR, 2011)

Dans le cadre des études de cas internationales, il a été demandé aux informateurs clés pourquoi la réinstallation était considérée comme une solution importante, comparativement au rapatriement ou à l’intégration locale. Une analyse de l’information communiquée par les intervenants donne à penser que pour nombre des populations de réfugiés auxquelles le Canada applique son Programme des RPG, le rapatriement et/ou l’intégration locale ne sont pas des options viables.

Rapatriement

De façon générale, dans les régions visitées, le rapatriement n’était pas considéré comme une option viable. Par exemple, dans le cas de la population karen, en Thaïlande, de la population iraquienne, en Syrie, et de la population somalienne, au Kenya, la situation des réfugiés se prolonge encore; les réalités locales de leurs pays d’origine ne permettent pas à ces populations d’obtenir la protection ou la sécurité requises pour accepter leur rapatriement. Le peu de stabilité des pays d’origine des réfugiés et les probabilités restreintes que leur situation s’améliore semblent indiquer que pour nombre des populations de réfugiés, le rapatriement n’est pas une option viable. Cela ne veut pas dire qu’il ne peut y avoir de rapatriement. Comme l’a fait remarquer le HCR, avec les changements politiques survenus au Soudan Note de bas de page 8, les personnes qui quittaient le Soudan n’étaient plus considérées comme des réfugiés et un rapatriement à grande échelle a eu lieu dans les régions du Sud Soudan (HCR, 2009). Le HCR a également noté un rapatriement volontaire relativement limité parmi les Iraquiens vivant en Syrie Note de bas de page 9 (HCR, 2010b).

Intégration locale

Il y a intégration locale lorsque les pays hôtes acceptent des réfugiés et mettent au point des solutions pour intégrer ces personnes en leur permettant de devenir des citoyens du pays ou d’obtenir certains droits dans le pays hôte. Au cours de notre évaluation, les intervenants ont signalé plusieurs défis associés au recours/à la promotion de l’intégration locale comme solution durable, tant pour les réfugiés que pour les pays hôtes. En voici un résumé :

  • Capacité économique – Dans la plupart des cas, le pays hôte n’est pas en mesure, sur le plan économique, de soutenir l’intégration d’un grand nombre de personnes déplacées. Il semble que les pays visités dans le cadre des études de cas internationales (Thaïlande, Syrie, Kenya, Équateur) avaient déjà dépassé leur capacité en ce qui a trait à l’infrastructure des services de santé, services sociaux et services d’éducation et qu’ils affichaient des taux de chômage élevés qui seraient exacerbés si des réfugiés étaient autorisés à intégrer le marché du travail;
  • Considérations sociopolitiques – Les informateurs clés ont également souligné qu’une intégration à grande échelle des populations de réfugiés pourrait déstabiliser le pays hôte. Par exemple, ils ont indiqué que l’intégration locale d’un grand nombre de réfugiés à dominante musulmane au nord du Kenya pourrait susciter une agitation politique avec le sud du pays, à dominante chrétienne. De même, les informateurs clés ont signalé que la Syrie semblait peu disposée à intégrer un grand nombre de réfugiés iraquiens (y compris des chrétiens et des musulmans chiites) dans un pays à prédominance musulmane sunnite.

Le HCR rapporte que l’intégration locale n’est pas une option étant donné que les lois nationales de nombreux pays ne permettent pas la naturalisation des réfugiés (Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, 2009).

  • Réinstallation – Bien qu’ils reconnaissent que seule une faible proportion des réfugiés peut être réinstallée, les informateurs clés interviewés dans le cadre de l’évaluation ont exprimé l’avis que la réinstallation est une activité importante. Plus particulièrement, les informateurs clés (CIC, HCR, OIM) ont fait état de plusieurs aspects positifs de la réinstallation, soit :
    • Elle fait la démonstration, devant les pays hôtes, que le Canada est disposé à partager la responsabilité de répondre aux besoins des réfugiés. Cette volonté d’accepter des réfugiés a souvent été considérée comme un geste important pour inciter les pays hôtes à continuer d’accepter des réfugiés;
    • Elle permet d’améliorer la situation des personnes les plus à risque, y compris les femmes à la tête d’une famille monoparentale et les personnes ayant des problèmes médicaux complexes. La réinstallation de ces personnes permet d’améliorer l’accès aux programmes et services, offerts, dans le pays hôte, aux réfugiés qui ne sont pas réinstallés;
    • Elle permet d’encourager les pays à suivre l’exemple du Canada. Les intervenants ont indiqué que le Canada avait été le premier pays à réinstaller des réfugiés rohingyas du Bangladesh. D’autres pays ont ensuite suivi l’exemple du Canada et accepté des réfugiés rohingyas dans le cadre de leurs initiatives de réinstallation.

