ARCHIVÉE – Rapport concernant l’examen de la désignation des États-Unis comme tiers pays sûr

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• Introduction
• Aperçu de l’entente sur les tiers pays sûrs
• Critères d’examen de l’entente sur les tiers pays sûrs
• Examen des quatre facteurs évalués pour la désignation des États-Unis comme tiers pays sûr
• Conclusion

Introduction

Le 5 décembre 2002, le Canada et les États-Unis ont signé l’Accord pour la coopération en matière d’examen des demandes de statut de réfugié présentées par des ressortissants de tiers pays, mieux connu sous le nom d’entente sur les tiers pays sûrs (ETPS). Adoptée le 29 décembre 2004, l’ETPS énonce l’engagement du Canada et des États-Unis de partager les responsabilités en ce qui a trait à l’évaluation des demandes d’asile, d’améliorer le processus de traitement de ces demandes et de renforcer la confiance du public envers l’intégrité des systèmes d’octroi de l’asile du Canada et des États‑Unis. L’ETPS souligne les obligations légales internationales des deux gouvernements, telles que mentionnées dans la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants de 1984 (Convention contre la torture de 1984).

À ce jour, l’ETPS est la seule entente de partage de responsabilités qui porte sur l’octroi de l’asile à laquelle participe le Canada ou les États-Unis. Comme le souligne l’Entente, les deux pays coopèrent avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) au suivi de l’ETPS. Au Canada, en vertu du paragraphe 102(3) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), le gouverneur en conseil doit s’assurer que les quatre facteurs décrits ci‑après font l’objet d’une surveillance constante pour chaque pays désigné comme tiers pays sûr 

Le présent rapport présente l’examen de ces quatre facteurs concernant la désignation des États-Unis comme tiers pays sûr. Le rapport, qui couvre la période de 2004 à 2009, puise ses données d’observations d’un certain nombre d’organisations non gouvernementales. Il tire également ses données de rapports d’organismes du gouvernement américain, de rapports statistiques et d’annonces de politiques, de nouveaux textes législatifs américains et d’études du Congrès, de recherches universitaires pertinentes, de rapports des médias, de publications promotionnelles, et d’affidavits liés à l’ETPS. L’orientation récente des politiques et les annonces à cet égard provenant du nouveau gouvernement américain ont également été prises en considération.

Le présent rapport est le premier rapport sur l’examen de la désignation des États‑Unis comme tiers pays sûr, en conformité avec le paragraphe 102(3) de la LIPR. Un précédent rapport, à propos de la mise en œuvre de l’ETPS au cours de la première année, a été publié en novembre 2006; le Canada et les États‑Unis, en collaboration avec le HCR, ont participé à son élaboration [ Note 1 ]. L’examen concluait que l’Entente a été mise en œuvre de manière conforme aux conditions et aux principes de l’ETPS et aux lois internationales sur la protection des réfugiés. Le rôle de surveillance du HCR a été d’une grande pertinence et se poursuit, avec le soutien des deux gouvernements. Il est conforme aux responsabilités du HCR, telles qu’elles sont énoncées dans la Convention relative au statut des réfugiés de 1951.

Aperçu de l’entente sur les tiers pays sûrs

La coopération internationale fondée sur le principe du partage des responsabilités permet aux États de gérer les difficultés liées au traitement des demandes d’asile [ Note 2 ]. Ainsi, un certain nombre de pays ont mis en application des politiques concernant les tiers pays sûrs. Le principe commun de ces politiques est que lorsqu’un demandeur d’asile aurait pu obtenir protection auprès d’un autre pays qui respecte les principes de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et de la Convention contre la torture de 1984, il est raisonnable et approprié de lui demander de retourner dans ce pays et de profiter de cette occasion.

En Europe, une politique concernant les tiers pays sûrs, connue sous le nom de système de Dublin, a été adoptée en 1997, sous l’égide de la Convention de Dublin. La Convention, remplacée par le Règlement Dublin II en 2003, met en place un système qui vise à empêcher que les demandeurs d’asile présentent une demande dans plusieurs pays européens.

