4. Constats

NOTE : Le nom du Ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles (MICC) a été changé pour le Ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion (MIDI).

4.1. Pertinence

Cette section traite de trois questions liées à la pertinence du programme, comme l’exige la Politique sur l’évaluation du SCT :

4.1.1. Besoin continu du programme

Q1. Dans quelle mesure la subvention accordée au Québec répond-elle à un besoin démontrable?

La recherche a montré que les immigrants jouissent de ressources différentes et qu’ils sont aux prises avec des défis différents au cours de leur processus d’établissement. Le gouvernement fédéral a fourni des fonds pour répondre à ces besoins par l’intermédiaire d’un certain nombre de mécanismes, dont l’un est la subvention accordée au Québec.

La subvention accordée au Québec, qui est une disposition de l’Accord Canada-Québec, fournit à cette province la souplesse nécessaire pour offrir des services d’établissement harmonisés avec l’objectif provincial qui consiste à veiller à l’intégration des immigrants au Québec d’une manière qui respecte l’identité distincte de la province.

Besoin des services d’établissement et d’intégration

La recherche a montré qu’un certain nombre de facteurs influent sur la capacité d’une personne à s’établir et à s’intégrer avec succès dans une nouvelle société. Il s’agit notamment de la maîtrise de la langue, les niveaux d’éducation et de compétences, de la reconnaissance des qualifications et de la présence d’amis ou de parents déjà installés dans la communautéNote de bas de page 14. Bien que ces facteurs aient été relevés dans les sources documentaires, la nécessité d’une certaine souplesse dans la prestation de services pour répondre aux divers besoins des nouveaux arrivants est un concept également bien accepté. Les immigrants ont différentes raisons de quitter leur patrie et, par conséquent, ils arrivent au Canada avec des ressources différentes et sont confrontés à des difficultés différentes au cours de leur processus d’établissementNote de bas de page 15. Les investissements gouvernementaux dans les services d’établissement ont été concentrés sur l’offre de services qui répondent à ces besoins variés.

Origines de la subvention accordée au Québec

La subvention accordée au Québec découle d’une disposition de l’Accord Canada-Québec signé en 1991. L’Accord est la quatrième ententeNote de bas de page 16 conclue entre le gouvernement fédéral et la province de Québec en ce qui a trait aux enjeux entourant l’immigration. L’Accord repose sur les trois ententes précédentes portant sur la participation de la province aux dossiers entourant l’immigration. Il a également instauré, pour la première fois, la dévolution à la province de responsabilités entourant l’établissement et l’intégration.

L’un des objectifs de l’Accord consiste à assurer l’intégration des immigrants dans la province d’une manière « respectueuse du caractère distinct de la société québécoise »Note de bas de page 17. Pour atteindre cet objectif, le gouvernement fédéral a accepté de se retirer de services d’accueil et d’intégration linguistique et culturelle ainsi que des services spécialisés d’intégration économique offerts aux résidents permanents au Québec. En retour, le gouvernement fédéral a accepté de fournir pour ces services une compensation dont le montant a été établi dans l’Accord pour les périodes 1991-1992 à 1994-1995. Dans les années suivantes, le montant devait être déterminé à l’aide d’une formule précise décrite dans une annexe de l’Accord.

L’Accord précise également que, même si l’entente peut être rouverte à la demande de l’une des parties avec un préavis de six mois, les deux parties doivent s’entendre sur les modifications, sinon l’Accord demeure en vigueur.

Les personnes interrogées ont indiqué que l’Accord est considéré comme « de nature quasi constitutionnelle »Note de bas de page 18. La plupart des personnes interrogées ont désigné l’échec de l’Accord du lac MeechNote de bas de page 19 comme principal élément ayant mené à l’instauration de la subvention, certains indiquant que l’Accord et la subvention ont également représenté une évolution dans la relation entre le gouvernement fédéral et la province de Québec en matière d’immigration. Selon les personnes interrogées, à l’époque de la signature de l’Accord, la province de Québec avait déjà acquis une connaissance et une compréhension des questions liées à l’immigration en raison de son expérience sous l’égide des trois ententes précédentes et qu’elle était donc en bonne posture pour assumer des responsabilités liées à l’établissement et à l’intégration.

Les personnes interrogées dans le cadre de la présente évaluation n’ont pas pu expliquer précisément la raison derrière le choix d’une subvention, alors que l’Accord ne parle que de « compensation ». Certaines personnes interrogées ont toutefois mentionné que le fait que la subvention ne soit liée à aucune exigence de reddition de comptes ou activité de suivi s’inscrit bien dans l’esprit de l’Accord, qui visait à transmettre à la province l’entière autorité et la pleine responsabilité entourant les services d’établissement et d’intégration. L’utilisation du mécanisme de subvention a également donné à la province un maximum de flexibilité pour combler ses besoins uniques en matière d’intégration. L’examen des documents du programme n’a pas fourni de renseignements supplémentaires.

4.1.2. Conformité aux priorités du gouvernement et du Ministère

Q2. Est-ce que la subvention accordée au Québec correspond aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats ministériels stratégiques?

La subvention est harmonisée avec les priorités du gouvernement fédéral en ce qui a trait aux relations fédérales-provinciales, étant donné que CIC et les provinces et territoires partagent l’objectif de faire en sorte que les programmes d’immigration répondent aux besoins particuliers de chaque province et territoire.

En ce qui concerne l’établissement, la subvention correspond au résultat stratégique de CIC qui consiste à favoriser la participation des nouveaux arrivants et des citoyens pour l’obtention d’une société intégrée.