2.1.2 Harmonisation avec les objectifs et priorités du gouvernement fédéral (engagements internationaux)

Le Programme des RPG s’harmonise pleinement avec les objectifs du gouvernement du Canada relatifs aux réfugiés et aux personnes déplacées. Par exemple, dans son discours du Trône de 2007, le gouvernement du Canada a réaffirmé la nécessité de préserver son leadership sur la scène mondiale :

Par la reconstruction de nos moyens d’action et la défense de notre souveraineté, nous avons envoyé au monde entier un message clair : le Canada est redevenu un acteur crédible dans le monde. Notre gouvernement croit que c’est par la détermination et par l’action, et non par de vaines paroles, que le Canada retrouve maintenant son influence sur les affaires internationales. Guidé par les valeurs canadiennes que sont la démocratie, la liberté, les droits de la personne et la primauté du droit, notre gouvernement continuera d’affirmer le leadership du Canada sur la scène internationale par des gestes concrets qui produisent des résultats (Gouvernement du Canada, 2007).

Le Programme des RPG est également en harmonie avec les documents stratégiques de CIC, notamment le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration de 2010, et il respecte les objectifs de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) de 2002 du fait qu’il aide le Ministère à atteindre les objectifs suivants, énoncés dans la LIPR :

  • 2(a) de reconnaître que le programme pour les réfugiés vise avant tout à sauver des vies et à protéger les personnes de la persécution;
  • 2(b) de remplir les obligations en droit international du Canada relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées et d’affirmer la volonté du Canada de participer aux efforts de la communauté internationale pour venir en aide aux personnes qui doivent se réinstaller.

Il conviendrait en outre de noter que le Programme des RPG n’est que l’une des initiatives mises en œuvre par le gouvernement du Canada pour régler les situations de crise prolongées impliquant des réfugiés. Par exemple, en 2007, le président du Groupe de travail interministériel sur les situations de crise prolongées impliquant des réfugiés a souligné le rôle que joue CIC en pareilles situations :

CIC facilite et gère les migrations légales vers le Canada; il est également responsable du système d’octroi de l’asile du Canada et des questions connexes de protection des réfugiés, y compris de leur réinstallation. Le Canada a une longue tradition de protection des réfugiés du fait qu’il leur offre l’asile ou la réinstallation et, de concert avec d’autres États, il explore des façons de recourir plus stratégiquement à la réinstallation dans le contexte des situations de crise prolongées impliquant des réfugiés (Présidente du Groupe de travail interministériel sur les situations de crise prolongées impliquant des réfugiés, MAECI, communication interne, 2007)

Sur le site du gouvernement du Canada, les responsabilités de CIC en matière de sélection et de traitement des réfugiés sont énoncées :

CIC regroupe un large éventail d’activités : la sélection des immigrants et des réfugiés et la délivrance des visas de résident temporaire à l’étranger; la facilitation et le contrôle des immigrants et des visiteurs étrangers au Canada; l’établissement et l’intégration des immigrants et des réfugiés et le traitement des demandes de citoyenneté canadienne et de preuve de citoyenneté. (Info Source, 2009).

2.1.3 Cohérence avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Les intervenants interviewés dans le cadre de la présente évaluation ont indiqué que le Programme des RPG devrait continuer d’être administré par le gouvernement fédéral compte tenu, tout particulièrement, que le programme est vu comme un élément de la politique étrangère du Canada ayant des liens avec d’autres ministères fédéraux comme le MAECI, l’ASFC et l’ACDI. Il a été signalé que la question des réfugiés recoupe un certain nombre de secteurs – y compris le développement, la politique humanitaire, la consolidation de la paix, la diplomatie et l’immigration – qui relèvent tous du gouvernement fédéral (Président du Groupe de travail interministériel sur les situations de crise prolongées impliquant des réfugiés, MAECI, communication interne, 2007). Cela ne veut pas dire que le Programme des RPG n’a aucune incidence sur les provinces puisque la réinstallation des réfugiés au Canada aura des répercussions sur les économies provinciales et/ou la prestation des programmes sociaux. Toutefois, à l’exception du Québec, qui a des objectifs particuliers pour les RPG clients, les gouvernements provinciaux ne participent pas activement à la sélection ou au traitement des RPG clients. Dans ce contexte, le Canada a précisément la responsabilité d’administrer le programme des réfugiés du Canada compte tenu de sa relation avec les questions de compétence fédérale.