L’ETPS, une politique similaire fondée sur le principe de partage de responsabilité, s’applique aux demandeurs d’asile qui cherchent à entrer au Canada ou aux États-Unis à un point d’entrée à la frontière canado-américaine [ Note 3 ]. Le principe derrière l’ETPS est qu’un demandeur d’asile qui n’est pas citoyen ou ressortissant du Canada ou des États-Unis doit demander protection dans le pays où il a d’abord eu l’occasion de le faire – que ce soit le Canada ou les États-Unis – à moins qu’il ne soit admissible à une dispense.

Lors de l’élaboration de l’ETPS, les deux pays ont tenu compte d’autres objectifs importants concernant les politiques, notamment l’engagement commun envers l’unité familiale, la nécessité de prendre en considération le meilleur intérêt des enfants et le pouvoir discrétionnaire de chaque pays à assumer la responsabilité de toute demande lorsqu’une telle décision est dans l’intérêt du public. Afin de garantir l’atteinte de ces objectifs, l’ETPS prévoit des exceptions au principe général selon lequel le premier pays d’arrivée doit assumer la responsabilité de statuer sur la demande d’asile. Au Canada, on accorde notamment une exception pour les cas de demandeurs d’asile qui ont des membres de la famille qui habitent légalement au Canada, de mineurs non accompagnés qui n’ont pas de tuteur dans l’un ou l’autre des pays et de personnes condamnées à la peine de mort.

En adoptant l’ETPS, les deux gouvernements reconnaissent que le principe de partage des responsabilités pour l’octroi de l’asile doit comprendre une disposition sur l’accès concret à une évaluation exhaustive et juste des demandes d’asile afin d’assurer la conformité aux obligations internationales, en vertu de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et de la Convention contre la torture de 1984.

Lors de l’élaboration de l’ETPS, on a tenu compte de la position du HCR et des organisations non gouvernementales dans les deux pays. Le HCR a mentionné que les ententes de partage de responsabilités entre pays peuvent, si les mesures de protection appropriées sont en place, améliorer la protection internationale des réfugiés en garantissant le traitement ordonné des demandes d’asile.

Critères d’examen de l’ETPS

La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés du Canada prévoit qu’un demandeur d’asile arrivant au Canada d’un pays désigné « sûr » sera retourné dans ce pays pour y présenter sa demande. En vertu de la LIPR, le gouvernement du Canada a le pouvoir de désigner comme « sûr » tout pays qui se conforme à la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et à la Convention contre la torture de 1984, assujetti aux quatre facteurs ci‑dessous :

1. le pays est partie à la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et à la Convention contre la torture de 1984;
2. les politiques et les pratiques du pays quant aux demandes d’asile dans le cadre de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951, et ses obligations dans le cadre de la Convention contre la torture de 1984;
3. les antécédents du pays en matière de respect des droits de la personne;
4. le pays est partie à une entente avec le Canada concernant le partage des responsabilités en ce qui a trait aux demandes d’asile.

La LIPR requiert que le gouverneur en conseil s’assure de l’examen continu de ces quatre facteurs pour tous les tiers pays sûrs. L’objectif du processus d’examen est d’assurer que les conditions qui ont permis la désignation continuent d’être satisfaites et que le tiers pays sûr demeure un partenaire adéquat pour le partage des responsabilités à l’égard des demandes d’asile.

Examen des quatre facteurs évalués pour la désignation des États-Unis comme tiers pays sûr

Le gouvernement du Canada a procédé à l’examen continu des quatre facteurs soulignés dans la LIPR en ce qui a trait à la désignation des États-Unis. Le résumé des résultats de l’examen à ce jour est présenté ci‑dessous.

Facteur 1 : Le pays est partie à la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et à la Convention contre la torture de 1984

L’examen a révélé que les États-Unis sont liés légalement par les deux traités internationaux qui visent à offrir une protection aux personnes qui craignent la persécution ou qui risquent la torture dans leur pays d’origine : la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et son Protocole de 1967, et la Convention contre la torture de 1984.

