ARCHIVÉE – Rapport annuel au Parlement sur l’immigration, 2008

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Section 4
Maintien de la tradition humanitaire du Canada

Selon le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), il y a plus de 11 millions de réfugiés dans le monde, dont la plupart vivent depuis très longtemps dans des camps de réfugiés.

En protégeant les réfugiés et les personnes ayant besoin de protection au Canada, de même qu’en participant activement aux forums internationaux sur la protection des réfugiés, CIC joue un rôle fondamental dans le maintien de la tradition humanitaire du Canada à l’endroit des réfugiés. Chaque année, grâce au système de protection des réfugiés au Canada et au système de réétablissement des réfugiés sélectionnés à l’étranger, le Canada protège des milliers de personnes.

Les réfugiés au sens de la Convention sont des personnes qui craignent, avec raison, d’être persécutées du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social particulier ou de leurs opinions politiques, et qui se trouvent hors de leur pays de nationalité ou de résidence habituelle et ne peuvent ou, du fait de cette crainte, ne veulent pas retourner dans ce pays. Les personnes nécessitant une protection sont celles qui risqueraient, si elles étaient renvoyées dans leur pays de nationalité ou dans le pays où elles résidaient habituellement, d’être torturées, tuées ou de subir des peines ou des traitements cruels et inusités.

Les individus au Canada qui ont demandé le statut de réfugié et qui sont considérés comme étant des réfugiés au sens de la Convention ou des personnes nécessitant une protection se voient offrir la protection du Canada. Il y a deux catégories de réfugiés sélectionnés à l’étranger : les réfugiés parrainés par le gouvernement et ceux qui sont parrainés par le secteur privé. Outre les réfugiés au sens de la Convention, le programme de réétablissement est accessible aux personnes qui ne répondent pas entièrement à la définition de réfugié au sens de la Convention, mais qui subissent les conséquences graves et personnelles d’une guerre civile, d’un conflit armé ou d’une violation massive des droits de la personne.

Rôle du Canada dans la protection internationale

Les événements internationaux et le nombre grandissant de réfugiés et de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays à l’échelle mondiale continuent de mettre à l’épreuve le programme canadien de protection des réfugiés à l’étranger et au Canada, tout comme les questions relatives à la sécurité et aux droits de la personne. Le Canada prend part à divers forums internationaux pour influencer le débat et les orientations futures en matière de stratégies et de partenariats multilatéraux. En 2007–2008, CIC a continué d’influencer le débat international sur la protection par l’entremise du Groupe de travail sur le réétablissement, du Comité exécutif et du Comité permanent du HCR. CIC a également pris part aux Consultations intergouvernementales sur les politiques en matière d’asile, de réfugiés et de migrations.

Le Canada porte une attention particulière à la recherche de solutions en ce qui a trait aux réfugiés ayant passé de nombreuses années en exil sans accéder à une situation durable. CIC travaille en collaboration avec d’autres ministères, avec la société civile et avec les autres gouvernements en vue de placer les réfugiés aux prises avec des situations problématiques prolongées en tête des priorités internationales en matière de protection. Ces situations sont complexes et nécessitent une approche coordonnée de la part de différents acteurs dans les domaines de l’immigration, du développement et de la diplomatie. Grâce aux encouragements soutenus du Canada, le HCR a fait de cet enjeu un dossier prioritaire. Au début de 2008, le HCR a également décidé de consacrer son Dialogue de décembre 2008 avec les pays membres et les autres partenaires à la recherche de solutions globales pour les réfugiés aux prises avec des situations problématiques prolongées.

Réétablissement des réfugiés sélectionnés à l’étranger

Dans le cadre du Programme de réétablissement des réfugiés et des personnes visées par les considérations humanitaires, le Canada collabore étroitement avec des partenaires internationaux, dont le HCR, à la sélection, aux fins de réétablissement au Canada, de réfugiés à l’étranger pour lesquels aucune autre solution durable ne peut être trouvée dans un délai raisonnable. Ce programme inclut le réétablissement des réfugiés qui sont plus vulnérables que les autres réfugiés en général. Le Programme d’aide au réétablissement (PAR) de CIC aide les réfugiés parrainés par le gouvernement (RPG) à s’établir au Canada. Aux efforts du gouvernement s’ajoutent les parrainages privés prévus par le Programme de parrainage privé de réfugiés (PPPR), dans le cadre duquel des organismes et des groupes de personnes aident des réfugiés et d’autres personnes en situation semblable à refaire leur vie au Canada.