2.2 Identification et sélection des RPG clients

Résumé des résultats – Identification et sélection

  • Bien que les critères du HCR relatifs à l’octroi du statut de réfugié soient clairs, le mode de sélection privilégié par le HCR pour déterminer lesquels des réfugiés admissibles seront réinstallés n’est pas toujours transparent et il varie selon la région. Indépendamment du manque de « clarté » dans le processus de sélection du HCR, CIC a des taux d’acceptation élevés pour les RPG clients qui sont recommandés aux fins de leur réinstallation au Canada.
  • Le Canada est bien vu par le HCR/l’OIM parce qu’il est disposé à accepter des cas urgents/des réfugiés ayant des problèmes médicaux.

Sauf en ce qui concerne la catégorie des personnes de pays source, CIC travaille en étroite collaboration avec les organisations de recommandation (surtout le HCR) à la sélection des personnes susceptibles d’être réinstallées au Canada. De façon générale, le processus comprend l’établissement, par CIC, des critères à respecter pour que les réfugiés puissent être recommandés en vue d’une réinstallation au Canada, de même que la sélection et l’approbation des réfugiés que le HCR/d’autres organisations ont recommandés au Canada.

Dans certaines régions, l’acceptation, par le Canada, de la détermination prima facie Note de bas de page 10 du statut de réfugié par le HCR signifie que les BCVE peuvent se concentrer sur l’examen des RPG en fonction de leur admissibilité (c.-à-d. Le RPG présente-t-il un risque pour la sécurité ou la santé?) plutôt qu’en fonction de la recevabilité de leur demande (Le RPG est-il un réfugié au sens de la Convention?); ainsi, les régions qui exercent leurs activités là où la détermination prima facie a été acceptée affichent généralement des taux d’acceptation plus élevés. L’acceptation (ou la non-acceptation), par le Canada, de la détermination du statut de réfugié par le HCR a également une incidence considérable sur la facilité/la rapidité du traitement des demandes de réfugié.

Les études de cas internationales ont permis de recueillir plusieurs observations clés concernant l’identification et la sélection des réfugiés aux fins du Programme des RPG. Mentionnons, entre autres :

  • En général, les discussions locales ou régionales entre le personnel du HCR et des BCVE servent à déterminer les critères généraux qui seront utilisés pour les recommandations qui seront faites au Canada. Bien que dans certains cas, le Canada ait clairement défini les paramètres relatifs au nombre de personnes ayant des problèmes médicaux pouvant être recommandées (CIC, communication interne, juillet 2008) Note de bas de page 11, la plupart du temps, selon le personnel de CIC, il n’existe aucune entente officielle de ce genre.
  • Le personnel du HCR a eu recours à différents processus pour sélectionner les personnes susceptibles d’être réinstallées au Canada. Dans certaines régions, le HCR a déclaré avoir utilisé un système de loterie (premier entré, premier sorti, par loterie); c’est ce qu’il a déclaré avoir utilisé pour le traitement des réfugiés en Thaïlande et celui des réfugiés de Dadaab (Kenya). Dans d’autres régions (Damas), le HCR a expliqué avoir tenu compte du fait que les réfugiés iraquiens avaient, ou non, de la famille, des parents ou des amis au Canada. Dans les cas où le HCR avait opté pour un « système de loterie », c’était en général parce que les réfugiés remettaient en question le processus de sélection et souhaitaient davantage de transparence sur le mode de fonctionnement du processus de sélection aux fins de la réinstallation.
  • L’une des principales observations formulées dans les études de cas internationales est celle du peu d’information qui est retournée aux BCVE et/ou au HCR concernant la pertinence des recommandations faites au Canada. D’après le personnel de CIC et celui du HCR, des améliorations ou des modifications pourraient être apportées à l’identification et la sélection des RPG si des renseignements leur étaient communiqués concernant la mesure à laquelle les RPG ont réussi à s’intégrer au Canada. Même si, tel que mentionné précédemment, depuis l’adoption de la LIPR, le Canada ne sélectionne plus les immigrants en fonction de leur capacité d’intégration, le HCR pense tout de même qu’il pourrait recommander différents types de réfugiés à différents pays s’il comprenait mieux dans quelle mesure les différents types de réfugiés se sont « intégrés » dans les divers pays touchés par la réinstallation des réfugiés.
  • En ce qui a trait à la sélection des RPG destinés au Canada, les représentants du HCR à Damas et à Nairobi ont signalé que le Canada semblait afficher un taux d’acceptation très élevé (comparativement aux autres pays de réinstallation) et que le Canada était également ouvert à l’idée d’accepter des personnes nécessitant une protection urgente ou ayant des besoins médicaux importants.

