ARCHIVÉE – Rapport annuel au Parlement sur l’immigration, 2005

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Section 4
Maintien de la tradition humanitaire du Canada

CIC joue un rôle important dans le maintien de la tradition humanitaire du Canada en protégeant les réfugiés et les personnes ayant besoin de protection et en défendant les valeurs et les intérêts du Canada dans les tribunes multilatérales et bilatérales qui sont consacrées à la protection des réfugiés dans le monde. Chaque année, le Canada protège des milliers de personnes, dont près de la moitié sont des réfugiés sélectionnés à l’étranger à des fins de réétablissement au Canada. Le statut de personne protégée peut également être octroyé aux personnes qui ont demandé l’asile à un point d’entrée ou dans un bureau au Canada.

La protection des réfugiés est au coeur même de la LIPR. Réaffirmant la volonté du Canada de participer aux efforts de la communauté internationale pour venir en aide aux personnes ayant le plus besoin d’être secourues, la Loi souligne l’importance de sauver des vies et de protéger les personnes déplacées et persécutées, tout en assurant l’intégrité du système canadien de protection des réfugiés et en empêchant qu’il soit utilisé de façon abusive. La définition élargie de la protection des réfugiés prévue dans la LIPR tient compte des critères établis dans la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et son Protocole de 1967, ainsi que dans la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants de 1987 [note 24]. Entre également en ligne de compte le fait que la vie de l’intéressé est menacée ou que celui-ci risque de subir des traitements ou des peines cruels ou inusités.

Les réfugiés au sens de la Convention sont des personnes qui craignent avec raison d’être persécutées du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social particulier ou de leurs opinions politiques, et qui se trouvent hors de leur pays de nationalité ou de résidence habituelle et ne peuvent ou, du fait de cette crainte, ne veulent retourner dans ce pays. La définition de personne protégée s’étend aux personnes qui se trouvent dans une situation semblable (c’est-à-dire qu’une guerre civile, un conflit armé ou une violation massive des droits de la personne ont des conséquences graves et personnelles pour elles), mais qui ne répondent pas entièrement à la définition de réfugié au sens de la Convention. Comme on le verra plus loin, les réfugiés sélectionnés à l’étranger se répartissent en deux catégories : ceux qui sont parrainés par le gouvernement et ceux qui sont parrainés par le secteur privé.

L’asile peut également être accordé à des individus qui se trouvent déjà au Canada, lorsque le renvoi dans leur pays de nationalité ou d’ancienne résidence habituelle les exposerait au risque d’être tués, torturés ou de subir des traitements ou des peines cruels et inusités.

Le gouvernement a établi qu’il était prioritaire de réformer le système canadien de détermination du statut de réfugié en décembre 2003. En avril 2004, il a lancé une stratégie nationale visant à améliorer la sécurité. Cette stratégie, Protéger une société ouverte : la politique canadienne de sécurité nationale, vise surtout à protéger le pays et ses citoyens. CIC, principal responsable de ces travaux, a collaboré en 2004 avec d’autres ministères (dont la Justice, la CISR et l’ASFC) pour élaborer des propositions concrètes afin de faire progresser la réforme du système de détermination du statut de réfugié. Beaucoup de mesures administratives récemment adoptées ont donné des résultats satisfaisants : baisse du nombre des nouvelles demandes et diminution de l’arriéré dans certaines parties du système. En 2005, on prévoit que le nombre des nouvelles demandes restera en deçà de 20 000, son niveau le plus bas depuis 15 ans. La baisse du nombre des nouvelles demandes est en partie attribuable à une baisse des demandes d’asile à l’échelle mondiale, et en partie à des mesures visant à réduire le nombre de demandes d’asile présentées au Canada par des personnes qui n’ont pas toujours véritablement besoin de protection. La diminution des demandes d’asile permet à CIC d’affecter ses ressources limitées à la protection des personnes qui en ont le plus besoin. En juin 2005, le nombre de cas à traiter à la CISR était passé à 22 000, une chute de plus de la moitié par rapport au volume de 51 600 atteint en 2002.