Pour être admissible au PAR ou au PPPR, l’intéressé ne doit pas pouvoir retourner dans le pays dont il a la nationalité ou dans lequel il avait sa résidence habituelle, ni pouvoir demeurer dans le pays qui lui a accordé un asile temporaire (premier pays d’accueil). Il doit en outre se soumettre à un examen médical, ainsi qu’à un contrôle de sécurité et à une vérification du casier judiciaire.

En 2007–2008, CIC a continué d’utiliser le Programme de réétablissement des réfugiés de façon plus stratégique de manière à réduire le nombre de réfugiés aux prises avec des situations particulières. À cette fin, il s’est employé, de concert avec d’autres ministères, la communauté internationale et d’autres pays de réétablissement, à trouver d’autres solutions durables à la situation des réfugiés.

Chaque année, des réfugiés de quelque 70 nationalités différentes ont droit à un nouveau départ au Canada. Toutefois, pour plus d’efficacité, le programme de réétablissement de CIC est axé sur des populations particulières de réfugiés. En plus d’assurer le réétablissement massif de Colombiens et d’Afghans, CIC œuvre activement à la réinstallation des Irakiens en Syrie et en Jordanie, des Karens en Thaïlande, des Rohingyas au Bangladesh et des Bhoutanais au Népal.

En réponse à l’appel lancé par le HCR à la communauté internationale par rapport à la crise humanitaire en Irak, CIC a augmenté le nombre de places offertes aux réfugiés irakiens. L’objectif total pour le Moyen-Orient en 2008 a été majoré d’environ 60 %, pour atteindre 3 300 personnes et CIC est disposé à prendre un engagement multiannuel. La plupart des personnes réinstallées seront des Irakiens de la Syrie et de la Jordanie.

Depuis 2006, CIC choisit des réfugiés karens birmans dans le cadre d’un effort multilatéral visant à réduire la population de réfugiés karens dans les camps de la Thaïlande. Jusqu’ici, on a procédé à la sélection d’environ 3 900 réfugiés karens qui viendront se réétablir au Canada. En mars 2008, environ 2 000 Karens avaient déjà amorcé leur nouvelle vie au Canada. Les autres devraient arriver en 2008 et en 2009.

Dans une visée stratégique, le Canada a participé, en 2006, à des forums internationaux en vue d’améliorer les conditions pitoyables des camps et de trouver des solutions durables à la situation de 26 000 réfugiés birmans rohingyas qui vivent depuis longtemps, et dans des conditions difficiles, dans deux camps de réfugiés au Bangladesh. Pour soutenir ces efforts, le Canada est devenu le premier pays à procéder au réétablissement de réfugiés rohingyas. En 2006 et en 2007, une centaine de réfugiés rohingyas ont été sélectionnés et, en 2008, le Canada prévoit en accepter environ 200 autres.

On estime à 107 000 le nombre de réfugiés bhoutanais qui vivent dans des camps situés dans le Sud-Est du Népal depuis le début des années 1990. Ces dernières années, le Canada a travaillé de concert avec des partenaires internationaux et le HCR pour trouver une solution d’ensemble à ce problème. En mai 2007, le Canada a annoncé qu’il avait accepté de réétablir jusqu’à 5 000 réfugiés bhoutanais au cours des trois à cinq prochaines années. Les préparatifs liés au traitement de cette démarche et au réétablissement de ce groupe sont déjà bien amorcés. Le premier exercice de sélection est prévu pour l’automne 2008 et le premier groupe de réfugiés devrait arriver au début de 2009.