Tel que mentionné précédemment, la plupart des réfugiés que le HCR recommande au Canada aux fins du Programme des RPG sont acceptés. Les régions qui ont profité de l’acceptation de la détermination prima facie du statut de réfugié par le HCR (Damas, Singapour) ont affiché des taux d’acceptation légèrement plus élevés que les régions n’ayant pas nécessairement accepté cette détermination prima facie du statut de réfugié du HCR (et, en conséquence, le personnel de CIC a dû établir leur admissibilité), notamment Bogota et Nairobi.

Tableau 2-1 : Taux d’acceptation des RPG par le gouvernement fédéral
BCVE CIC Taux d’acceptation des RPG par CIC (2009) Visas de RPG délivrés (2009) Accepte la dét. prima facie du HCR Réfugiés traités selon la dir. de CIC sur le traitement de groupe 
Bogota 87 % 200 Non Non
Nairobi 93 % 1 251 Non Non
Damas 96 % 1 096 Oui Non
Singapour 98 % 1 382 Oui Oui

Source : Données du Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration de CIC

2.3 Sélection et traitement

Résumé des résultats – Sélection et traitement

  • La présence « sur le terrain » d’employés affectés dans les BCVE est vue par le HCR/l’OIM comme un exemple de pratique exemplaire susceptible de favoriser l’efficience de la réinstallation des réfugiés.
  • Les ressources nécessaires pour la sélection et le traitement varient en fonction de la « détermination » des réfugiés.
  • Il y a un manque d’uniformité dans le traitement et de contrôle de la qualité à l’échelle des bureaux de CIC.
  • Des contraintes logistiques influencent également l’efficience du traitement des RPG, notamment l’accès aux réfugiés (réfugiés dans les villes ou installés dans des camps), les questions de sécurité et les problèmes de communication (courriel, accès à Internet).

Pour faciliter la sélection et le traitement des réfugiés, les BCVE travaillent en étroite collaboration avec le HCR et l’OIM. Du point de vue des études de cas internationales, les BCVE ont établi de bons rapports avec ces grandes organisations. Au cours de toutes les visites internationales effectuées, nous avons observé que grâce aux agents chargés des réfugiés affectés « sur le terrain », la communication avec le HCR/l’OIM était meilleure et que le Canada avait une meilleure compréhension des enjeux locaux de la sélection et du traitement. Les informateurs clés d’un peu partout dans le monde ont fait état des autres avantages que comporte la présence d’agents de CIC dans les régions. Ce sont :

  • Contact établi en temps opportun par le HCR pour la prise de mesures liées à la réinstallation des cas de protection urgents;
  • Forte sensibilisation à l’égard des grands enjeux politiques/sociaux auxquels sont confrontés les réfugiés et/ou les pays hôtes.

Les intervenants (HCR/OIM), qui sont très bien placés pour faire une comparaison entre les méthodes de sélection et de traitement des réfugiés du Canada à celles des autres pays de réinstallation, ont fait état de plusieurs aspects positifs du processus canadien qu’ils considèrent comme des pratiques exemplaires. Entre autres :

  • La présence « sur le terrain » d’employés canadiens détenant les pouvoirs de décision nécessaires pour approuver les cas urgents, les cas de besoins médicaux élevés et les autres cas, et pour en accélérer le traitement. La présence d’agents chargés des réfugiés dans les BCVE favorise en outre une étroite communication entre le HCR, l’OIM et le Canada.
  • De façon générale, le Canada pose moins de restrictions en ce qui concerne le type de réfugiés qu’il acceptera Note de bas de page 12. En conséquence, les réfugiés que le HCR recommande au Canada sont généralement acceptés (le taux d’acceptation dépasse les 90 %).
  • Le Canada continue d’accepter un nombre élevé de réfugiés (en 2009, il s’est classé au second rang, après les États-Unis).