Convention relative au statut des réfugiés de 1951
La Convention relative au statut des réfugiés de 1951 a été approuvée lors d’une conférence exceptionnelle des Nations unies, le 28 juillet 1951. Elle était initialement prévue pour protéger les réfugiés européens après la Deuxième Guerre mondiale, mais le Protocole de 1967 a élargi la portée de la Convention en retirant les précisions géographiques et les contraintes temporelles. L’article 1(a) de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 définit un réfugié comme une personne :

« […] craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques [qui] se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et […] qui ne peut ou ne veut y retourner. »

Une des mesures de protection les plus importantes fournies dans le cadre de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 est l’article 33, qui illustre le principe de non‑refoulement. Selon l’article 33(1) :

« Aucun des États contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques. »

Les États-Unis ont adhéré au Protocole de 1967 de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 le 1^er novembre 1968. Bien qu’ils ne soient signataires que du Protocole de 1967, en pratique, leurs obligations ne sont pas altérées, car le Protocole reprend les définitions et les obligations de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et retire les contraintes géographiques et temporelles de la Convention.

Convention contre la torture de 1984
La Convention contre la torture de 1984 est un instrument pour la défense internationale des droits de la personne qui vise à prévenir les actes de torture. L’article 3 de cette Convention oblige les états contractants à ne pas expulser, refouler ou extrader une personne vers un État où il y a des raisons raisonnables de croire qu’elle pourrait être torturée.

Les États-Unis ont ratifié la Convention contre la torture de 1984 le 21 octobre 1994.

Facteur 2 : Les politiques et les pratiques des États‑Unis quant aux demandes d’asile dans le cadre de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951, et leurs obligations dans le cadre de la Convention contre la torture de 1984

Le gouvernement américain, par l’entremise de lois et de règlements, a mis en place un système administratif important, qui prévoit notamment des contrôles et des réglages judiciaires, pour l’évaluation des demandes d’asile. Les États‑Unis ont une politique universelle concernant l’asile, ce qui signifie qu’ils acceptent les demandeurs d’asile qualifiés de partout dans le monde, à condition qu’ils satisfassent aux critères du programme d’asile et aux exigences générales en matière de sécurité, d’antécédents criminels et de santé.

Le système d’asile américain comprend un processus affirmatif et un processus défensif de prise de décision concernant les demandes d’asile. Le processus défensif s’applique aux personnes visées par une mesure de renvoi.

Une personne qui cherche à entrer aux États-Unis qui ne possède pas de documents ou qui possède de faux documents est assujettie à un renvoi expéditif. Avant que la mesure de renvoi ne prenne effet, les agents d’immigration vérifient si la personne a des craintes liées à son renvoi. Les personnes qui affirment avoir peur ou être inquiètes sont convoquées en entrevue auprès d’un agent d’asile dans les 48 heures afin de déterminer si elles affichent une « peur crédible ». Les cas des personnes dont la peur est jugée crédible sont transférés à des juges de l’immigration dans le cadre du processus défensif.

Les demandes du processus affirmatif font l’objet d’une décision de la part d’agents d’asile du Bureau of Citizenship and Immigration Services des États-Unis du département de la Sécurité intérieure. Les demandes du processus défensif, qui comprennent les demandes rejetées du processus affirmatif, font l’objet d’une audience devant un juge de l’immigration du département de la Justice dans le cadre d’un processus officiel. Les demandeurs dans les processus affirmatifs et défensifs peuvent interjeter appel des décisions prises par les juges de l’immigration auprès du Board of Immigration Appeals (BIA), le plus haut tribunal administratif traitant des questions d’immigration et d’asile aux États-Unis. On peut demander le contrôle judiciaire des décisions du BIA auprès des cours fédérales américaines jusqu’à la Cour suprême américaine, s’il y a lieu.

Si les demandeurs se voient refuser le statut de réfugié, leur admissibilité à d’autres types d’exonération du renvoi, y compris une suspension du renvoi, est étudiée par un juge de l’immigration. Ces autres types de protection font office de protection contre le refoulement. De plus, les demandeurs peuvent demander un contrôle judiciaire des décisions prises par les juges de l’immigration, ce qui leur fournit une protection supplémentaire contre le refoulement.

Dans le cadre du présent examen, on a évalué les politiques et les pratiques des États-Unis à l’égard des demandes en vertu de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et de ses obligations en conformité avec la Convention contre la torture de 1984. Les points examinés comprennent des domaines de la pratique procédurale, comme l’accès à un conseil, les pratiques liées à la détention, les critères pour l’octroi de protection, les restrictions concernant les demandes d’asile, et les exclusions liées à la sécurité, au terrorisme et à la criminalité.

