Plan d’action Par-delà la frontière : Rapport d’étape sur la facilitation de la tenue des activités commerciales transfrontalières

  1. Introduction

    L’efficacité des processus à la frontière canado-américaine est d’une importance capitale pour les activités commerciales transfrontalières, et pour assurer la compétitivité économique des deux pays. Des échanges commerciaux d’une valeur de plus de 612 milliards de dollars s’effectuent entre les États-Unis et le Canada au cours d’une année - les exportations canadiennes vers les États-Unis soutiennent un emploi sur sept au Canada, et les exportations des États-Unis vers le Canada soutiennent des millions d’emplois aux États-Unis.

    Le Plan d’action « Par-delà la frontière » (PDF), annoncé en décembre 2011, contribue à faciliter les échanges commerciaux et les déplacements légitimes de part et d’autre de la frontière canado américaine, tout en renforçant la sécurité des deux pays. Le gouvernement des États Unis et celui du Canada se sont tous deux engagés à collaborer, dans le cadre du Plan d’action PDF, pour faire en sorte que les voyageurs d’affaires bénéficient de processus de contrôle frontalier plus efficaces et prévisibles. Le présent rapport résume les progrès réalisés par les gouvernements du Canada et des États Unis au cours de la dernière année en ce qui a trait à la facilitation des activités transfrontalières, et il propose plusieurs mesures en vue de poursuivre ces améliorations.

  2. Plan d’action « Par-delà la frontière » - Initiatives visant les voyageurs d’affaires

    Aux termes du Plan d’action PDF, les États-Unis et le Canada ont pris les engagements suivants afin de faciliter la conduite des activités commerciales transfrontalières :

    1. Directives et formation administratives.

      L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et le Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis (Customs and Border Protection - CBP) fourniront à leurs agents des directives et une formation administratives plus poussées, ainsi que des guides opérationnels améliorés, afin d’assurer une cohérence stratégique optimale à tous les points d’entrée en ce qui a trait aux voyageurs d’affaires.

    2. Personnel spécialisé chargé de l’entretien et de la réparation.

      Le Canada et les États Unis élaboreront et mettront en application des politiques et des règles opérationnelles et administratives, afin de faciliter la circulation du personnel spécialisé chargé de l’entretien et de la réparation de machines industrielles et de systèmes liés à des services essentiels.

    3. Service après-location.

      Le Canada et les États-Unis s’emploieront à modifier sans tarder les règles actuelles autorisant l’entrée temporaire des visiteurs commerciaux qui fournissent des services après-vente de façon à les étendre à ceux qui fournissent des services après-location conformément aux ententes contractuelles désignées.

    4. Profils clients de NEXUS.

      Le Canada et les États-Unis appliqueront des approches bien définies pour intégrer des documents de désignation dans les profils clients de NEXUS afin d’accélérer le dédouanement des cas prévisibles.

    5. Processus de décision anticipée.

      Le Canada et les États-Unis reverront les processus administratifs actuels qui permettent à toutes les catégories de voyageurs d’affaires de demander que les autorités de l’immigration du pays de destination prennent une décision relative à l’emploi et à d’autres demandes connexes, afin de cerner et de résoudre les problèmes éventuels avant la date du départ. À partir de cet examen, et dans le but d’accroître l’utilisation des processus avancés, nous améliorerons les processus actuels et, au besoin, nous en établirons de nouveaux.

    6. Mécanismes de recours.

      Le Canada et les États-Unis examineront l’efficacité des mécanismes de recours accessibles actuellement aux voyageurs d’affaires dont la demande a été refusée, et ils y apporteront les améliorations nécessaires sur le plan administratif et opérationnel.

    7. Consultations et améliorations futures.

      Le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme et la secrétaire du département de la Sécurité intérieure entameront conjointement des consultations avec les intervenants concernés dans les deux pays. Ces consultations visent à définir et à évaluer d’autres mesures d’amélioration des processus visés à court et à moyen terme, sur le plan administratif, stratégique, réglementaire et opérationnel.

  3. Progrès relatifs aux engagements

    Voici un résumé des progrès accomplis en lien avec chaque engagement.