L’information recueillie dans le cadre des études de cas internationales a également fait ressortir les difficultés que posent la sélection et le traitement des RPG clients en fonction de la détermination du statut de réfugié (c.-à-d. l’acceptation ou la non-acceptation de la détermination prima facie du statut de réfugié) et des modèles de traitement de CIC. Vous trouverez ci-dessous une discussion sur les différents modèles de traitement utilisés dans les BCVE visités au cours de l’évaluation.

Tableau 2-2 : Aperçu des modèles de traitement des RPG dans certaines régions
BCVE CIC Modèle Description Avantages Inconvénients

Bogota

Surtout pays source

Permet à des individus se trouvant au pays de demander l’asile sans quitter le pays.

Les résidents de la Colombie ne font pas l’objet d’une recommandation du HCR

Ces personnes devraient avoir accès aux documents (certificat de naissance, passeports, etc.).

Le personnel de CIC doit à la fois établir la recevabilité de la demande et l’admissibilité de la personne.

Le personnel de CIC estime qu’une partie des demandes est peu appropriée.

Nairobi

Surtout des réfugiés au sens de la Convention

Traitement individuel

Pas de détermination prima facie

Un certain traitement de groupe a été fait dans le passé (projet pilote)

Le HCR identifie et recommande des réfugiés au Canada; ils seront pris en compte dans le cadre du Programme des RPG.

Le HCR présélectionne des réfugiés; la plupart sont jugés admissibles.

Le personnel de CIC doit tout de même établir la recevabilité de la demande et l’admissibilité de la personne, bien que les rejets soient peu nombreux et que les demandes soient généralement acceptées.

Le traitement se fait au cas par cas.

Le centre de jumelage tente d’envoyer les réfugiés dans des collectivités où se vivent des compatriotes de la même ethnie.

Damas

Réfugiés au sens de la Convention

Traitement individuel

Accepte la détermination prima facie

Le HCR identifie et recommande des réfugiés au Canada; ils seront pris en compte dans le cadre du Programme des RPG.

Taux d’approbation plus élevés; temps de traitement plus rapide.

L’acceptation de la détermination prima facie signifie que CIC examine les clients sous l’angle des critères d’admissibilité seulement, puisqu’ils sont considérés comme des réfugiés.

Les dossiers sont encore examinés au cas par cas.

Le traitement se fait au cas par cas.

Singapour

Réfugiés au sens de la Convention

Surtout un traitement de groupe

Accepte la détermination prima facie

Le HCR identifie et recommande des réfugiés au Canada; ils seront pris en compte dans le cadre du Programme des RPG.

Les individus/ familles sont sélectionnés dans le même groupe ethnique/culturel.

L’acceptation de la détermination prima facie signifie que CIC examine les clients sous l’angle des critères d’admissibilité seulement, puisqu’ils sont considérés comme des réfugiés.

Capacité de traiter rapidement les familles apparentées comme des « groupes » pour les faire venir au Canada.

CIC peut fournir des profils de groupe/profils culturels pour les réfugiés traités.

Les FS au Canada peuvent mieux planifier les arrivées des groupes ethniques/culturels définis.

Taux d’approbation plus élevés, traitement plus efficace.

Dans certains cas, l’arrivée d’un gros groupe de réfugiés dans une petite collectivité peut exercer des pressions sur les ressources du FS/des organisations communautaires.

