Évaluation du Programme des réfugiés parrainés par le gouvernement (RPG) et du Programme d’aide au réétablissement (PAR)

4. Autres modèles de prestation

La présente section traite des changements/améliorations possibles à la conception et à la prestation actuelles du Programme des RPG et du PAR. Il conviendrait de souligner que l’information présentée dans cette section repose sur les réflexions formulées par les informateurs clés et dans une certaine mesure, sur un examen de la documentation et de la littérature existantes.

4.1 Sélection et traitement des réfugiés (RPG)

Résumé des résultats – Autres modèles de prestation (RPG)

  • Selon le HCR/l’OIM, le modèle canadien de traitement des RPG est une « pratique exemplaire » dont les autres pays de réinstallation devraient s’inspirer.
  • À certains égards, le Canada pourrait adopter certaines « pratiques exemplaires » mises en œuvre par d’autres jurisdictions, notamment :
    • Établissement d’un lien entre la base de données du HCR (PROGRESS) et les systèmes internes (É.‑U.);
    • Utilisation de dossiers médicaux électroniques pour transmettre les renseignements médicaux concernant les RPG (Australie);
    • Fournir des renseignements médicaux aux RPG au moment de leur départ (É.‑U.);
    • Traitement plus rapide des RPG (Suède).

Dans l’ensemble, à la lumière des entrevues avec des représentants du HCR/de l’OIM menées dans le cadre des études de cas internationales, il semble que l’approche du Canada face à la sélection et au traitement des RPG soit considérée comme une « pratique exemplaire » par les fonctionnaires du HCR/de l’OIM. Il s’agit d’une constatation particulièrement importante compte tenu que le HCR et l’OIM travaillent avec un certain nombre de pays de réinstallation et que le Canada est couramment cité par le personnel du HCR/de l’OIM comme étant un modèle à prendre en considération par les autres pays de réinstallation lorsqu’ils créent un programme de réétablissement similaire. Certaines personnes ont fait remarquer au cours des entrevues avec les informateurs clés qu’au moment où le Japon et la Nouvelle-Zélande ont approché le HCR dans le but d’établir un programme de réétablissement, le HCR avait laissé entendre que ces pays devraient examiner le modèle de traitement des RPG du Canada.

On a exprimé l’opinion que la pratique canadienne qui consiste à installer en permanence, dans les BCVE, du personnel précisément affecté au traitement des réfugiés était un mécanisme efficace pour soutenir la réinstallation des réfugiés. On estimait que la présence d’employés locaux de CIC – des agents canadiens à l’étranger (ACE) – pour traiter les cas de réfugiés comportait plusieurs avantages, notamment :

  • Plus grande sensibilisation aux enjeux locaux/régionaux et possibilité d’être au courant des changements touchant les flux de réfugiés/questions relatives aux réfugiés;
  • Capacité de réagir rapidement aux demandes du HCR concernant les cas de protection urgente (le Canada a indiqué qu’il pouvait réagir en 48 à 72 heures à un cas de protection urgente);
  • Meilleur accès aux réfugiés (par exemple, le personnel américain affecté aux réfugiés a enregistré des retards dans le traitement des réfugiés en Syrie en raison de la nécessité d’obtenir des visas).

Le recours au traitement de groupe par le Canada est également considéré comme une pratique exemplaire; les fonctionnaires du HCR estimaient que ce modèle de traitement des réfugiés permet aux pays de réinstallation de traiter rapidement et efficacement un grand nombre de réfugiés partageant les mêmes antécédents ethniques.

Indépendamment du niveau de soutien élevé à l’égard du modèle canadien de sélection et de traitement des RPG, le Canada pourrait adopter certaines « pratiques exemplaires » en cours dans d’autres pays, eu égard au Programme des RPG. Ce sont :