Programme d’aide au réétablissement

CIC offre un soutien financier et des services essentiels immédiats aux RPG pour faciliter leur réétablissement au Canada et leur intégration à la société canadienne. Grâce au Programme d’aide au réétablissement (PAR), le gouvernement garantit la prestation de services essentiels (p. ex., services d’accueil au point d’entrée, hébergement temporaire, aide pour trouver un logement permanent et conseils financiers) par l’intermédiaire d’ententes de contribution conclues avec des fournisseurs de services. Ce programme prévoit également un soutien du revenu. Ce soutien est, dans la plupart des cas, versé pendant une période pouvant aller jusqu’à 12 mois après l’arrivée, mais peut être consenti jusqu’à 24 mois dans le cas des réfugiés éprouvant des besoins particuliers, comme les victimes de traumatisme ou de torture. Le Groupe de travail du PAR, au sein duquel CIC travaille de concert avec les fournisseurs de services, a poursuivi ses rencontres toute l’année, et a notamment tenu une rencontre à St. John’s pour élaborer des stratégies visant à améliorer les résultats liés à la situation des réfugiés.

Depuis la mise en œuvre de la LIPR, en 2002, le Canada, dans le cadre de ses décisions de réétablissement, met davantage l’accent sur les besoins de protection que sur la capacité immédiate de réétablissement. Par conséquent, les réfugiés qui se réétablissent au Canada aujourd’hui ont des besoins plus nombreux et plus diversifiés que les précédentes populations de réfugiés. Les indicateurs d’intégration sociale et économique existants révèlent que les réfugiés éprouvent davantage de difficultés d’intégration que les autres immigrants. Parmi les défis fondamentaux auxquels ils se heurtent, soulignons les difficultés d’accès à un logement convenable, le manque ou l’absence de qualifications pour accéder au marché du travail, le peu de compétences dans les langues officielles, des préoccupations liées à la santé mentale et physique, et des problèmes de développement dans le cas des enfants. En réponse aux pressions croissantes en matière de financement d’activités de réétablissement en fonction de ces problèmes, CIC a alloué une somme supplémentaire de 13,9 millions de dollars sur trois ans à titre de financement temporaire du PAR à compter de 2007–2008.

De plus, les RPG mettent plus de temps à devenir autonomes et à prendre une part active dans leur nouveau milieu. Les RPG ont absolument besoin du soutien du revenu offert dans le cadre du PAR pour combler leurs besoins de base durant leurs premiers pas vers l’intégration. Par conséquent, on procède actuellement à une révision de la programmation du PAR pour veiller à ce que celui-ci réponde bien aux besoins croissants des RPG. En soutien au développement du programme, CIC a financé des recherches sur divers éléments du PAR afin de déterminer les améliorations souhaitables. À cette fin, un rapport intitulé A National Approach to Meeting the Needs of GAR Children and Youth within the Resettlement Assistance Program (Stratégie nationale visant à combler les besoins des enfants et des jeunes réfugiés parrainés par le gouvernement dans le cadre du Programme d’aide au réétablissement)[note 12] a été achevé en juin 2007 et une étude sur les prestations de soutien du revenu offertes aux RPG dans le cadre du PAR a été achevée en octobre 2007 (Study of Income Support Benefits Offered to GARs Under RAP). Ces deux rapports continuent d’éclairer le processus d’élaboration des politiques et des programmes en matière de réétablissement. Une initiative nationale de formation sur le contrôle des maladies infectieuses à l’intention des fournisseurs de services du PAR et des organismes de parrainage du secteur privé a également vu le jour. En 2007–2008, la région de l’Ontario a, en outre, étendu à l’échelle provinciale le projet pilote de gestion des cas de réfugiés parrainés par le gouvernement. Ce modèle prévoit la coordination de la gestion du dossier du client par un seul fournisseur de services dans l’ensemble des points de prestation de services.

Programme de parrainage privé de réfugiés

Par l’entremise du Programme de parrainage privé de réfugiés (PPPR), des groupes de cinq personnes ou plus, ainsi que des organismes de parrainage du secteur privé représentant des groupes confessionnels, ethniques ou communautaires, peuvent parrainer le réétablissement de réfugiés au Canada. Ces groupes se chargent de fournir aux réfugiés un logement, une aide au réétablissement et un soutien moral pour une durée maximale d’un an. Dans des circonstances exceptionnelles, cette période peut être prolongée jusqu’à trois ans pour les réfugiés ayant des besoins spéciaux, comme les victimes de traumatismes ou de torture, ou les femmes et les enfants en péril.