Source : Études de cas internationales

Comme le fait ressortir le Tableau 2-3, il existe des différences considérables d’un BCVE à un autre en ce qui a trait aux paramètres du traitement des réfugiés. Dans l’ensemble, compte tenu du modèle de traitement de groupe utilisé à Singapour, ce bureau a pu traiter de grands nombres de RPG avec un nombre d’employés limité. Le bureau de Damas a également pu traiter un nombre relativement important de réfugiés par employé, en raison de l’acceptation de la détermination prima facie des Iraquiens, en Syrie, et d’un accès rapide aux réfugiés installés dans les villes (la majorité résidaient à Damas). En revanche, l’efficience du traitement des réfugiés dans les bureaux de Bogota et de Nairobi n’a pas profité de la détermination prima facie du statut de réfugié/du traitement de groupe et le bureau de Nairobi s’est également heurté à la difficulté d’accès aux réfugiés qui résidaient surtout dans des camps. Le nombre considérable de demandes ne respectant pas les critères de recevabilité et l’absence de présélection, compte tenu que toutes les demandes doivent être évaluées, ont créé, à Bogota, des arriérés qui ont empêché le programme des personnes de pays source d’assurer, en temps opportun, une protection aux réfugiés.

À l’examen des besoins en ressources de chaque bureau, nous constatons l’efficience du traitement de groupe. De façon générale, les BCVE sont organisés de façon telle qu’une section s’occupe du traitement des réfugiés et d’ordinaire, le personnel participe à la fois au traitement des RPG et des réfugiés bénéficiant d’un parrainage privé (PPR). Tel qu’illustré ci-dessous, les BCVE qui profitent de la détermination prima facie (Singapour, Damas) disposent de paramètres de traitement plus « efficients ». Il conviendrait de noter, toutefois, que d’autres facteurs influencent le traitement – par exemple, l’accès aux réfugiés (Damas – réfugiés installés dans les villes, aucun problème d’accès; Nairobi – réfugiés installés dans des camps, problèmes d’accès importants).

*Niveaux de dotation (ETP) approximatifs – exclut le recours à du personnel en devoir temporaire et autres ERP qui prêtent main-forte au traitement des réfugiés. ACE : agent canadien à l’étranger; ERP : employé recruté sur place.

**Note : CIC, à Singapour, a souvent retardé le traitement des RPG pour tenir compte de la capacité du HCR/de l’OIM /du FS de traiter de grands nombres de réfugiés, et des conditions météorologiques.

Tableau 2-3 : Principaux paramètres du traitement des réfugiés – certains BCVE, 2009 (janvier-décembre)
Bureau Bogota Singapour Damas Nairobi
Processus de sélection des réfugiés Surtout pays source Recommandation du HCR Recommandation du HCR Recommandation du HCR
Acceptation de la détermination prima facie Non Oui Oui Non
Installé dans les camps Non Oui Non Oui
Traitement de groupe Non Oui Non Non
Nombre appr. d’employés affectés aux réfugiés (ACE et ERP)* 3,0 1,5 4,1 4,3
Visas de réfugiés délivrés (personnes) Fédéral et Québec 1 128 1 933 3 866 2 617
Visas de RPG délivrés (personnes) Fédéral et Québec 853 1 818 1 399 1 445
Taux d’approbation des RPG Fédéral et Québec 37 % 98 % 97 % 90 %
Temps de traitement (70 % des cas traités à l’intérieur de x mois) Fédéral et Québec 32 mois 15 mois** 8 mois 25 mois
Nombre de réfugiés traités/employé (visas de réfugié/employé), (RPG et réfugiés du PPR) 376 1,289 943 616

Note : « Réfugiés » inclut les RPG, les personnes bénéficiant du PPR et les personnes à charge des réfugiés.

D’autres enjeux relatifs à la sélection et au traitement des RPG sont décrits ci-dessous.

Manque d’uniformité dans les méthodes de contrôle de la qualité/de traitement – Les études de cas internationales ont fourni un aperçu des méthodes utilisées au sein de chaque BCVE pour surveiller le traitement des RPG. Bien que tous les BCVE entrent des données dans le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration, plusieurs d’entre eux (p. ex. Singapour, Damas) ont mis au point des systèmes s’appuyant sur Excel pour mieux gérer l’administration et le traitement des dossiers des RPG. La mise au point de systèmes Excel était souvent attribuable au fait que le personnel de CIC souhaitait pouvoir accéder à de meilleures données/des données plus opportunes que ne peut fournir le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration. Ces systèmes ont en outre servi à vérifier si l’information contenue dans le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration correspondait à celle des bases de données Excel parallèles. L’existence de tels systèmes « parallèles » donne à penser que le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration n’est pas considéré comme un outil d’information de gestion viable et qu’on le trouve également difficile à utiliser pour la production de statistiques à l’intention du personnel/de la direction du BCVE. Les études de cas internationales ont aussi fait ressortir les différentes méthodes de contrôle de la qualité utilisées dans les divers bureaux. Les informateurs clés ont fait observer que le niveau de formation variait selon le bureau et que les possibilités d’offrir une formation/orientation aux nouveaux employés étaient limitées parce qu’au moment des rotations, la période de chevauchement avec la présence des ACE est courte ou inexistante.