En vertu de l’Accord, le gouvernement fédéral conserve l’entière responsabilité de la citoyenneté. Il y a cependant lieu de s’interroger au sujet de la capacité de CIC à répondre à la priorité du gouvernement fédéral en vertu de laquelle on veut s’assurer que les gens comprennent les valeurs canadiennes et qu’ils soient conscients de leurs droits et responsabilités à l’égard de la citoyenneté. Pour aider les gens à se préparer à la vie au Canada et à l’examen pour la citoyenneté, on leur fournit souvent de l’information par l’intermédiaire de services d’établissement, notamment des programmes de langues. Les programmes de langues au Québec suivent également cette approche, mais on y met l’accent sur la transmission de renseignements sur la culture québécoise.

Priorités à l’égard des relations fédérales-provinciales

Le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration 2011 énonce qu’il est « essentiel que le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires collaborent efficacement afin de bien gérer le programme d’immigration »Note de bas de page 20. indique également que les deux ordres de gouvernement poursuivent l’objectif commun « d’adapter les programmes d’immigration à leurs besoins particuliers sur les plans économique et social, de même qu’en matière de main-d’œuvre »Note de bas de page 21. La subvention accordée au Québec correspond à ces priorités, car elle fournit au gouvernement provincial le financement et la latitude dont il a besoin pour s’assurer que ses programmes répondent aux besoins particuliers sur son territoire.

Priorités liées à l’établissement et à l’intégration

L’engagement du gouvernement fédéral à aider les nouveaux arrivants à s’établir et à réussir est réitéré chaque année dans le Rapport ministériel sur le rendement et le Rapport sur les plans et les priorités de CIC. Il figure également en bonne place dans le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration, qui énonce que « la clé pour maximiser les avantages de l’immigration est de s’assurer que les nouveaux arrivants disposent de l’information, des outils et des occasions nécessaires pour réaliser leur potentiel et s’engager pleinement dans tous les aspects de la société canadienne »Note de bas de page 22.

Les gens de CIC interrogés dans le cadre de cette évaluation ont convenu que la subvention correspond aux objectifs ministériels liés à l’établissement tel qu’ils sont articulés sous la rubrique « Résultat stratégique 3 » de l’Architecture des activités de programmes du Ministère, où on vise la « pleine participation des nouveaux arrivants et des citoyens à l’appui d’une société intégrée »Note de bas de page 23.

Bien que l’Accord indique que le gouvernement fédéral a la responsabilité exclusive des services liés à la citoyenneté, certaines des personnes interrogées ont mentionné que la préparation à la vie au Canada et à la citoyenneté soulève des préoccupations. Le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration 2011 de CIC prévoit que « l’accent est mis sur la sensibilisation aux valeurs et à l’histoire canadiennes, les institutions qui façonnent le Canada, et les responsabilités et droits associés à la citoyenneté canadienne »Note de bas de page 24. Afin d’aider à préparer les gens à la vie au Canada et à l’examen pour la citoyenneté, les programmes utilisés dans les cours de langues dans les provinces et les territoires comportent des renseignements sur la province dans laquelle ils vivent ainsi que sur le pays dans son ensemble. Les personnes interrogées ont indiqué qu’au Québec, par contre, l’information se concentre exclusivement sur la société québécoise. Un examen des programmes de langues offerts au Québec soutient cette affirmation. Un groupe de travail bilatéral informel s’est réuni pour la première fois en décembre 2011 pour discuter et échanger des renseignements et des pratiques exemplaires sur l’intégration et la préparation à la citoyenneté.

4.1.3. Rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Q3. Est-ce que les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral en ce qui concerne la subvention accordée au Québec sont appropriés?

Le rôle du gouvernement fédéral à l’égard de l’octroi de fonds à la province de Québec est approprié, compte tenu du fait que l’immigration est une compétence partagée et de la capacité de CIC de conclure des accords avec les provinces, comme le prévoit la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés de 2002.

À la suite de modifications apportées à la Loi sur la gestion des finances publiques en 2006, CIC doit maintenant évaluer chaque programme de subventions en vigueur en fonction d’un cycle de cinq ans. Étant donné que la province n’est pas tenue de faire rapport au gouvernement fédéral au sujet des retombées de la subvention, CIC ne peut pas satisfaire pleinement à cette exigence.

Rôles et responsabilités énoncés dans la loi et dans la politique

Les rôles et les responsabilités des deux ordres de gouvernement à l’égard de l’immigration sont décrits comme suit dans la loi.

La Loi sur la gestion des finances publiques et la Politique sur les paiements de transfert de 2008 énoncent les rôles et les responsabilités de Citoyenneté et Immigration Canada à l’égard de la gestion de la subvention.

Compte tenu des nouvelles exigences de la LGFP, certaines personnes interrogées ont estimé que CIC n’a pas pu remplir son rôle convenablement, du fait que la province n’est pas tenue de faire rapport au gouvernement fédéral sur les résultats obtenus grâce à la subvention. Le Ministère collabore actuellement avec ses homologues provinciaux et territoriaux afin de préparer un « cadre pancanadien en vue d’établir une approche nationale cohésive en vue de mesurer les résultats en matière d’établissement d’un bout à l’autre du Canada. »Note de bas de page 27 Bien que le gouvernement du Québec soit observateur de ce groupe, l’absence d’exigences de reddition de comptes au sujet de la subvention est considérée comme contraire à la mouvance actuelle quant à l’importance accordée à la mesure des résultats des dépenses fédérales et à la reddition de comptes sur ces dépenses.

4.2. Rendement

Cette section traite de deux questions liées au rendement du programme, comme l’exige la Politique sur l’évaluation du SCT :

4.2.1. Réalisation des résultats escomptés

Q4. Dans quelle mesure la subvention accordée au Québec y a-t-elle permis la prestation de services d’établissement qui, lorsqu’on les considère dans leur ensemble, correspondent aux services offerts par le Canada dans le reste du pays?