Accès à un conseil
La loi américaine prévoit un droit à un conseil lors de procédures sur l’immigration et exige explicitement que les demandeurs d’asile soient avisés de leur droit à un conseil. Bien que les frais liés à ce droit ne sont pas imputables au gouvernement, on fournit aux demandeurs des renseignements sur les organisations et les avocats spécialisés en immigration qui offrent des services gratuitement aux demandeurs d’asile. Ni la Convention relative au statut des réfugiés de 1951, ni son Protocole de 1967, n’exigent d’autoriser la représentation juridique dans le cadre du processus d’octroi de l’asile ou de fournir de l’aide pour la représentation juridique.

Détention
Les États-Unis disposent de directives claires concernant la détention liée à l’immigration, mentionnées dans le Detention Operations Manual du département de la Sécurité intérieure. Après évaluation, on a établi que les facteurs utilisés pour déterminer s’il faut détenir ou relâcher un demandeur d’asile sont conformes avec la conclusion 44 du Comité exécutif du HCR concernant la détention de réfugiés et de demandeurs d’asile, que le département de la Sécurité intérieure procède à une surveillance adéquate des normes de détention, et que les dispositions de base régissant la détention sont conformes avec les normes internationales.

Critères pour accorder la protection
Les critères pour accorder la protection aux États-Unis respectent une norme suffisamment élevée pour garantir que les personnes ne sont pas refoulées vers la persécution ou la torture. Ces critères sont conformes à la définition de « réfugié » et aux principes de protection contenus dans la Convention relative au statut des réfugiés de 1951, de même qu’aux principes de la Convention contre la torture de 1984. Les demandeurs d’asile doivent prouver qu’ils ont une crainte fondée de persécution et que l’un des motifs de la Convention pour la protection était ou sera au moins un motif central pour leur crainte de persécution. Les critères pour accorder d’autres solutions de rechange par rapport au renvoi, y compris le sursis au renvoi, incorporent également des principes contenus dans les deux conventions, surtout celui du non-refoulement.

Restrictions sur la demande d’asile
Les lois américaines empêchent certaines personnes d’obtenir le statut de réfugié, de façon plus controversée les personnes qui n’ont pas présenté de demande d’asile dans la première année suivant leur arrivée aux États-Unis. Cependant, cette « interdiction d’un an » ne couvre que l’accès au système d’octroi de l’asile et non une décision sur le sursis au renvoi, qui assure une protection en harmonie avec la Convention contre la torture de 1984. En outre, les exceptions aux interdictions d’un an sont accordées dans les cas où une situation modifiée a une incidence importante sur l’admissibilité à l’asile, comme des changements dans les conditions du pays ou des circonstances extraordinaires directement liées à l’omission de la personne d’avoir demandé l’asile dans la première année suivant son arrivée. 

Exclusions liées à la sécurité, au terrorisme et à la criminalité
Les États-Unis appliquent des exclusions à la protection des réfugiés en se fondant sur des liens à des activités terroristes ou à des organisations terroristes. Le système américain garantit que l’application de l’exclusion pour cause de terrorisme est conforme aux obligations en vertu de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et d’autres lois internationales. Par exemple, des dispenses ont été mises en place à l’intention des demandeurs d’asile ayant appuyé des organisations terroristes sous l’effet de la contrainte. Les États‑Unis excluent également de l’admissibilité à l’asile certains criminels et certaines personnes réputés constituer un danger pour la sécurité nationale. Ce pays se conforme ainsi aux dispositions de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 pour ce qui est des exclusions fondées sur la criminalité et des considérations touchant la sécurité nationale.

Conclusion
L’examen a conclu que les politiques et pratiques des États-Unis respectent les obligations en vertu de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et de la Convention contre la torture de 1984. Aux États-Unis, le système d’octroi de l’asile offre un niveau élevé de protection aux demandeurs d’asile et de multiples niveaux de recours. Des intervenants ont critiqué certaines politiques et pratiques à l’extérieur du système d’octroi de l’asile qui ont été étudiées dans le cadre du présent examen, comme la « restitution extraordinaire » de présumés terroristes vers des pays qui approuvent le recours à la torture. Toutefois, selon l’évaluation globale, les États-Unis se conforment à leurs obligations aux termes de la Convention relative au statut des réfugiés et de la Convention contre la torture. Un récent décret‑loi, réaffirmant l’engagement des États-Unis à ses obligations en vertu de la Convention contre la torture de 1984, entre autres traités et conventions, appuie cette affirmation.