Capacité limitée d’intégrer l’information du HCR dans les systèmes canadiens – Au moment des visites sur place dans les bureaux d’un peu partout, l’équipe chargée de l’évaluation a constaté que du personnel des BCVE saisissait à nouveau dans le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration les données extraites des Formulaires d’enregistrement du HCR aux fins de la réinstallation (FER). Compte tenu de la quantité considérable d’information contenue dans les FER, il serait avantageux que CIC puisse extraire électroniquement les données du FER pour alimenter le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration et/ou les autres bases de données. Il semblerait que les États-Unis sont en voie de mettre au point les systèmes nécessaires pour faciliter le téléchargement de certaines données, du système du HCR (PROGRESS) vers leurs systèmes internes (É.-U.).

Renseignements médicaux –Dans la plupart des cas, les renseignements médicaux du refugié se limitent aux données contenues dans le Formulaire pour l’évaluation des besoins de rétablissement (IMM 5544-B). De façon générale, les données recueillies dans le cadre des examens médicaux préalables au départ, par exemple les examens sanguins et/ou rayons X, ne sont pas remises au RPG lorsqu’il se rend au Canada. En revanche, il a été signalé que d’autres pays (p. ex. les États-Unis) remettaient beaucoup plus de données médicales aux réfugiés au moment de leur départ. Selon le personnel canadien de CIC interviewé, si les renseignements médicaux ne sont pas couramment communiqués aux réfugiés, c’est en raison des préoccupations en matière de confidentialité, de la perte potentielle de documents et de la difficulté de remettre le formulaire au réfugié. Toutefois, il serait possible de communiquer les renseignements médicaux sous forme de copies ou de fournir une enveloppe scellée contenant le dossier médical. L’adoption de dossiers médicaux électroniques (DME) pourrait favoriser davantage le partage des données médicales.

Capacités technologiques limitées – Il a été signalé que le Canada ne dispose d’aucune plateforme efficace reliant le personnel local aux systèmes de données centraux (STIDI). Par exemple, au moment des entrevues avec les réfugiés, les ACE ne peuvent accéder à distance au Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration, ni pour y extraire des données, ni pour alimenter la base de données. Ainsi, l’ACE doit saisir à nouveau les données lorsqu’il rentre au BCVE. Le personnel de l’ACE a indiqué que le « Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration mobile » n’était ni pratique ni utilisé sur le terrain.

Prêts pour le transport/les examens médicaux –Un autre problème a été relevé dans les études de cas internationales, notamment la pratique canadienne selon laquelle les réfugiés doivent rembourser au gouvernement canadien les frais des examens médicaux préalables au départ et les frais associés à leur transport vers le Canada. Compte tenu des difficultés financières que devront relever les RPG au Canada (voir la section 4.6), ces prêts représentent une difficulté financière de plus pour la plupart des réfugiés. Les représentants de l’OIM ont observé que parmi les pays de réinstallation, seuls le Canada et les É.-U. récupèrent certaines sommes d’argent auprès des réfugiés et, dans le cas des É.-U., il s’agit des frais de déplacement uniquement. Le personnel de l’OIM a fait état des problèmes que pose l’administration du système canadien : il comporte des coûts effectifs directs (et non des estimations, comme dans le cas du modèle américain) et utilise un système papier (les demandes de prêts se font manuellement) plutôt qu’un système électronique ou un système en direct.

2.4 Information préalable au départ

Résumé des résultats – Renseignements préalables au départ

  • Les importants retards enregistrés dans le traitement des réfugiés suscitent souvent certains changements dans la composition de la famille, avant même le départ; selon CIC/l’OIM, le nombre de membres de la famille non munis de documents augmente à mesure que s’allonge le délai entre l’approbation et le traitement. De façon générale, parce que certains membres de la famille ne sont pas munis de documents, les RPG ne peuvent être réinstallés au Canada avant que soit réglé le problème de la composition de la famille.
  • Il serait possible d’améliorer la communication « bidirectionnelle » entre le personnel du BCVE de CIC, les fournisseurs de services du Canada et les autres intervenants (OIM, HCR).
  • Le programme Orientation canadienne à l’étranger (OCE) est considéré comme un outil efficace pour préparer les RPG avant leur arrivée au Canada.