  • Soutien technologique accru – D’autres pays (les É.‑U., l’Australie) ont mis en œuvre des systèmes pour faciliter l’échange d’information entre le HCR, l’OIM et le pays de réinstallation. Les É.‑U. se sont distingués grâce à l’élaboration de systèmes permettant de communiquer directement avec la base de données du HCR (PROGRESS), et l’Australie grâce à l’utilisation de dossiers médicaux électroniques (DME) pour échanger les renseignements médicaux. En outre, d’après certaines observations faites sur le terrain par l’équipe de recherche, il semble que le STIDI soit un outil trop lourd pour la gestion de l’information, et plusieurs BCVE ont mis au point des systèmes internes pour assurer un meilleur suivi/suivre l’état d’avancement des cas de RPG.
  • Prestation de renseignements médicaux aux RPG – L’OIM a indiqué que les réfugiés à destination des É.‑U. se voyaient remettre un grand nombre de renseignements médicaux (y compris des radiographies) au moment de leur départ. Compte tenu de la proportion accrue de RPG admis au Canada ayant des besoins médicaux élevés, il conviendrait d’augmenter la quantité de renseignements médicaux que les RPG seront en mesure de fournir aux médecins dès leur arrivée au Canada. En adoptant l’approche américaine, il serait possible d’augmenter les renseignements médicaux à la disposition des médecins au Canada.
  • Traitement plus rapide des RPG – Bien que les fonctionnaires du HCR aient préféré l’approche du Canada qui consiste à affecter « sur le terrain » du personnel de CIC (ACE) pour traiter les cas de réfugiés, ils ont observé que le processus canadien de sélection/ d’approbation des RPG était long. Bien qu’il n’ait pas été possible d’examiner le modèle suédois dans le détail, ils ont remarqué qu’au terme de l’entrevue initiale, les réfugiés sélectionnés étaient habituellement traités dans un délai de six mois. En revanche, tel qu’indiqué précédemment, les temps de traitement des réfugiés du Canada étaient, en moyenne, de beaucoup supérieurs à six mois. Le personnel du HCR a indiqué que les temps de traitement de la Suède étaient également beaucoup moins longs, une fois les cas sélectionnés, parce qu’ils acceptent la méthode de présentation d’un dossier ou « l’approche dossier » pour approuver les réfugiés (aucune entrevue directe nécessaire) dont les risques liés à l’admissibilité sont faibles ou inexistants.

4.2 Aide au réétablissement

Résumé des résultats – Aide au réétablissement (PAR)

  • Le PAR du Canada est compatible avec les principes directeurs du HCR en ce qui a trait aux mesures de soutien qu’il convient d’offrir aux réfugiés réinstallés.
  • Indépendamment du respect des principes directeurs du HCR, les intervenants ont relevé certaines occasions d’améliorer le programme, entre autres :
    • une plus grande souplesse pour la prestation du programme ou le financement du programme;
    • la reconnaissance des problèmes médicaux complexes, notamment des problèmes de santé mentale, et la mise au point de programmes/services pour répondre à ces besoins de santé précis;
    • des améliorations à l’homogénéité de la prestation des services aux RPG;
    • des réponses aux besoins de logement;
    • un examen des niveaux de soutien du revenu.

Dans l’ensemble, les informateurs clés interviewés dans le cadre de notre évaluation n’étaient pas en mesure de relever des « pratiques exemplaires », mais ils ont formulé des suggestions d’amélioration et/ou fait état de leçons retenues. En général, les intervenants ont observé que le PAR offre des mesures de soutien urgentes et nécessaires aux réfugiés à leur arrivée au Canada. Il conviendrait de noter que le HCR souligne l’importance d’offrir une aide précise aux réfugiés, à leur arrivée.

… si on veut que les réfugiés aient les meilleures perspectives de réaliser leur potentiel, la plupart d’entre eux auront besoin d’un certain soutien dans la période suivant immédiatement leur arrivée. C’est important à la fois pour parer aux désavantages personnels, sociaux et économiques auxquels ils sont confrontés et pour faire face aux exigences multiples de l’adaptation à une nouvelle société… (HCR, 2002)

Une analyse du PAR du Canada donne à penser que le PAR (et les programmes d’établissement) sont compatibles avec les mesures de soutien qui, d’après le HCR, sont nécessaires pour assurer un soutien maximal des réfugiés, entre autres les mesures concernant le logement immédiat, l’orientation vers les systèmes et les ressources, l’aide linguistique et la formation linguistique ciblée (HCR, 2002).

Indépendamment du fait que le PAR du Canada renferme les éléments de programme jugés essentiels par le HCR et par les intervenants interviewés dans le cadre de l’évaluation, les études de cas nationales et l’information obtenue lors des entrevues avec les informateurs clés ont permis d’établir qu’en ce qui a trait au PAR, d’autres options de prestation devraient être examinées. Voici le détail des options/suggestions :

  • Marge de manœuvre dans la prestation du programme – Les FS ont l’impression qu’ils sont tenus de fournir le même niveau de service à tous les réfugiés. Au cours de l’évaluation, toutefois, les FS ont fait remarquer que les besoins/exigences des réfugiés variaient selon leur situation personnelle. Dans ce contexte, les FS se sont prononcés en faveur d’un modèle de financement du PAR qui permettrait aux fournisseurs de services d’adapter le niveau de soutien de sorte qu’il soit davantage tenu compte des besoins de chacun des réfugiés.
  • Reconnaissance des problèmes de santé complexes des RPG, notamment des problèmes de santé mentale – L’état de santé des réfugiés qui arrivent au Canada peut varier grandement. Compte tenu que les réfugiés ont généralement bénéficié d’un accès limité aux services de santé dans le pays hôte, le HCR signale qu’il importe d’établir rapidement un contact entre les réfugiés et l’éventail complet des services de santé, et d’améliorer la communication entre les fournisseurs de services de santé pour que les réfugiés obtiennent rapidement les « soins de rattrapage » dont ils ont généralement besoin. Selon les intervenants, il serait également important que les RPG arrivent munis de renseignements médicaux additionnels, dans la mesure du possible. Pour y arriver, il faudrait que des processus soient instaurés pour faciliter la transmission des renseignements médicaux entre le pays hôte (dans la mesure du possible) et les médecins traitants au Canada. Certains FS ont exprimé l’opinion que pour ce faire, CIC devra mettre au point un processus de consentement susceptible de faciliter la diffusion de ces renseignements. Par ailleurs, une procédure respectant le modèle américain pourrait être établie, c’est-à-dire une procédure selon laquelle les renseignements médicaux sont remis aux réfugiés, au moment de leur départ.