Une évaluation du PPPR, réalisée en 2007–2008, a ciblé certains défis, notamment la faiblesse des taux d’approbation et les longs délais de traitement. Des consultations approfondies ont été entreprises avec les groupes de parrainage et les principaux intervenants en vue d’analyser ces défis et d’y trouver des solutions. Une importante conférence nationale sur le programme a d’ailleurs eu lieu dans le cadre de ce processus de consultation. Les constatations de ces consultations ont mené à la mise en place d’une formation accrue à l’intention des signataires d’ententes de parrainage, de même qu’à l’élaboration d’un Cadre d’assurance de la qualité pour ce programme, qui sera mis en place à titre expérimental en 2008–2009. À la suite de la conférence, on a procédé à la mise en place de comités auxquels siègent des représentants de CIC et des groupes de parrainage privés qui, conjointement, veilleront au repérage de possibilités administratives et stratégiques pour améliorer le PPPR. Bien qu’il soit encore tôt pour constater une amélioration des délais de traitement et des taux d’approbation, les indications préliminaires augurent bien.

À la lumière de la mise en place de la Loi fédérale sur la responsabilité, en décembre 2006, de même que des recommandations issues de l’évaluation faite du PAR en 2004 et de l’évaluation faite du PPPR en 2007, CIC a entrepris l’élaboration d’un cadre de suivi et d’évaluation du programme de réétablissement du Canada. Ce cadre comportera une stratégie efficace et durable en matière de suivi des résultats liés au réétablissement des réfugiés. Les travaux d’élaboration de ce cadre se sont amorcés en 2007–2008.

Programme fédéral de santé intérimaire

Le Programme fédéral de santé intérimaire (PFSI) fournit une couverture temporaire d’assurance-maladie aux réfugiés, aux demandeurs du statut de réfugié, aux clients titulaires d’un permis de séjour temporaire à titre de victimes de la traite des personnes, et aux personnes détenues en vertu de la LIPR qui ne sont pas admissibles à l’assurance-maladie provinciale et qui ne peuvent obtenir de services de santé.

En 2007–2008, CIC a demandé à bon nombre de ses intervenants de moderniser les mécanismes et les processus de prestation du PFSI. Plusieurs initiatives ont été simultanément entreprises durant l’année pour rehausser le cadre de responsabilisation du programme, sa capacité d’analyse et la portée des intervenants. Ces initiatives constituent la base d’une démarche plus globale qui intégrera les fonctions du programme et renforcera sa structure de gouvernance.

En raison de préoccupations particulières en matière de santé et en vue d’améliorer la gestion globale de la santé des réfugiés, CIC a élaboré un programme enrichi de gestion de la santé des réfugiés pour le groupe des Karens, en mettant également l’accent sur les risques pour la santé publique et sur le rapprochement avec les autorités de la santé publique des provinces et des territoires. Une politique générale d’atténuation des risques pour la santé est en cours d’élaboration pour tous les groupes de réfugiés (les travaux en sont actuellement à la phase de consultation des intervenants).

CIC collabore étroitement avec l’Australie et les États-Unis en matière d’échange d’information en vue des interventions prédépart. Au pays, CIC œuvre également en concertation avec les autorités de la santé dans les provinces et les territoires en vue de faciliter l’accès aux soins de santé pour les réfugiés et d’accroître l’échange d’information.

En 2007–2008, le nombre de clients détenant des certificats valides du PFSI était de 101 791. Les clients s’étant prévalus du programme, par l’entremise d’un réseau de 17 974 prestataires de soins de santé, étaient au nombre de 78 154. En tout, ces activités ont généré plus de 523 000 demandes de prestations pour frais médicaux.

Programme de prêts aux immigrants

Conformément aux dispositions de la LIPR, CIC gère le Programme de prêts aux immigrants. Conçus essentiellement pour les réfugiés sélectionnés à l’étranger souhaitant s’établir en permanence au Canada, ces prêts couvrent les frais de l’examen médical avant l’admission, les frais de transport pour se rendre au Canada ainsi que les dépenses à engager au départ pour s’établir au Canada.

La limite du fonds de prêts est de 110 millions de dollars. Les prêts non remboursés totalisaient 34,4 millions de dollars au 31 mars 2008. La gestion du recouvrement des prêts a continué de s’effectuer avec la diligence nécessaire pour maintenir le taux de remboursement élevé qui, à l’heure actuelle, est de l’ordre de 91 %.