    1. Directives et formation administratives

      Canada

      Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et l’ASFC ont tous les deux contribué à l’amélioration des directives et de la formation administratives pour les voyageurs transfrontaliers. Le guide des travailleurs étrangers temporaires (TET) de CIC fournit des directives pour aider les agents d’immigration et les autorités frontalières à interpréter les règles qui régissent l’entrée des travailleurs étrangers au Canada et comprend également une annexe détaillée sur les dispositions concernant l’entrée temporaire comprises dans l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). CIC a révisé et mis à jour le guide des TET afin de tenir compte des dernières interprétations des politiques et des pratiques.

      Afin d’améliorer l’uniformité du traitement des voyageurs, les guides de l’ASFC, notamment les guides de traitement des voyageurs aux fins de l’immigration, ont été revus et mis à jour afin de tenir compte des modifications récentes apportées au guide des TET de CIC. Afin d’offrir des conseils additionnels, l’ASFC a lancé une nouvelle page à l’intention des agents des services frontaliers (ASF) dans l’intranet de l’Agence, qui porte le nom de Boîte à outils pour les voyageurs d’affaires. Cette ressource à guichet unique regroupe les guides, les bulletins et les politiques liés au traitement des voyageurs d’affaires et de leurs biens. La Boîte à outils est régulièrement mise à jour à mesure que de nouveaux conseils sont offerts. L’ASFC a mis au point un plan pour la formation améliorée des ASF, qui porte sur le traitement des voyageurs d’affaires. Une trousse de formation à l’intention des ASF intitulée Séance d’apprentissage par l’action – voyageurs d’affaires a été élaborée et servira de ressource d’appoint pour le traitement de types précis de voyageurs d’affaires à la frontière. Cette trousse de formation évolutive a été distribuée à tous les points d’entrée, dans les modes terrestres et aériens, et la formation est offerte en permanence aux ASF, dans la mesure où les priorités de la gestion de la frontière le permettent.

      États-Unis

      Depuis décembre 2011, le CBP a émis de nombreuses directives en lien avec les voyageurs d’affaires et le traitement aux points d’entrée des citoyens canadiens qui cherchent à entrer aux États-Unis en tant que travailleurs professionnels en vertu de l’ALENA, au titre de la classification « TN ». En outre, le CBP a rédigé un guide de référence sur l’ALENA à l’intention de ses agents dans le but de préciser les dispositions d’entrée temporaire pour les Canadiens en vertu de l’ALENA. Le guide de référence de l’ALENA a été envoyé aux bureaux intérieurs le 27 juin 2012. Le CBP procède également à l’élaboration d’un guide détaillé sur l’ALENA à l’intention de ses agents sur le traitement conformément à l’Accord, et il compte l’envoyer à ses bureaux intérieurs sous peu. En outre, le CBP a créé le coin du voyageur d’affaires (Business Traveler’s Corner) sur son intranet, où sont affichés les notes de service et les règlements concernant les voyageurs d’affaires. Le coin du voyageur d’affaires est régulièrement mis à jour. Il se veut une source sur les voyageurs d’affaires que les agents du CBP peuvent consulter.

    2. Personnel spécialisé chargé de l’entretien et de la réparation

      Canada

      L’entrée d’étrangers qui fournissent des services de réparation d’urgence est facilitée par le fait qu’ils n’ont pas besoin d’un avis relatif au marché du travail (AMT) favorable confirmant qu’il n’y a pas de Canadiens disponibles pour faire le travail (voir la page 77 des Procédures des travailleurs étrangers temporaires). L’ASFC a renforcé cette politique dans sa formation améliorée.

      Comme les personnes qui entrent au Canada pour effectuer des services après-vente ou après location n’ont pas besoin d’un permis de travail, elles n’ont pas besoin d’un AMT (voir le point C plus loin).