    Il convient aussi de noter que les RPG sont bien davantage susceptibles d’être exposés à des traumatismes et de la torture et que cela peut avoir des conséquences sur la santé mentale. Par exemple, le HCR observe que dans les études cliniques, parmi les réfugiés exposés à la torture ou à des traumatismes (HCR, 2002) :
    • les taux de troubles de stress post-traumatique vont de 39 % à 100 % (comparativement à 1 % dans la population en général);
    • les taux de dépression vont de 47 % à 72 %.

    Plusieurs études canadiennes (Pottie et al., 2010) (Kirmayer et al., 2010) ont également révélé que l’accès aux services de santé devrait être amélioré, en ce qui a trait aux réfugiés. Ces études font état de problèmes de santé courants chez les réfugiés et indiquent la nécessité d’adopter des approches « proactives » face à la prestation des services de santé à cette population. Dans le contexte du PAR, ces mesures pourraient comprendre une meilleure formation offerte aux FS pour leur permettre de cerner les problèmes de santé mentale, et d’y être sensibilisés, et peut-être un renforcement des liens entre les FS et les organisations communautaires en santé mentale.
  • Favoriser une prestation homogène des services aux refugiés – Reconnaissant les défis auxquels sont confrontés les réfugiés au Canada, et en observant que les réfugiés établissent des liens étroits avec les fournisseurs de services, les informateurs clés estimaient qu’il serait important, dans la mesure du possible, d’instaurer un « guichet unique » pour les RPG, lequel leur permettrait d’accéder à un vaste éventail de services de santé, services sociaux et services de logement connexes à partir d’un même endroit. À ce message, se greffe le concept de la prestation de services spécialisés de gestion des cas pour les RPG. Dans une récente évaluation d’un projet pilote de gestion des cas en Ontario – celui des Services de soutien de la clientèle – il était recommandé que les services de gestion des cas deviennent un élément permanent du PAR (Kappel Ramji Consulting Group, 2009).
  • Adoption de modèles de traitement de groupe s’il y a lieu – Selon les FS interviewés dans le cadre de notre évaluation et ayant de l’expérience avec les réfugiés qui ont été admis en « groupe », le traitement de groupe offre plusieurs avantages, du point de vue de la réinstallation, comparativement au traitement individuel. Ce sont :
    • Ces RPG étaient munis d’une information plus complète;
    • Les FS recevaient une évaluation de leurs besoins;
    • Les RPG étaient en mesure de se soutenir les uns les autres au cours de la transition;
    • Les FS disposaient d’une meilleure information au sujet de la situation vécue par les RPG.

    Si le traitement de groupe se poursuivait, selon ce qui a été observé au cours des entrevues avec les informateurs clés, le PAR pourrait potentiellement être renforcé en s’attaquant directement aux problèmes manifestes d’une certaine population de réfugiés, avant leur arrivée, p. ex. troubles médicaux, y compris la santé mentale.
  • Besoins de logement – Selon les résultats, les besoins de logement des RPG posent un problème de taille et les RPG qui cherchent un logement abordable sont souvent contraints de déménager dans les régions périphériques, loin des autres services sociaux/économiques offerts dans la collectivité. Les fournisseurs de services considèrent que le logement peu adéquat des RPG est un enjeu important.
  • Soutien du revenu – Actuellement, CIC fait correspondre le soutien du revenu offert aux RPG avec les taux provinciaux de l’aide sociale. Toutefois, il a été observé que contrairement aux clients de l’aide au revenu, les RPG peuvent avoir des besoins additionnels dont il n’est pas nécessairement tenu compte dans le soutien du revenu. Par exemple, la plupart des RPG arrivent dépourvus de tout bien et ils doivent engager des dépenses considérables pour se procurer les nécessités de subsistance. En outre, les RPG ne disposent pas des mesures de soutien social et communautaire que les personnes résidant déjà au Canada auront obtenues. De plus, de nombreuses études ont révélé que les taux de l’aide sociale n’ont pas suivi le rythme de l’inflation ni même le coût de la vie (tel que mesuré par le seuil du faible revenu – SFR ou la Mesure de la pauvreté fondée sur un panier de consommation).
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