En 2007–2008, CIC a fourni plus de 734 000 $, par l’entremise du PAR, pour aider à payer les examens médicaux et les coûts de transport de certains réfugiés ayant des besoins particuliers (personnes âgées, réfugiés aux prises avec des problèmes de santé, personnes monoparentales ayant plusieurs enfants) qui ne seraient guère en mesure de rembourser un prêt aux immigrants.

Protection des demandeurs d’asile au Canada

À la tradition humanitaire du Canada en ce qui a trait à la protection des personnes persécutées ou déplacées par l’entremise du réétablissement s’ajoute notre acceptation de l’obligation légale internationale, comme signataire de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, d’étendre cette protection aux personnes qui demandent l’asile dès leur arrivée au Canada ou par la suite. La Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), un tribunal administratif indépendant, coordonne un processus quasi judiciaire statuant sur les demandes du statut de réfugié présentées au Canada. Ce processus est conçu de manière à garantir des décisions équitables et cohérentes qui respectent le droit canadien, les obligations internationales du pays ainsi que sa tradition humanitaire. La CISR statue sur les demandes d’asile soumises par CIC et l’ASFC.

En 2007, le nombre de personnes ayant demandé l’asile au Canada s’élevait à 28 523, soit 24 % de plus qu’en 2006, où 22 944 personnes avaient demandé l’asile (en 2005, ce nombre était de 19 761). En 2007, la CISR a accueilli favorablement 42,5 % de toutes les demandes pour lesquelles elle a rendu une décision définitive.

La personne dont la demande d’asile a été acceptée peut demander la résidence permanente pour elle-même et pour les personnes à sa charge, de même que pour ses proches, que ces personnes se trouvent au Canada ou à l’étranger. Par contre, si la demande d’asile est refusée, la personne est informée par écrit des motifs et doit quitter le pays. La personne dont la demande est refusée et qui doit quitter le pays peut présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale. Un juge de ce tribunal décide d’accorder ou non l’asile. Dans la plupart des cas, la personne a le droit de demeurer au Canada en attendant l’issue du contrôle judiciaire. Toutes les personnes au Canada visées par une mesure de renvoi, y compris les demandeurs du statut de réfugié dont la demande a été rejetée, peuvent faire une demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR) auprès de CIC avant leur renvoi du Canada. L’ERAR permet d’évaluer le risque que court la personne si elle est renvoyée du Canada, surtout si la situation de son pays de nationalité a changé ou que de nouveaux éléments de preuve indiquent que l’intéressé a besoin de protection. La plupart des demandeurs dont l’ERAR aboutit à une décision favorable peuvent demander la résidence permanente au Canada à titre de personnes protégées. Le PFSI garantit aux demandeurs d’asile l’accès à des services de santé de base et supplémentaires pendant la période où ils ne sont pas admissibles aux régimes d’assurance-maladie provinciaux.

Aperçu statistique des personnes protégées admises en 2007

En 2007, CIC a offert une protection à 7 574 nouveaux résidents permanents, nombre supérieur à la fourchette de 7 300 à 7 500 prévue pour les réfugiés parrainés par le gouvernement. CIC a atteint ses objectifs pour ce qui est des réfugiés parrainés par des organismes du secteur privé, qui se situaient entre 3 000 et 4 500, en jumelant 3 588 réfugiés avec leur organisme de parrainage respectif au Canada.

Le Canada a accordé la résidence permanente à 11 700 personnes protégées au Canada, de même qu’à 5 094 de leurs personnes à charge se trouvant à l’étranger. Ces deux totaux s’inscrivent également à l’intérieur des fourchettes prévues pour 2007. Normalement, le nombre de personnes protégées se voyant accorder le statut de résident permanent au Canada dépend du nombre de personnes considérées comme nécessitant une protection en tant que réfugiés au Canada. Il n’est pas rare que ces nombres varient considérablement d’une année à l’autre, en raison de la fluctuation des conditions dans les pays sources et du nombre de demandes du statut de réfugié réglées au Canada.

Tableau 10 : Personnes protégées admises en 2007 (par rapport au plan d’immigration)

Source : Citoyenneté et Immigration Canada, Faits et chiffres 2007.

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12  Ce rapport figure à l’adresse suivante (en anglais seulement) : http://atwork.settlement.org/sys/atwork_library_detail.asp?passed_lang=EN&doc_id=1004346.

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