Rôle du Canada dans la protection internationale

Conformément à sa tradition humanitaire et à ses obligations internationales, CIC collabore avec les grandes organisations internationales, les gouvernements étrangers, les ONG qui s’intéressent aux droits de la personne et à l’aide humanitaire de même qu’avec beaucoup d’autres partenaires, afin de protéger les réfugiés et de promouvoir les valeurs et les intérêts stratégiques du Canada. Ses principaux partenaires sont le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et les Consultations intergouver-nementales sur les politiques concernant le droit d’asile, les réfugiés et les migrations. CIC a ainsi joué un rôle décisif dans l’élaboration de l’Agenda pour la protection du HCR, qui fournit un plan pour la protection future des réfugiés, ainsi que dans la définition des principales priorités qui découlent de l’Agenda. Le Ministère continue de prendre une part active aux travaux du Comité permanent et du Comité exécutif du HCR.

CIC participe en outre régulièrement à d’autres discussions officielles et non officielles qui se tiennent à l’échelle internationale, par exemple : la Conférence des quatre nations, le Processus de Puebla et le Processus de Bali, ainsi que l’initiative spéciale de l’Union européenne visant à concevoir des modèles de processus nationaux pour le réétablissement des réfugiés. D’autres consultations officielles se tiennent entre autres dans le cadre de la Conférence internationale sur la population et le développement, ainsi que pour le besoin de la négociation de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée et de ses protocoles contre le trafic et l’introduction clandestine de migrants.

En juin 2004, dans le cadre de l’initiative de la Convention Plus (qui vise à trouver une solution durable pour les réfugiés plongés dans une situation de crise prolongée), le Groupe-cadre sur l’utilisation stratégique de la réinstallation a produit un Cadre multilatéral d’entente (CME) sur la réinstallation. Le CME a été conçu pour guider l’établissement d’ententes qui, relevant de l’initiative de la Convention Plus, consisteront à faire de la réinstallation une solution durable pour les réfugiés dont la situation perdure. Coprésidé par le Canada et le HCR, ce groupe-cadre était composé de 16 gouvernements, de l’Union européenne et de l’OIM. En octobre 2004, le Comité exécutif du HCR a salué le CME dans sa Conclusion sur la protection internationale. Le CME vise entre autres à offrir aux réfugiés davantage de possibilités de réinstallation, en plus d’autres solutions durables. Le CME incite notamment le HCR, en collaboration avec des pays d’accueil, à innover en favorisant la « réinstallation de groupe ». Le Canada fait office de chef de file dans l’utilisation stratégique de la réinstallation de groupe.

Réétablissement des réfugiés sélectionnés à l’étranger

Le Canada protège les réfugiés au sens de la Convention ainsi que les personnes se trouvant dans une situation semblable grâce à son Programme de réétablissement des réfugiés et des personnes visées par des considérations humanitaires. Dans le cadre de ce programme, CIC sélectionne à l’étranger, à des fins de réétablissement au Canada, un nombre donné de réfugiés pour lesquels aucune autre solution durable ne peut être trouvée dans un délai raisonnable. Pour être admissible au programme, l’intéressé ne doit pas pouvoir retourner dans le pays dont il a la nationalité ou dans lequel il avait sa résidence habituelle, ni pouvoir demeurer dans le pays qui lui a accordé un asile temporaire (pays de premier asile). Il doit en outre se soumettre à un examen médical, ainsi qu’à un contrôle de sécurité et à une vérification du casier judiciaire.

CIC collabore activement avec le HCR et l’OIM pour trouver des moyens d’améliorer sa capacité de recommandation et son efficacité afin de mieux répondre aux besoins des réfugiés, tout en assurant l’intégrité du Programme de réétablissement des réfugiés et des personnes visées par des considérations humanitaires. En 2004, le Ministère a procédé à l’évaluation d’un projet pilote ayant consisté à traiter en groupe des réfugiés du Kenya parrainés par le gouvernement; il a aussi entrepris d’autres projets de traitement en groupe, afin d’accroître son efficacité et d’atteindre ses objectifs de réétablissement à l’échelle mondiale. CIC a en outre demandé au HCR d’identifier un groupe de Birmans de Thaïlande pour 2006–2007. CIC élabore actuellement les directives à appliquer pour le traitement en groupe en tenant compte des leçons qu’il a tirées de ces projets pilotes.