Lorsqu’on les considère dans leur ensemble, sur la base de l’examen des documents et des entrevues, il appert que les services d’établissement offerts au Québec correspondent généralement à ceux fournis par le gouvernement fédéral dans le reste du pays. Il existe des différences dans la façon dont les programmes sont exécutés, mais en l’absence de critères d’évaluation clairs sur lesquels fonder cette comparaison, il est impossible de parvenir à une conclusion définitive sur la mesure dans laquelle la province se conforme à cette exigence.

Services fournis

Comme mentionné précédemment, le gouvernement fédéral, dans le cadre de l’Accord, s’est engagé à fournir une « juste compensation » pour les services fournis par la province pour l’accueil et l’intégration linguistique, culturelle et économique des résidents permanents au Québec. Cette compensation est conditionnelle à ce que la province offre des services qui, considérés dans leur ensemble, correspondent aux services offerts par le Canada dans le reste du pays et qui sont offerts sans discrimination à tous les résidents permanents du Québec, qu’ils aient ou non été sélectionnés par la provinceNote de bas de page 28.

L’annexe B de l’Accord Canada-Québec répertorie les services d’accueil et d’intégration dont le gouvernement fédéral a accepté de se retirer et pour lesquels il verse une compensation à la province. L’annexe IV présente une liste de ces services et une brève description de chacun d’eux.

Selon les personnes interrogées, la mesure dans laquelle les services d’établissement offerts au Québec sont comparables à ceux offerts dans le reste du Canada n’est pas surveillée sur une base régulière par CIC. Les documents des programmes révèlent que CIC a réalisé un examen interne en 1997-1998 au moment où on a commencé à utiliser la formule pour calculer le montant de la subvention. L’examen a révélé que les services étaient semblables. L’examen des documents réalisé dans le cadre de cette évaluation a révélé que CIC mène des examens de temps en temps, mais que ceux-ci semblent être de nature informelle et qu’ils ne sont pas fondés sur une méthode rigoureuse.

Le mandat du Comité mixte est, entre autres choses, « d’étudier au moins une fois l’an les services d’accueil et d’intégration offerts par le Canada et le Québec »Note de bas de page 29. Toutefois, les personnes interrogées ne se souvenaient d’aucun cas où une étude de cette nature aurait été menée par le Comité au cours des cinq dernières années. Un examen des procès-verbaux de quatreNote de bas de page 30 réunions du comité tenues entre 2007 et 2011 a confirmé que le comité n’a pas étudié précisément les services d’accueil et d’intégration fournis par les deux ordres de gouvernement, mais au cours de ces réunions, CIC et la province de Québec ont échangé des renseignements sur le développement ou l’expansion des produits et services pour aider à l’établissement et à l’intégration des nouveaux arrivants.

Comparaison des services offerts

L’Accord ne fournit aucune indication sur la façon d’évaluer la mesure dans laquelle les services offerts par la province correspondent à ceux offerts par le Canada dans le reste du pays. Bien que l’annexe B de l’Accord fournit une liste des programmes que le gouvernement fédéral cesserait d’exécuter dans la province de Québec et que l’Accord stipule que « le Comité mixte, à la fréquence qui conviendra, mais au moins une fois l’an, réexamine la liste des services de l’annexe B »Note de bas de page 31 de l’Accord, un tel examen n’a pas eu lieu. En outre, l’Accord énonce que les services fournis par la province devraient, « dans leur ensemble », correspondre aux services offerts dans le reste du pays, mais il ne définit pas la locution « dans leur ensemble ».

Aux fins du présent examen, l’évaluation a porté sur les types de services offerts dans la province de Québec et dans le reste du Canada. Elle ne visait pas à évaluer la façon dont ces services étaient fournis. L’identification des types de services d’établissement offerts au Québec et par le gouvernement fédéral dans le reste du Canada a reposé sur deux sources d’information principales : pour les services offerts au Québec, la principale source était le site Web du gouvernement provincial, tandis que pour les services offerts dans le reste du Canada, la principale source était le Cadre d’imputabilité, de risques et de vérification pour le Programme d’établissement de CIC. Les personnes interrogées ont également transmis de l’information supplémentaire. Le Tableau 4.1 énumère les principaux programmes d’établissement financés par CIC dans le reste du Canada et ceux qui sont dispensés au Québec par le gouvernement provincial.

Tableau 4.1 : Services d’établissement et d’intégration – Province de Québec et CIC
Programmes et volets de CIC Programmes du Québec
Enseignement des langues
Langue/Développement des compétences
Accès à de la formation linguistique pour le développement de compétences linguistiques suffisantes pour communiquer dans différents contextes.
Programme d’intégration linguistique pour les immigrants (PILI)
Formation linguistique en français à temps plein, à temps partiel et en ligne aux immigrants afin de faciliter leur intégration dans la société québécoise.
Aucun programme comparable dans le reste du Canada Programme d’aide financière pour l’intégration linguistique des immigrants (PAFILI)
Versement d’une indemnité pour les immigrants qui suivent des cours de français pendant qu’ils sont au Québec. Rembourse également le coût de la formation linguistique entreprise avant la date d’arrivée au Québec, jusqu’à concurrence d’un plafond déterminé.
Accueil, établissement et intégration

Évaluations des besoins et aiguillage
Produits et services conçus pour aider les nouveaux arrivants et les organismes fournisseurs de services à déterminer les besoins en matière d’établissement et à prendre des décisions éclairées en matière d’établissement.

Services de soutien
Prestation de services comme de la garde d’enfants et de l’aide au transport pour améliorer l’accès aux services d’établissement. Cela inclut des services de soutien aux points d’entrée, ainsi que des services de traduction, d’interprétation et de conseil.

Information et orientation
Accès à de l’information exacte, opportune et utile au sujet de l’établissement au Canada.

Connexions communautaires
Programmes pour aider les nouveaux arrivants dans leurs efforts d’engagement social et pour amener les collectivités à soutenir la pleine participation des nouveaux arrivants.