Facteur 3 : Les antécédents des États-Unis en matière de respect des droits de la personne

L’évaluation des antécédents des États‑Unis en matière de respect des droits de la personne ne s’est pas limitée à la façon dont les demandeurs d’asile sont traités dans le cadre du système américain de l’octroi de l’asile, mais elle a pris en considération, de façon plus générale, le régime américain des droits de la personne et sa conformité aux obligations de ce pays envers les traités portant sur les droits de la personne.

La Constitution des États-Unis garantit les libertés individuelles fondamentales comme la liberté d’expression, de presse, de religion et d’association, de même que le droit de ne pas faire l’objet de fouilles, de perquisitions et de saisies abusives, le droit à un jugement prompt, et le droit à la protection contre les peines cruelles et inusitées. En outre, le pouvoir du gouvernement fédéral est partagé en trois volets – le législatif, l’exécutif et le judiciaire. Le volet législatif, soit le Congrès des États-Unis, est indépendant de l’exécutif et peut restreindre les actions du volet exécutif par voie législative et grâce à son pouvoir de surveillance. Le volet judiciaire (les tribunaux), également indépendant, a le pouvoir très étendu, fréquemment exercé, de protéger les droits individuels. Ce volet restreint le pouvoir tant du volet exécutif que du volet législatif du système.

Depuis longtemps, les États-Unis sont actifs dans la promotion des droits de la personne à l’échelle mondiale. Ils ont joué un rôle prépondérant dans l’adoption en 1948 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, et ils sont parties aux quatre conventions de Genève de 1949 – les principaux dépositaires des dispositions dont est composé le droit international humanitaire.

Des groupes d’intervention ont critiqué certaines politiques liées à la détention et à l’interrogation, pour ne pas s’être conformées aux normes internationales des droits de la personne. Cependant, les décisions des tribunaux durant la période visée par l’examen, de même que des signes d’ouverture de la part de la nouvelle administration américaine, indiquent que la protection des droits de la personne aux États-Unis continue d’être garantie. De récents décrets-lois réaffirment l’engagement des États-Unis aux conventions de Genève, entre autres traités et conventions sur les droits de la personne, en ce qui concerne le traitement des détenus et les pratiques d’interrogation.

Conclusion
Les États-Unis demeurent un pays qui a des normes très élevées en matière de protection des droits de la personne. C’est une démocratie ouverte, dotée de tribunaux indépendants, de la séparation des pouvoirs et de garanties constitutionnelles en ce qui a trait aux droits essentiels de la personne et aux libertés fondamentales.

Facteur 4 : Les États-Unis sont parties à une entente avec le Canada concernant le partage des responsabilités en ce qui a trait aux demandes d’asile

À l’heure actuelle, les États-Unis sont parties à l’ETPS entre le Canada et les États-Unis. L’ETPS a été signée le 5 décembre 2002, est entrée en vigueur le 29 décembre 2004 et demeure en vigueur.

Conclusion

Selon l’évaluation globale de l’examen du gouvernement des quatre facteurs prévus au paragraphe 102(2) de la LIPR, en ce qui a trait aux États-Unis, les conditions qui ont permis la désignation des États-Unis à titre de tiers pays sûr sont toujours remplies et les États-Unis demeurent un bon partenaire dans le partage des responsabilités relatives à l’octroi de l’asile.

L’examen a permis de constater que les États-Unis respectent leurs obligations relatives à la Convention relative au statut des réfugiés et 1951 et à la Convention contre la torture de 1984, en plus d’appliquer une norme rigoureuse en matière de protection des droits de la personne. Comme il a été mentionné plus tôt, les États-Unis demeurent un pays doté d’un système d’octroi de l’asile juste et rigoureux qui offre une grande protection aux demandeurs d’asile. C’est également une démocratie ouverte pourvue de tribunaux indépendants, d’un système de séparation des pouvoirs et de garanties constitutionnelles en matière de droits essentiels de la personne et de libertés fondamentales.

À la suite du présent examen, le gouvernement du Canada appuie la poursuite de la désignation des États-Unis à titre de tiers pays sûr.

Le gouvernement du Canada continuera de surveiller les politiques et les pratiques américaines en matière de droits de la personne et des réfugiés à la lumière des quatre facteurs prévus au paragraphe 102(2) de la LIPR.