Programme d’aide au réétablissement

CIC offre des services financiers et essentiels immédiats aux réfugiés pour les aider à se réétablir au Canada et à s’intégrer à la société canadienne. Grâce au Programme d’aide au réétablissement (PAR), le gouvernement garantit la prestation de services essentiels (par exemple : services d’accueil au point d’entrée, hébergement temporaire, aide pour trouver un logement et conseils financiers), par l’intermédiaire de fournisseurs de services. Il offre également un soutien du revenu pendant au maximum un an, dans la plupart des cas, et deux ans pour les réfugiés ayant des besoins spéciaux, comme les victimes de traumatismes ou de torture. Par ailleurs, les soins de santé des réfugiés sont pris en charge par le Programme fédéral de santé intérimaire (PFSI) jusqu’à ce que ces personnes deviennent admissibles aux programmes de santé provinciaux. Le PFSI est offert dès leur arrivée à tous les réfugiés réinstallés au Canada.

Soucieux d’améliorer la situation des réfugiés et l’efficacité du programme, CIC a collaboré avec les fournisseurs de services en 2004 afin de donner suite aux recommandations formulées dans le cadre de l’évaluation du PAR. Le Ministère élabore également des stratégies pour tenir compte du nouveau profil que présentent les réfugiés, notamment les réfugiés ayant des besoins spéciaux. Les nouvelles conditions du PAR, établies aux fins du renouvellement du programme en mars 2005, permettent une collaboration accrue avec le secteur bénévole grâce à des projets spéciaux destinés à améliorer la prestation du programme et les services aux clients. CIC a par ailleurs mis la dernière main au Cadre d’imputabilité, de risques et de vérification; celui-ci comporte des mesures de collecte de données complètes pour confirmer que le programme répond bien à ses objectifs et que son intégrité est maintenue.

Programme de parrainage privé de réfugiés

En plus du soutien gouvernemental, les réfugiés reçoivent de l’aide au réétablissement de la part d’organisations de parrainage privées représentant des groupes confessionnels, ethniques ou communautaires ou de tout autre groupe d’au moins cinq personnes. Grâce au Programme de parrainage privé de réfugiés (PPPR), ces groupes se chargent de fournir aux réfugiés un logement, une aide au réétablissement et un soutien moral jusqu’à concurrence d’une année. Dans des circonstances exceptionnelles, cette période peut être prolongée jusqu’à trois ans pour les réfugiés ayant des besoins spéciaux, comme les victimes de traumatismes ou de torture, ou les femmes et les enfants en péril.

Le PPPR est un exemple de longue date de collaboration entre le gouvernement et le secteur bénévole. L’année 2004 marquait le 25e anniversaire de ce programme, un jalon important pour un programme reconnu à l’échelle mondiale. Au fil des ans, le PPPR a permis à des groupes communautaires et confessionnels de parrainer environ 185 000 réfugiés au Canada.

Malgré tout, il est difficile de maintenir l’intégrité du programme et de gérer des listes toujours plus longues de cas à traiter qui concernent des personnes de régions que le HCR ne considère pas comme ayant le plus besoin de l’aide du Canada. Face au retard qu’accuse le traitement des demandes présentées dans le cadre du PPPR en raison de l’accumulation de nombreux cas dans des bureaux clés à l’étranger, CIC a affecté des sommes importantes pour que des agents temporaires recrutés au début de 2005 réduisent l’arriéré dans plusieurs des principaux bureaux touchés. Pour réduire le taux croissant de refus (actuellement de 52 %) et l’arriéré, CIC entend collaborer avec ses partenaires à l’importante réforme qui s’impose pour accroître l’efficacité du PPPR, et pouvoir ainsi se concentrer sur le réétablissement des réfugiés qui en ont le plus besoin.