Programme d’accueil pour les nouveaux arrivants (PANA)
Financement à des organismes communautaires pour offrir des services d’accueil, d’établissement et de soutien aux immigrants récents.

Programme régional d’intégration (PRI)
Appuie une action conjointe de partenaires locaux et régionaux pour accroître la contribution apportée par les immigrants au développement des régions du Québec, ainsi que pour améliorer l’accueil, l’établissement et l’intégration des immigrants.

Programme de reconnaissance et de soutien des organismes communautaires autonomes (PRSOCA)
Finance des organismes communautaires pour soutenir leurs efforts pour l’établissement et l’intégration des immigrants dans la société québécoise.

Initiative pour les Communautés francophones en situation minoritaire
Croisement d’activités de promotion, de recrutement et d’établissement pour assurer la capacité des communautés de langue officielle à retenir les nouveaux arrivants. Le tout est axé sur quatre séries d’activités : coordination et recherche; activités communes avec les provinces et les employeurs visant à recruter des immigrants d’expression française dans les professions ciblées; accroissement et amélioration des événements promotionnels à l’étranger et de la réinstallation des réfugiés francophones, et consolidation des réseaux de soutien existants et renforcement des services d’aide à l’établissement.
Aucun programme comparable au Québec
Réétablissement
Programme d’aide au réétablissement (PAR)
Fournit des services immédiats et essentiels, ainsi qu’un soutien du revenu, aux réfugiés admissibles récemment arrivés (surtout des réfugiés parrainés par le gouvernement).

Programme d’accueil et d’installation des réfugiés (PAIR)
Fournit des services d’accueil et d’aide aux réfugiés pendant la première année suivant leur arrivée.

Programme régional d’accueil et d’intégration des demandeurs d’asile (PRAIDA)
Fournit des services de santé et des services sociaux à des clients engagés dans des processus complexes de régularisation de leur statut. Sont ainsi couverts les aspects psychosociaux et sanitaires. Le PRAIDA comporte aussi un fonds d’aide de dernier recours pour assurer un revenu minimum nécessaire aux demandeurs d’asile qui ne sont pas admissibles à l’aide sociale.

Intégration au marché du travail
Bureau d’orientation relatif aux titres de compétences étrangers (BORTCE)
Aide les personnes formées à l’étranger à recevoir les services d’information, d’orientation et d’aiguillage qui leur permettront de faire reconnaître leurs titres de compétences le plus rapidement possible afin qu’ils puissent trouver rapidement du travail dans les domaines pour lesquels ils ont été formés. Des services à l’étranger sont fournis par l’intermédiaire du Projet canadien d’intégration des immigrants (PCIM). Au Canada, Service Canada offre des services en personne et des services téléphoniques au nom du BORTCE. Les immigrants éventuels qui se trouvent à l’étranger peuvent aussi trouver de l’information sur la reconnaissance des titres de compétences étrangers sur le site Web du BORTCE.
Programme de soutien aux projets visant à faciliter l’admission aux ordres professionnels
Fournit un financement aux projets visant à aider les immigrants à obtenir la reconnaissance de leurs titres de compétences étrangers.
Participation au marché du travail
Soutient des programmes liés à l’emploi pour les nouveaux arrivants et touchant entre autres au développement de compétences en recherche d’emploi, aux stages, au mentorat et au placement professionnel.
Programme d’aide à l’intégration des immigrants et des minorités visibles en emploi (PRIIME)
Offre des subventions aux employeurs qui embauchent des immigrants.

Sources : Programmes d’immigration, Ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles (MICC)
Répertoire des programmes et services, Services Québec, Portail Québec, Annick Germain et Tuyet Trinh, Chapitre 8 : Immigration in Quebec : Profile and Players, in Integration and Inclusion of Newcomers and Minorities across Canada, Metropolis, 2011, descriptions des programmes en vertu de l’Architecture des activités de programmes, CIC, 2011, et Cadre d’imputabilité, de risques et de vérification (CIRV) pour le Programme d’établissement de CIC, 30 juin 2008.

Différences au chapitre des services fournis

Lorsqu’on leur a demandé si, de leur point de vue, il y avait des différences sur le plan des services fournis par les deux ordres de gouvernement (c.-à-d. si le gouvernement fédéral fournit des services que le Québec ne fournit pas et vice-versa), les personnes interrogées ont indiqué que, globalement, il n’y avait pas de différences significatives, lorsqu’on considérait les services dans leur ensemble. Les deux ordres de gouvernement fournissent des services d’accueil et d’intégration, y compris de la formation linguistique, et fournissent également des services de réétablissement aux réfugiés. À une échelle plus détaillée, cependant, ils ont soumis des exemples de domaines où des différences peuvent surgir.

L’effet de ces différences n’est pas connu. L’examen des documents a révélé que la Table de concertation des organismes au service des personnes réfugiées et immigrantes, qui représente un certain nombre de groupes d’intervenants dans la province de Québec, a indiqué que certains services, en particulier ceux touchant l’emploi, ne répondent pas aux besoins des nouveaux arrivantsNote de bas de page 33. Cette affirmation, cependant, n’a pas pu être validée dans le cadre de la présente évaluation, car il n’a pas été possible de recueillir d’information directement auprès de nouveaux arrivants ou d’organismes fournisseurs de services (voir la section « Limites » du présent rapport).

Dans les cas où des différences significatives dans la prestation de services pouvaient être cernées, les personnes interrogées ont indiqué que les structures du Comité actuellement en place constituent les mécanismes appropriés pour la discussion et la résolution des problèmes. Comme il a été dit précédemment, les personnes interrogées n’avaient pas souvenir de discussions de cette nature dans le cadre des réunions du Comité au cours des cinq dernières années.