2.4.1. Questions administratives préalables au départ – Divulgation des RPG

En général, le personnel de CIC et de l’OIM a observé qu’il avait le problème commun des changements dans la composition de la famille entre le moment de l’entrevue initiale avec le personnel de CIC et le moment où les réfugiés se présentent à leur examen médical prédépart et/ou au lieu de départ pour le Canada. Bien qu’il ne s’agisse pas, à leur avis, d’une question de fraude, il a été signalé que de nombreux réfugiés se présentent à leur examen médical prédépart et/ou à leur lieu de départ accompagnés de membres de la famille non munis de documents (il peut s’agir de nouveau-nés, mais également d’autres membres de la famille non munis de documents). En pareils cas, la famille ne peut généralement pas partir pour le Canada et des ressources doivent être consacrées à la documentation et/ou au traitement de ces membres de la famille non munis de documents. Compte tenu du temps qui s’écoule entre l’entrevue initiale avec CIC et la délivrance effective d’un visa (dans certains bureaux, il peut s’écouler de deux à trois ans entre l’entrevue initiale et les examens médicaux prédépart), on peut s’attendre à ce que les familles de réfugiés acquièrent de nouveaux membres, soit par mariage soit par naissance. Certaines personnes ont fait remarquer que l’information communiquée aux réfugiés au moment de la présentation de la demande/la décision pourrait être améliorée; elle devrait préciser qu’il faut déclarer tous les membres de la famille et/ou d’autres renseignements liés au processus de leur réinstallation au Canada devraient être fournis.

2.4.2 Communication préalable au départ – OIM/autres intervenants

L’un des thèmes à être ressorti souvent des études de cas internationales était celui du peu d’« échange d’information » entre les principaux intervenants qui s’occupent du traitement des RPG, notamment le personnel de CIC travaillant dans les BCVE, le personnel régional du HCR et de l’OIM et les fournisseurs de services au Canada. Par exemple, le personnel de CIC a constaté qu’il recevait très peu de commentaires de l’AC de CIC concernant la pertinence des recommandations formulées et/ou les autres difficultés que devaient relever les RPG au Canada. De même, le personnel de l’OIM a signalé qu’il aimerait recevoir davantage de renseignements préliminaires sur les déplacements probables des RPG vers le Canada (pour pouvoir organiser un transport économique et prendre les mesures nécessaires pour les examens médicaux, le cas échéant), et les FS canadiens ont également demandé de recevoir des renseignements additionnels au sujet des déplacements probables des RPG et des besoins particuliers des RPG qui se dirigent vers le Canada.

2.4.3 Services du programme Orientation canadienne à l’étranger

En général, les fournisseurs de service ont convenu que les séances d’information préalables au départ – intitulées Orientation canadienne à l’étranger (OCE)Note de bas de page 13 – préparaient adéquatement les RPG en vue de leur arrivée au Canada. Lors des groupes de discussion avec les FS, il a été établi que l’OCE :

  • fournit des renseignements exacts qui font contrepoids aux renseignements inexacts obtenus d’autres réfugiés;
  • favorise un bon état d’esprit chez les RPG en les préparant à ce qu’ils doivent apprendre pour vivre au Canada. Par exemple, contrairement à ce qui se fait dans les camps, où les articles de première nécessité sont fournis, les RPG apprennent qu’ils auront la responsabilité de se trouver un logement, de se procurer des aliments et autres services nécessaires.

Il convient de noter que d’après certains FS, le programme OCE est « trop générique » et il faudrait l’adapter à la région précise du Canada à laquelle se destine le RPG. Bien que la modification puisse sembler plausible, elle suppose que les RPG se dirigent au même moment vers la même province ou région. Dans les faits, les séances d’OCE sont organisées en fonction de la demande et, dans la plupart des cas, les RPG qui participent aux séances seront dispersés dans de multiples régions du Canada. Toutefois, cela ne signifie pas que si des occasions se présentaient (p. ex. si un groupe entier de RPG est destiné à la même région), l’OCE ne devrait pas être modifiée de manière à y intégrer des panel panel-defaults « propres à la région ».

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