CIC a entrepris plusieurs autres initiatives pour renforcer le PPPR en 2004. Il a par exemple collaboré avec le HCR pour organiser, dans le cadre du Programme de formation relative au parrainage de réfugiés, un séminaire destiné à amener les répondants du secteur privé à avoir une conception commune des critères d’admissibilité des réfugiés et de leur situation. CIC a également collaboré avec les organisations de parrainage afin de les sensibiliser à l’importance de procéder à une évaluation préalable. Le Ministère a par ailleurs collaboré avec ses principaux partenaires pour la prestation du PPPR, notamment avec le Conseil canadien pour les réfugiés, les titulaires d’ententes de parrainage, les fournisseurs de services et le HCR, afin de planifier la tenue d’une conférence pour étudier des moyens nouveaux et efficaces de réétablir les réfugiés.

Le Ministère a également conclu, en 2004, un partenariat novateur avec l’Église Unie du Canada (ÉUC) ainsi qu’avec Hebrew Immigrant Aid Society (HIAS) pour faciliter le parrainage privé de réfugiés recommandés par les bureaux des visas. Premier organisme à signer un protocole d’entente avec CIC à titre d’organisation de recommandation, le HIAS a travaillé avec le bureau des visas du Kenya pour identifier jusqu’à 20 cas pouvant être recommandés à l’ÉUC à des fins de parrainage privé.

CIC a également pris des mesures pour favoriser l’établissement de nouveaux partenariats avec les minorités francophones du Canada afin de mieux faire connaître les avantages du PPPR. Des séances d’information ont ainsi été organisées en Colombie-Britannique, une évaluation a été effectuée dans cinq établissements postsecondaires francophones pour déterminer leur capacité de parrainer des réfugiés francophones, et des négociations ont été engagées afin de parrainer cinq familles de réfugiés francophones dans le cadre d’un projet pilote à Winnipeg.

Programme d’aide conjointe

Dans le cadre du Programme d’aide conjointe, des groupes de parrainage privé partagent avec le gouvernement la responsabilité du réétablissement des réfugiés. Des initiatives spéciales sont mises sur pied, en collaboration avec les gouvernements provinciaux et le secteur bénévole, pour aider les réfugiés ayant des besoins spéciaux (comme les femmes en péril). Le parrainage d’aide conjointe s’applique aux cas où il faut réétablir le réfugié de façon urgente ou quand la famille de réfugiés a besoin d’un soutien à plus long terme. Dans ces situations, le gouvernement et les organisations non gouvernementales (ONG) mettent en commun leurs ressources pour répondre aux besoins.

Programme de prêts aux immigrants

Conformément à la LIPR, CIC gère le Programme de prêts aux immigrants. Conçus expressément pour les réfugiés sélectionnés à l’étranger qui souhaitent établir leur résidence permanente au Canada, ces prêts couvrent les frais de l’examen médical avant l’admission, les frais de transport pour venir au Canada, les frais relatifs au droit de résidence permanente ainsi que les dépenses à engager au début pour s’installer au Canada. Les demandeurs doivent également démontrer leurs besoins financiers ainsi que leur capacité de rembourser le prêt. Grâce à la diligence avec laquelle il a géré ce programme, CIC a pu recouvrer environ 90 % des prêts ces dernières années.

Protection des demandeurs d’asile au Canada

Peuvent être protégés non seulement les réfugiés sélectionnés à l’étranger à des fins de réétablissement, mais aussi les personnes qui demandent l’asile dès leur arrivée au Canada ou par la suite.

Tribunal administratif indépendant, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) [note 25] surveille un processus quasi-judiciaire qui statue sur les demandes d’asile présentées au Canada. Ce processus est conçu de manière à garantir des décisions équitables et cohérentes qui respectent le droit canadien, les obligations internationales de notre pays ainsi que sa tradition humanitaire. La CISR statue sur les demandes d’asile déférées par CIC.