4.2.2. Démonstration d’efficience et d’économie

Q5. Dans quelle mesure les fonds versés sont-ils conformes aux dispositions de l’Accord?

Les fonds versés sont conformes aux dispositions de l’Accord. Bien que le calcul du montant de la subvention soit systématique, la formule elle-même, qui permet de s’assurer que le montant de la subvention ne diminuera jamais, est jugée trop rigide par les personnes interrogées.

La formule

La formule utilisée pour calculer le montant du financement accordé à la province a été négociée au moment de la rédaction de l’Accord. La plupart des personnes interrogées n’étaient pas en mesure de commenter le choix de la formule, sinon pour souligner la nature politique des négociations. Une personne interrogée a mentionné qu’au moment de la rédaction de l’Accord, la province s’est montrée préoccupée par la préservation de son poids démographique au sein du Canada, ce qui pourrait avoir influencé le choix des facteurs à inclure dans la formule.

L’Accord contient deux formules. La formule appliquée pour calculer le montant de la subvention varie selon que la proportion d’immigrants à qui le droit d’établissement est accordé au Québec par rapport au reste du Canada a, au cours de l’année civile complète précédente, été inférieure ou supérieure à sa part de population au Canada. Lorsque cette proportion est inférieure, la formule est la suivante :

  1. la différence du nombre d’immigrants non francophones au Québec sur douze mois, plus
  2. la différence de l’ensemble des dépenses fédérales moins les frais de service de la dette (dépenses fédérales nettes) sur douze mois.

Lorsque la proportion est égale ou supérieure, la formule est la suivante :

  1. la différence de proportion d’immigrants au Québec par rapport à l’ensemble du Canada sur douze mois, plus
  2. la différence de dépenses fédérales totales moins les frais de service de la dette (dépenses fédérales nettes) sur douze mois.

Le résultat du calcul est ensuite multiplié par le montant des fonds reçus l’année précédente afin de déterminer l’augmentation du montant de la subvention pour l’année suivante.

Calcul du montant de la subvention

L’examen des documents a révélé que le montant de base de financement à fournir à la province de Québec a été fixé au moment des négociations de l’Accord. Comme point de départ, le gouvernement fédéral a calculé le niveau de dépenses nécessaires pour fournir des services au Québec, y compris les coûts administratifs. En 1990-1991, ces sommes se sont élevées à environ 43,6 millions de dollarsNote de bas de page 34. Le gouvernement du Québec n’était pas d’accord pour que le montant repose uniquement sur le coût courant de la prestation de ces services dans la province. Sur la base de la documentation des programmes, un certain nombre de facteurs ont été pris en compte pour fixer le montant, y compris l’effort supplémentaire qui serait nécessaire pour intégrer les gens dans un environnement francophone situé dans un environnement majoritairement anglophone en Amérique du Nord, la proportion d’immigrants qui ne parlent pas le français à leur arrivée (d’où une aide supplémentaire pour l’apprentissage du français), ainsi que le pourcentage de réfugiés parmi les immigrants qui s’établissent au QuébecNote de bas de page 35.

Le montant indiqué dans l’Accord et devant être transféré à la province pour 1991-1992 s’élevait à 75 millions de dollars, puis est passé à 90 millions de dollars en 1994-1995 (voir le Tableau 4.2). Au-delà de cette période, la formule devait être appliquée pour apporter les ajustements futurs à la subvention, au besoin.

Tableau 4.2 : Montant de la subvention accordée au Québec, 1991-1992 à 1994-1995
Exercice Montant de la subvention (en millions de dollars)
1991–1992 75 $
1992–1993 82 $
1993–1994 85 $
1994–1995 90 $

Source : Accord Canada-Québec, 1991, Annexe B.

La formule pour calculer le montant de la subvention a été utilisée pour la première fois en 1997-1998. Les documents des programmes révèlent, dans un premier temps, un manque de clarté quant à la définition de certains des termes utilisés dans la formule, en particulier en ce qui concerne le pourcentage d’immigrants non francophones dans la province. Dès que les parties se sont entendues sur les définitions, le calcul de la formule est devenu un exercice de routine. Certaines questions ont refait surface au début des années 2000, lorsque le gouvernement fédéral s’est engagé dans la voie de la comptabilité d’exercice. À la suite de ce changement, les comptes publics ont été ajustés, ce qui a conduit à des discussions sur la définition des « dépenses fédérales nettes », l’un des facteurs clés de la formule. Cette question a elle aussi été finalement résolue et aucune nouvelle question n’a émergé en ce qui concerne le calcul du montant de la subvention.

Le calcul du montant de la subvention est réalisé par la Direction générale de la gestion financière de CIC. Pour l’année en cours, elle utilise les données des Comptes publics et du SSOBL pour déterminer le montant du paiement final pour l’année en cours. Ce calcul est effectué à l’automne de l’année en cours. Si un ajustement est nécessaire, la Direction générale communique ensuite le montant au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et au ministère des Finances, qui peuvent à leur tour consulter le Bureau du Conseil privé, s’ils le jugent nécessaire.

Pour ce qui est des estimations pour l’année à venir, les montants sont communiqués au ministère des Finances et au SCT. Une fois approuvés, ces montants sont affectés dans le cadre financier. Cela se fait sur une base annuelle après le dépôt du budget fédéral.

Le versement de la subvention est considéré de nature quasi légale, compte tenu de son inclusion dans l’Accord, et, par conséquent, aucune présentation au Conseil du Trésor n’est requise pour garantir les fonds nécessaires. Le montant final de l’année précédente apparaît dans le budget principal des dépenses du Ministère et tous les ajustements se font par l’intermédiaire du processus de budget supplémentaire des dépenses, et le montant final figure dans les Comptes publics du gouvernement fédéral. Les paiements sont effectués sur une base trimestrielle. La province de Québec est informée de la méthode utilisée pour calculer le montant de la subvention.