      États-Unis

      Aux termes des lois actuelles, qui trouvent leur expression dans les directives de terrain du CBP, des ressortissants canadiens peuvent déjà être admis en vertu de l’ALENA au titre d’un certain nombre de catégories, notamment les monteurs, le personnel chargé de la réparation et de l’entretien ou les superviseurs de tels travaux réalisés sur de la machinerie ou de l’équipement commercial ou industriel (y compris les logiciels) fabriqué par une entreprise située à l’extérieur des États-Unis ou acquis d’une telle entreprise. Toutefois, dans ces cas, il faut disposer d’un contrat de vente ou d’une garantie visant l’équipement ou la machine obligeant précisément le vendeur à offrir les services en question ou à former les travailleurs qui les offriront, et l’étranger doit posséder les connaissances spécialisées essentielles à l’exécution des obligations contractuelles du vendeur liées aux services ou à la formation et ne doit recevoir aucune rémunération de source américaine. Les personnes qui souhaitent être admises aux États-Unis pour exécuter un travail d’entretien et de réparation qui ne répond pas aux critères susmentionnés doivent demander un visa de non-immigrant au titre de la catégorie appropriée, par exemple la catégorie des travailleurs temporaires H-2B (classification de visa demandant l’obtention d’un certificat de travail temporaire auprès du département du Travail des États-Unis).

      Bien qu’en général, les réparateurs canadiens ne soient pas admissibles à titre de visiteurs commerciaux temporaires autrement que dans les circonstances décrites ci-dessus, ces travailleurs pourraient être admissibles en tant que visiteurs commerciaux s’ils entrent au pays afin de superviser ou de former temporairement des travailleurs américains qui participent à des réparations, dans la mesure où ils sont admissibles par ailleurs en tant que visiteurs commerciaux. Dans un tel cas, le ressortissant canadien ne serait pas autorisé à effectuer des réparations lui-même. Dans l’esprit de la déclaration commune du Plan d’action PDF, et afin de respecter les engagements pris dans ce cadre, le CBP émettra une directive à l’intention des bureaux locaux pour rappeler aux agents aux points d’entrée des États-Unis que de telles activités de supervision ou de formation par des travailleurs canadiens peuvent, dans certaines circonstances, justifier l’admissibilité à titre de visiteur commercial.

    3. Service après-location

      Canada

      Le Canada autorise l’entrée temporaire de visiteurs commerciaux qui fournissent des services après-vente ou après-location aux termes des dispositions actuelles (voir la section 5.32 des Procédures des travailleurs étrangers temporaires).

      États-Unis

      Les États-Unis ont émis des directives stratégiques aux agents du CBP, qui précisent les circonstances dans lesquelles on autorise l’entrée temporaire de visiteurs commerciaux qui fournissent des services après-vente et après-location conformément à des ententes contractuelles désignées.

    4. Profils clients de NEXUS

      Canada

      L’ASFC inclut actuellement le permis de travail dans le profil de NEXUS. Si, au moment de la présentation de la demande, un voyageur d’affaires possède déjà un permis de travail, il peut fournir le numéro du permis, qui sera ajouté à son profil. S’il ne possède pas de permis de travail au moment où il présente sa demande de profil de NEXUS, son permis de travail de voyageur d’affaires sera délivré à sa première entrée et sera ensuite ajouté à son profil de NEXUS.

      États-Unis

      Le CBP dispose d’un mécanisme servant à définir les différentes catégories d’admission dans le profil de NEXUS (p. ex. admission au titre de la classification TN), et cette catégorie sera déterminée à l’inscription, de sorte que le voyageur pourra sélectionner la catégorie d’admission appropriée au titre de laquelle il entre au pays.

    5. Processus de décision anticipée

      Canada

      Bien que les citoyens américains qui demandent un permis de travail en tant que professionnel visé par l’ALENA ou personne mutée à l’intérieur d’une entreprise, ou négociant investisseur, aient le droit de demander un permis de travail à la frontière, ils peuvent obtenir une décision anticipée en présentant une demande à Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). Pour les visiteurs commerciaux, NEXUS représente un mécanisme par lequel ils peuvent obtenir une décision anticipée.

      États-Unis

      Avant le 1er octobre 2012, les citoyens canadiens qui demandaient l’admission aux États Unis en tant que travailleurs professionnels TN en vertu de l’ALENA étaient tenus de présenter une demande à un agent du CBP à un point d’entrée (PDE) des États-Unis. Bien que les citoyens canadiens puissent encore présenter directement une demande auprès du CBP à un PDE pour être admis à titre de TN, un employeur ou une entité américaine peut maintenant déposer une demande TN au nom d’un citoyen canadien auprès des Services de citoyenneté et d’immigration des États-Unis (U.S. Citizenship & Immigration Services - USCIS), avant le voyage du citoyen canadien, et ce, depuis le 1er octobre 2012. On s’attend à ce que les décisions relatives aux demandes TN prises par les USCIS avant que le voyageur ait présenté sa demande d’admission améliorent l’efficacité du traitement des voyageurs TN aux PDE et l’uniformité des décisions TN prises par le département de la Sécurité intérieure.