La personne dont la demande d’asile a été acceptée peut demander la résidence permanente pour elle-même ainsi que pour les personnes à sa charge ou pour ses proches, qu’ils se trouvent au Canada ou à l’étranger. Par contre, si la demande d’asile est refusée, la personne est informée des motifs par écrit et doit quitter le pays [note 26]. Le demandeur débouté peut toutefois faire une demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR). L’ERAR permet d’évaluer le risque que court la personne si elle est renvoyée du Canada, surtout si la situation de son pays de nationalité a changé ou que de nouveaux éléments de preuve indiquent que l’intéressé a besoin de protection. La plupart des demandeurs dont l’ERAR aboutit à une décision favorable peuvent demander la résidence permanente à titre de personnes protégées.

CIC aide la CISR à prendre des décisions éclairées à propos de la situation des réfugiés en lui fournissant des renseignements sur des cas et des pays particuliers. L’examen dont le processus d’échange de renseignements fait actuellement l’objet a montré qu’il fallait procéder autrement pour être plus efficace. Des mesures ont donc été prises pour modifier la façon d’échanger l’information sur les cas.

Le gouvernement canadien a entrepris de rationaliser le processus de détermination du statut de réfugié pour qu’une plus grande attention soit accordée aux personnes dont la demande de protection est légitime. À cette fin, CIC a continué de collaborer étroitement avec ses principaux partenaires fédéraux, dont la CISR, l’ASFC et le ministère de la Justice, afin de mettre en oeuvre des améliorations administratives de nature à rendre le système plus rapide et plus efficace tout en continuant à respecter des critères rigoureux en matière d’équité. Le gouvernement demeure fermement engagé à protéger les réfugiés et à maintenir la tradition humanitaire du Canada.

Après avoir adopté son plan d’action, la CISR a rendu plus de 40 000 décisions en 2004. Le nombre des cas accumulés a été réduit de moitié, puisqu’il est passé de 52 000 en 2001 à quelque 25 000 en 2004. Les résultats préliminaires obtenus pour 2005 montrent que la situation continue de s’améliorer. CIC appuie activement ce plan d’action.

Le Ministère est en train de travailler à une série de modifications administratives en vue d’accélérer le processus d’octroi de la résidence permanente aux personnes protégées et aux membres de leur famille. L’objectif est de faire en sorte que la demande de résidence permanente des personnes protégées et des membres de leur famille puisse être présentée et traitée plus rapidement.

CIC continue également de mettre en oeuvre des mesures efficaces et adaptées aux besoins pour réunir les membres des familles des personnes protégées au Canada. En 2004, le nombre de personnes à charge à l’étranger qui ont obtenu la résidence permanente, pour venir rejoindre leur famille au Canada, a dépassé d’environ 50 % la cible opérationnelle.

Afin de promouvoir les intérêts du Canada à l’égard de la protection des réfugiés et pour renforcer la coopération à cet égard dans le contexte nord-américain, CIC collabore à la réalisation d’importantes initiatives avec les États-Unis. Les deux pays appliquent conjointement, par exemple, l’« Annexe sur l’asile » de la déclaration d’entente qu’ils ont signée en 2003, qui concerne l’échange de renseignements au cas par cas.

Il convient par ailleurs de mentionner l’entrée en vigueur, le 29 décembre 2004, de l’Entente sur les tiers pays sûrs entre le Canada et les États-Unis. Cette entente vise à établir un protocole efficace entre les deux pays pour le traitement des demandes du statut de réfugié. Certains demandeurs d’asile au Canada et aux États-Unis sont désormais tenus de déposer leur demande dans le pays où ils se trouvaient en premier lieu. Résultat : la plupart des demandeurs d’asile qui tentent d’entrer dans un de ces deux pays en passant par l’autre sont maintenant renvoyés au premier pays pour l’audition de leur demande. L’entente garantit le traitement en bonne et due forme des demandes d’asile, bien que les intéressés ne puissent pas choisir le pays où leur demande sera traitée. On s’attend à ce que cette entente permette à CIC de consacrer davantage de ressources aux réfugiés ayant le plus besoin de protection.