Bien que la formule ait été jugée un peu compliquée par les personnes interrogées, leur principale préoccupation portait sur le traitement des baisses d’une année à l’autre dans les facteurs. Si l’un ou l’autre des facteurs dans la formule est négatif (autrement dit, s’il y a une diminution, d’une année à l’autre, du nombre d’immigrants non francophones ou des dépenses fédérales nettes), ce facteur n’est pas ajusté à la baisse, mais est plutôt fixé à zéro, ce qui fait en sorte que le montant de la subvention ne peut jamais diminuer. Les répondants ont mentionné que ce facteur d’« indexation » constituait leur principal sujet de préoccupation. L’examen des documents a également fourni des preuves de discussions internes au sein de CIC au sujet de la viabilité de la subvention au fil du temps, compte tenu du facteur d’indexation.

Depuis 1995-1996, la proportion d’immigrants qui ont été autorisés à s’établir au Québec par rapport à ceux qui sont allés dans le reste du Canada au cours de l’année civile précédente a toujours été inférieure à la part du Québec dans la population du Canada. Par conséquent, seule la première formule a été utilisée. En utilisant cette formule, le facteur d’indexation a varié entre un creux de 2,2 % en 2007-2008 à un sommet de 14,0 % en 2008-2009 (voir le Tableau 4.3). Il est intéressant de noter que la différence dans le nombre d’immigrants non francophones de la province a été négative pendant quatre des cinq dernières années, tandis que celle des dépenses du gouvernement fédéral a été positive pendant quatre de ces cinq années. Par conséquent, au cours des cinq dernières années, un seul des deux facteurs est entré en jeu dans le calcul du facteur d’indexation pour une année donnée. Il reste à voir si cette tendance se maintiendra.

Tableau 4.3 : Accord Canada-Québec : facteur d’indexation calculé
Facteur d’indexation 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011
Immigrants non francophones 18 473 18 886 17 931 17 919 17 780
Variation (en %) par rapport à l’année précédente -6,6 % 2,2 % -5,1 % -0,1 % -0,8 %
Dépenses fédérales nettes de la dette publique (en millions de dollars) 151 928 151 808 173 133 177 848 197 958
Variation (en %) par rapport à l’année précédente 9,3 % -0,1 % 14,0 % 2,7 % 11,3 %
Facteur d’indexation total à appliquer 9,3 % 2,2 % 14,0 % 2,7 % 11,3 %
Montant de base de la subvention (en milliers de dollars) 177 325 193 859 198 193 226 034 232 190
Montant supplémentaire attribuable au facteur d’indexation (arrondi au millier de dollars) 16 534 4 334 27 841 6 156 26 255
Montant de la subvention pour l’année en cours (en milliers de dollars) 193 859 198 193 226 034 232 190 258 445

Source : Direction générale de la gestion financière de CIC

Q6. Dans quelle mesure l’approche de financement actuelle est-elle économique et efficiente?

L’approche de financement est économique d’un point de vue administratif. La nature systématique du calcul de la subvention et l’absence de toute autre exigence de reddition de comptes diminuent le niveau d’effort requis pour gérer et surveiller l’administration de la subvention. L’évaluation, cependant, ne permet pas d’établir si le montant de la subvention représente l’utilisation la plus économique des fonds.

L’efficience et l’efficacité de la subvention ne sont pas connues, étant donné que la province de Québec n’est pas tenue de fournir les données nécessaires à une telle analyse.

Économie

La Politique sur l’évaluation définit l’économie comme une utilisation minimale de ressources. Il y a économie « lorsque le coût des ressources utilisées se rapproche de la quantité minimale de ressources requises pour obtenir les résultats escomptés »Note de bas de page 36.

Les coûts associés à la subvention accordée au Québec peuvent être divisés en deux groupes : 1) les coûts associés à l’administration de la subvention (c.-à-d. les coûts administratifs encourus par CIC) et 2) le financement accordé pour la prestation et l’administration des services d’intégration. Afin de donner une base de comparaison, de l’information est présentée sur les coûts administratifs et sur le financement fourni, dans les autres provinces et territoires.

Coûts administratifs

D’un point de vue administratif, le coût de la gestion de la subvention est négligeable. Selon le Modèle de gestion des coûts du Ministère, le coût d’administrationNote de bas de page 37 de la subvention s’est établi à 1 522 $ en 2009. Il est important de noter que ce montant représente les coûts administratifs associés à la gestion du versement de la subventionNote de bas de page 38. Il ne comprend pas les coûts associés à la gestion plus large de l’Accord Canada-Québec ou les coûts associés à la gestion des forums bilatéraux et multilatéraux de CIC sur l’établissement et l’intégration auxquels la province de Québec participe. En outre, cette information sur le coût ne tient pas compte des efforts déployés pour l’administration de la subvention par différentes directions générales de CIC (y compris la Direction générale des finances et Relations internationales et intergouvernementales), car ces efforts n’ont pas été inclus dans la définition utilisée pour le Modèle de gestion des coûts pour 2009–2010Note de bas de page 39.

En comparaison, le coût de l’administration des contributions aux provinces de la Colombie-Britannique et du Manitoba a totalisé 454 291 $. Cela est dû en partie au fait que les provinces du Manitoba et de la Colombie-Britannique font rapport à CIC sur l’utilisation des fonds et soumettent des plans de service annuels qui sont examinés par CIC. Cette somme inclut également les coûts associés aux activités de promotion et de communication réalisées par CIC dans ces deux provinces. Bien que les coûts pour administrer la subvention accordée au Québec sont faibles en comparaison, les personnes interrogées ont indiqué que la principale priorité devrait être de veiller à ce que la subvention soit efficace dans la réalisation de ses objectifs globaux.