      Les USCIS ont rappelé aux employeurs qu’ils ont encore l’option de leur présenter une demande de classification L-1 au nom d’une personne mutée à l’intérieur d’une entreprise canadienne avant le voyage de cette dernière aux États-Unis. Cependant, tout comme avant, les citoyens canadiens peuvent également présenter une demande de classification L-1 à un point d’entrée américain.

    6. Mécanismes de recours

      Canada

      Pour les demandes traitées à l’extérieur du Canada, les décisions sont rendues par l’entremise des bureaux des visas dans certaines ambassades et missions canadiennes. Pour exercer un recours, on peut demander un examen par un superviseur, présenter une nouvelle demande ou un renvoi à la Direction générale du règlement des cas de CIC, à l’administration centrale. Un voyageur d’affaires qui se voit refuser une demande à un PDE peut demander qu’un autre agent examine la décision ou demander à parler au surintendant de l’ASFC qui est de service, afin de résoudre le problème immédiatement. Si le voyageur d’affaires n’est pas satisfait, il peut demander un examen officiel dans le cadre duquel un rapport officiel est préparé et transmis à un délégué du ministre, qui examine l’exactitude de la décision d’interdiction de territoire et permet au voyageur de fournir une preuve ou une justification à l’appui de son voyage au Canada avant de rendre une décision à cet égard. Dans tous les cas, les voyageurs peuvent déposer toutes les plaintes liées au service au moyen du mécanisme de plaintes amélioré (MPA) de l’ASFC, qui offre un examen des circonstances qui ont mené à l’objection. Après avoir effectué un examen du MPA, l’ASFC a déterminé que le processus semble fonctionner efficacement. Vingt plaintes seulement ont été déposées par des voyageurs d’affaires en 2011, et 85 % d’entre elles ont été réglées dans le délai de 40 jours prévu par les normes de service de l’ASFC. Enfin, un demandeur peut interjeter appel de la décision à la Cour fédérale pour obtenir un contrôle judiciaire.

      États-Unis

      Le mécanisme de recours actuel utilisé par le CBP est le Security Traveler Redress Program (DHS TRIP) du département de la Sécurité intérieure. En tant que principal point de contact pour les personnes qui souhaitent obtenir un recours concernant des problèmes de contrôle liés aux voyages, DHS TRIP est un moyen excellent et efficace de régler les problèmes des passagers, parce qu’il permet d’acheminer rapidement les demandes de recours au bureau approprié aux fins d’examen et de décision. En outre, quand une personne présente une demande de recours, on lui assigne un code d’identification de dossier personnel ou un numéro de contrôle de recours, qui permet au CBP de trouver rapidement le cas dans le système. Le CBP a déterminé qu’il faut que DHS TRIP demeure le mécanisme servant à résoudre les problèmes des passagers.

  4. Consultations et initiatives afférentes

    En mai 2012, les gouvernements du Canada et des États-Unis ont tenu des consultations mixtes avec les intervenants à Washington et à Toronto (Ontario). Les intervenants ont également été invités à présenter des suggestions et des commentaires en ligne, jusqu’à la fin de juin 2012. On a fait appel aux services du Migration Policy Institute (MPI) pour qu’il agisse à titre de modérateur des consultations et qu’il produise un rapport sur les recommandations formulées par les intervenants. Le rapport en question, Plan d’action Par-delà la frontière : rapport de la rétroaction et des recommandations des intervenants sur des mesures visant à faciliter les voyages d’affaires entre les États Unis et le Canada, résume les commentaires des intervenants reçus à la suite des consultations en personne ou des observations en ligne. Les consultations ont confirmé l’appui des intervenants à l’égard de l’engagement énoncé dans le Plan d’action PDF relativement aux voyageurs d’affaires.

    Une série de propositions ont été reçues de la part d’intervenants au moyen des consultations liées à l’amélioration des activités transfrontalières entre le Canada et les États-Unis, dont certaines sont déjà en place ou sont traitées au moyen d’initiatives du Plan d’action.