De concert avec l’ASFC, CIC continue de chercher des moyens d’empêcher les individus qui n’ont pas véritablement besoin de protection de recourir abusivement au système canadien de protection des réfugiés. L’entrée en vigueur de l’Entente sur les tiers pays sûrs conclue avec les États-Unis, l’imposition rigoureuse du visa de visiteur et le recours continu à l’interception, voilà toutes des mesures qui ont contribué à réduire de presque 20 %, de 2003 à 2004, le nombre de demandes d’asile présentées au Canada même. CIC s’attend à ce que ce nombre continue de décroître en 2005.

4.1 Aperçu statistique des personnes protégées admises en 2004

En 2004, le Canada a accueilli 32 685 personnes protégées. Comme le tableau 10 l’indique, ce total se situe à la limite supérieure de la fourchette prévue (de 29 400 à 32 800) dans le plan d’immigration pour 2004, bien que le nombre de réfugiés parrainés par le gouvernement soit légèrement inférieur à l’objectif fixé. De ce nombre, 7 411 étaient des réfugiés parrainés par le gouvernement, 3 115 des réfugiés parrainés par le secteur privé, 15 901 des réfugiés reconnus comme tels au Canada (ce nombre comprend les cas acceptés par la Section de la protection des réfugiés de la CISR ainsi que ceux acceptés par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration dans le cadre de l’ERAR [note 27]), et 6 258 des personnes à charge à l’étranger de réfugiés reconnus comme tels au Canada.

Il convient de noter que le nombre total de réfugiés admis en 2004 est le plus élevé enregistré ces dernières années et qu’il représente une augmentation d’environ 20 % par rapport à 2003, 2002 et 2001 [note 28]. Cette hausse est essentiellement due à l’appui apporté par CIC au plan d’action de la CISR pour rationaliser le processus de détermination du statut de réfugié, ainsi qu’à l’efficacité du traitement effectué au Centre de traitement des demandes de CIC de Vegreville et dans les régions.

Tableau 10 : Personnes protégées admises en 2004 (comparativement au plan d’immigration)

Catégorie Plan pour 2004 Nombre de personnes admises
Réfugiés parrainés par le gouvernement 7 500 – 7 500 7 411
Réfugiés parrainés par le secteur privé 3 400 – 4 000 3 115
Réfugiés reconnus comme tels au Canada 14 500 – 16 500 15 901
Personnes à charge à l’étranger 4 000 – 4 800 6 258
TOTAL – PERSONNES PROTÉGÉES 29 400 – 32 800 32 685

En tout, 25 510 étrangers ont demandé le statut de réfugié au Canada même en 2004, soit une baisse d’environ 20 % par rapport au total de 31 893 enregistré en 2003. En 2004, la CISR a accepté 40 % des demandes à l’égard desquelles elle a rendu une décision définitive. Si cette tendance se poursuit, on peut s’attendre à ce que 40 % des cas réglés par la CISR pendant l’année en cours soient acceptés. Les personnes acceptées par la CISR peuvent demander la résidence permanente à titre de personnes protégées.

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24. Pour plus de renseignements sur cette convention, voir www.ohchr.org/french/law/cat.htm.

25. Pour plus de détails, voir www.irb-cisr.gc.ca.

26. La personne dont la demande est refusée et qui doit quitter le pays peut présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale. Un juge de cette cour décide d’accorder ou non l’autorisation de faire procéder à un contrôle judiciaire. Dans la plupart des cas, la personne a le droit de demeurer au Canada en attendant l’issue du contrôle judiciaire.

27. En 2004, CIC a reçu, dans le cadre de l’ERAR, 7 435 demandes présentées par des personnes dont la demande d’asile avait été refusée par la CISR, contre 6 637 en 2003. Le taux d’acceptation des demandes d’ERAR est passé de 3,1 % en 2003 (206 personnes ayant été acceptées à titre de personnes protégées) à 2,6 % en 2004 (196 personnes protégées).

28. Le nombre total des personnes protégées admises en 2003, 2002 et 2001 était respectivement de 25 981, 25 109 et 27 914.

 

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