Montant du financement

Le Tableau 4.4 indique le montant du financement fourni au Québec de 1991 à 2011. Comme il a été mentionné précédemment, les montants pour 1991-1992 à 1994-1995 ont été prévus à même l’Accord, tandis que les montants pour les années subséquentes sont calculés à l’aide de la formule décrite dans l’Accord.

Tableau 4.4 : Montant de la subvention, de 1991-1992 à 2010-2011
Année Montant de la subvention
1991–1992 75 000 000
1992–1993 82 000 000
1993–1994 85 000 000
1994–1995 90 000 000
1995–1996 90 000 000
1996–1997 90 000 000
1997–1998 90 000 000
1998–1999 101 452 000
1999–2000 102 910 000
2000–2001 104 140 000
2001–2002 111 723 000
2002–2003 157 380 000
2003–2004 147 440 000
2004–2005 165 304 000
2005–2006 177 325 000
2006–2007 193 859 200
2007–2008 198 193 523
2008–2009 226 034 000
2009–2010 232 190 000
2010–2011 258 445 000
2011–2012* 283 100 000

Sources : 1991-1992 à 1994-1995 : Accord Canada-Québec, Annexe B; 1995-1996 et au-delà : Comptes publics du Canada
Remarque : Les données pour 2003–2004 à 2006–2007 sont ajustées pour refléter le montant payé pour ces exercices.
* Montant prévu.

Financement fourni aux autres provinces

Pendant de nombreuses années, le niveau de financement pour le Programme d’établissement (anciennement les Cours de langue pour les immigrants au Canada, le Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants et le Programme d’accueil) a été relativement inchangé et diverses méthodes d’allocation ont été utilisées pour déterminer le financement destiné à l’établissement pour les services dans toutes les provinces et tous les territoires (PT) autres que le Québec. Cette situation a changé en 2005 avec l’Accord Canada-Ontario sur l’immigration, qui a prédéterminé le niveau de financement des services dans la province de l’Ontario. Il en est résulté un montant supplémentaire de 920 millions de dollars pour le financement des services d’établissement et d’intégration en Ontario sur cinq ans. Un financement supplémentaire pour d’autres provinces et territoires a également été accordé pour permettre l’harmonisation du niveau de financement pour les PT autres que le Québec. Cela n’a toutefois pas été possible en raison de la variation de la proportion d’immigrants admis en Ontario par rapport à ceux admis dans les PT autres que le Québec.

En mars 2011, l’Accord Canada-Ontario sur l’immigration a été prolongé pour un exercice jusqu’à mars 2012. En novembre 2011, le gouvernement fédéral a annoncé qu’en 2012-2013, pour favoriser l’équité et répondre aux besoins des nouveaux arrivants en matière d’établissement partout au Canada, les allocations pour tous les PT autres que le Québec devaient être systématiquement fixées à l’aide de la formule nationale pour le calcul des services d’établissementNote de bas de page 40.

Cette formule de financement nationale est basée sur le nombre d’immigrants dans chaque PT à l’extérieur du Québec, (la formule comporte un facteur de pondération pour les réfugiés, en raison de leurs besoins uniques en matière d’établissement).Chaque administration reçoit en outre un certain montant supplémentaire pour le renforcement des capacitésNote de bas de page 41. Cela permet d’allouer des fonds pour les services d’établissement dans les PT autres que le Québec, en tenant compte de la proportion d’immigrants dans chaque province et territoire. Le Tableau 4.5 donne un aperçu des allocations nettes pour chacune des provinces et chacun des territoires de 2006-2007 à 2012-2013, en excluant le Québec.

Tableau 4.5 : Affectation des fonds pour les services d’établissement, 2006–2007 à 2012–2013
Provinces et territoires 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
Terre-Neuve-et-Labrador 1 625 887 $ 1 675 639 $ 1 748 236 $ 1 880 669 $ 1 907 370 $ 2 223 039 $ 2 512 975 $
Île-du-Prince-Édouard 777 878 $ 1 122 023 $ 1 336 739 $ 1 915 475 $ 2 765 375 $ 3 946 142 $ 5 218 024 $
Nouvelle-Écosse 3 247 106 $ 3 856 788 $ 5 396 022 $ 6 767 461 $ 7 097 327 $ 7 012 146 $ 7 078 944 $
Nouveau-Brunswick 1 729 577 $ 2 190 037 $ 3 100 581 $ 4 219 820 $ 4 715 257 $ 5 179 369 $ 5 664 069 $
Ontario* 185 500 000 $ 304 300 000 $ 336 678 949 $ 390 781 775 $ 390 399 141 $ 346 521 868 $ 314 950 874 $
Manitoba 14 826 120 $ 16 775 205 $ 21 900 364 $ 27 941 126 $ 29 429 097 $ 32 027 618 $ 36 539 512 $
Saskatchewan 3 790 907 $ 4 465 855 $ 6 025 004 $ 8 030 275 $ 10 127 313 $ 14 255 519 $ 17 995 061 $
Alberta 27 525 307 $ 32 435 900 $ 48 433 209 $ 58 536 986 $ 60 048 771 $ 64 071 989 $ 74 978 539 $
Colombie-Britannique 71 499 523 $ 84 077 029 $ 106 399 529 $ 120 729 982 $ 114 079 030 $ 105 558 092 $ 109 813 233 $
Territoires du Nord-Ouest 538 873 $ 637 907 $ 599 640 $ 612 413 $ 633 079 $ 672 976 $ 723 998 $
Nunavut 463 985 $ 540 681 $ 425 853 $ 434 030 $ 459 975 $ 463 377 $ 469 800 $
Yukon 527 919 $ 617 476 $ 545 706 $ 571 080 $ 597 624 $ 709 534 $ 932 632 $
Sous-total des affectations nettes 312 053 082 $   452 694 540 $ 532 589 832 $ 622 421 092 $ 622 259 359 $ 582 641 669 $ 576 877 661 $
Fonds pour l’innovation**     12 274 483 $ 29 375 584 $ 29 361 808 $ 16 028 557 $ 15 850 289 $
Total des affectations 312 053 082 $ 452 694 540 $ 544 864 315 $ 651 796 676 $ 651 621 167 $ 598 670 226 $ 592 727 950 $

Source : Direction générale de la gestion financière de CIC
* De 2006-2007 à 2010-2011, les fonds affectés pour les services d’établissement en Ontario ont été déterminés en vertu de l’Accord Canada-Ontario sur l’immigration. En 2012-2013, le financement pour l’établissement en Ontario a été entièrement déterminé à l’aide de la formule nationale de financement de l’établissement (2011-2012 a été une année de transition).
** Le Fonds pour l’innovation a été créé en décembre 2007. Il s’applique à compter de 2008-2009.