    En particulier, les intervenants ont exprimé le souhait d’avoir accès en ligne aux délais d’attente réels aux frontières terrestres afin que les voyageurs puissent économiser du temps en choisissant différents trajets. On répond à cette demande au moyen d’une initiative du Plan d’action PDF liée à l’amélioration des infrastructures et de la technologie partagées. L’information en temps réel sur les délais d’attente à la frontière sera fournie aux agences frontalières et de transport, afin qu’elles puissent mieux gérer leurs ressources, de même qu’aux voyageurs terrestres, afin qu’ils puissent prendre des décisions éclairées concernant le moment et l’endroit où traverser la frontière.

    En ce qui a trait aux membres de NEXUS, les intervenants ont suggéré un dédouanement accéléré pour les vols intérieurs aux États-Unis. Depuis février 2012, le dédouanement accéléré est offert dans les principaux aéroports au Canada, et depuis novembre 2012, les membres de NEXUS qui voyagent à l’intérieur des États-Unis peuvent participer au programme Transportation Security Administration’s Pre.

    En outre, de nombreux mécanismes ont été adoptés afin de tenir les membres de NEXUS au courant, notamment un fil RSS qui fournit de l’information sur les améliorations en temps réel pour les membres qui adhèrent par l’entremise de www.nexus.gc.ca; un compte Twitter à l’échelle de l’ASFC; et un bulletin sur NEXUS, qui fournit aux membres de l’information concernant les améliorations au programme et les obligations des membres par courriel.

  5. Autres améliorations à venir

    En tenant compte des engagements déjà pris dans le cadre du Plan d’action PDF, des commentaires des intervenants et des mesures de suivi actuellement en cours, le Canada et les États-Unis se sont également engagés à l’égard des initiatives suivantes :

    • Étudier la possibilité d’intégrer le concept d’employeur fiable dans le traitement des voyageurs d’affaires entre le Canada et les États-Unis.
    • Dans le cadre d’un travail continu visant à réviser leurs guides d’orientation sur le terrain à l’intention des agents, les États-Unis envisageront de rendre publiques des parties de ces guides qui ne visent pas l’application de la loi et ne sont pas confidentielles, et qui sont appropriées pour la diffusion publique mais ne sont pas encore publiées (p. ex. voir le Service des douanes et de la protection des frontières [U.S. Customs and Border Protection (CBP)]). Ainsi, les voyageurs d’affaires seront au courant de leurs droits et obligations. Des lignes directrices opérationnelles liées au traitement des voyageurs d’affaires qui viennent au Canada en vertu de l’ALENA sont maintenant accessibles au public, à l’appendice G du guide des TET.
    • Réviser les politiques liées aux déplacements et au traitement des conducteurs étrangers et de l’équipement connexe, afin d’aligner autant que possible, dans les limites de la loi, les politiques avec l’évolution de l’industrie du transport routier transfrontalier.
    • D’ici le 30 juin 2013, examiner et ajuster, si nécessaire, les exigences documentaires liées aux services après-vente/pendant la location afin de garantir le traitement efficace et uniforme du personnel de service à la frontière.

    Le Canada et les États-Unis prennent en considération les nombreux commentaires et recommandations envoyés par les intervenants concernant la liste professionnelle de l’ALENA (énoncée dans l’appendice 1603.D.1 de l’ALENA) et d’autres questions liées à l’ALENA, et rechercheront les occasions d’aborder ces questions dans le cadre du processus du Groupe de travail sur l’admission temporaire de l’ALENA.

  6. Participation future des intervenants

    Dans le cadre du processus consultatif, les intervenants ont indiqué qu’ils souhaitaient et appuyaient l’établissement de mécanismes en vue de consultations et de rétroaction futures. Bien qu’il n’y ait pas eu de consensus concernant les consultations en personne par rapport aux consultations en ligne, ils ont apprécié la nature mixte des consultations de 2012. En tenant compte de ces commentaires et conformément au Plan d’action PDF selon lequel le rapport d’étape doit proposer des options en vue de la participation régulière des intervenants, le Canada et les États Unis proposent qu’une séance annuelle mixte de consultations se tienne avec les intervenants dans chaque pays dans les années à venir, peut-être dans des endroits situés près des postes frontaliers clés, et que la première ait lieu le 30 septembre 2013.

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