Comparaisons par immigrant

Afin d’évaluer la mesure dans laquelle le financement représente le niveau minimum de ressources nécessaires pour atteindre les résultats escomptés, un point repère a été établi. Ce point repère est tiré d’un rapport de 2003 préparé par le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes, qui a recommandé que « le financement global des programmes d’établissement devrait être augmenté en fonction de l’accroissement du nombre d’arrivées d’immigrants, en calculant, à titre de repère, que 3 000 $ par nouvel arrivant doivent être consacrés aux services d’établissement »Note de bas de page 42. En tenant compte de l’inflation, le point repère de 3 000 $ proposé en 2003 s’élèverait à environ 3 337 $ en 2009Note de bas de page 43. Il est intéressant de noter que le point repère de 3 000 $ ne prenait en considération que le financement pour les services d’établissement. Il n’incluait pas le réétablissement et les frais d’administration. En 2009-2010, le financement par immigrant au Québec a atteint 4 692 $, tandis que dans le reste du Canada, le financement par immigrant pour les services d’établissement et de réinstallation se chiffrait à 3 639 $ (voir le Tableau 4.6).

Tableau 4.6 : Financement par immigrant (basé sur les dépenses), 2009–2010
Programme d’établissement Frais de fonctionnement* Subventions et contributions Total
Aide à la réinstallation des réfugiés 2 976 214 $ 14 728 443 $ 17 704 657 $
Soutien du revenu pour les réfugiés 6 531 802 $ 41 759 292 $ 48 291 094 $
Contributions aux provinces 454 291 $ 157 498 220 $ 157 952 511 $
Cours de langues pour les nouveaux arrivants 8 969 077 $ 199 549 811 $ 208 518 888 $
Information aux nouveaux arrivants  services de transition en milieu communautaire et professionnel 15 603 168 $ 283 625 130 $ 299 228 298 $
Bureau d’orientation relatif aux titres de compétences étrangers 4 829 084 $ 1 033 516 $ 5 862 600 $
Total 39 363 636 $ 698 194 412 $ 737 558 048 $
Nombre d’arrivées de résidents permanents en 2009 - au Canada  en excluant le Québec     202 681
Montant par immigrant     3 639 $
Subvention au Québec 1 522 $ 232 190 000 $ 232 191 522 $
Nombre de résidents permanents admis en 2009 - Québec     49 491
Montant par immigrant     4 692 $

* Inclut les contributions aux régimes d’avantages sociaux des employés.
Sources : Modèle de gestion des coûts de CIC, 2009; Faits et chiffres, CIC 2011.
Remarque : Ce tableau n’inclut pas le soutien à l’immigration sous forme de prêts consentis aux réfugiés, car ces prêts servent à offrir des services dans l’ensemble du Canada, incluant le Québec.

Comme indiqué précédemment, les facteurs potentiels mis de l’avant par la province pour établir le montant de la subvention au moment de la rédaction de l’Accord incluaient : 1) la proportion d’immigrants qui ne parlent pas le français à leur arrivée (d’où une aide supplémentaire pour l’apprentissage du français), 2) le pourcentage de réfugiés parmi les immigrants qui s’établissent au Québec et 3) l’effort supplémentaire nécessaire pour intégrer les gens dans un environnement francophone situé dans un environnement majoritairement anglophone en Amérique du Nord. En utilisant ces critères comme guides, les statistiques montrent que :

Aucune information n’est disponible, toutefois, pour évaluer le troisième facteur, à savoir le coût qu’engendre l’intégration de gens dans un environnement francophone situé dans un environnement majoritairement anglophone. Par conséquent, alors que le montant moyen des fonds fournis par immigrant au Québec est supérieur à celui prévu dans d’autres provinces et territoires, il n’est pas possible d’évaluer si cette différence est raisonnable.

Efficacité et efficience

L’efficacité est la « mesure dans laquelle les ressources sont utilisées de manière à produire un plus grand niveau d’extrants avec le même niveau d’intrants, ou le même niveau d’extrants avec un plus faible niveau d’intrants. Les niveaux d’intrants et d’extrants peuvent se traduire par des hausses ou des baisses de qualité, de quantité, ou les deux. »Note de bas de page 44

Sur la base de cette définition, il n’est pas possible de procéder à une analyse de l’efficacité de la subvention accordée au Québec. Comme indiqué précédemment, la province n’est pas tenue de faire rapport sur l’utilisation des fonds fournis par l’intermédiaire de la subvention. Le rapport annuel de la province fournit des renseignements sur l’attribution des fonds aux divers ministères, ainsi que certaines données sur les extrants, comme le nombre de clients servis. Cependant, ce rapport ne lie pas les données sur les extrants au financement accordé par le gouvernement fédéral.

Faute d’une exigence de faire rapport sur les résultats du financement, il est impossible d’en évaluer l’efficacité. Comme il a déjà été dit, il est impossible d’établir des liens entre l’utilisation des fonds et les résultats des programmes, compte tenu des limites au chapitre de l’information disponible.

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