Vérification du protocole d’entente (PE) entre CIC et L’ASFC

Rapport de vérification
Direction de la vérification interne et de la responsabilisation
Citoyenneté et Immigration Canada
Et
Direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes
Agence des services frontaliers du Canada
Rapport final
Juillet 2010

Table des Matières

• Sommaire
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Généralités
  • 1.2 Contexte
  • 1.3 Évaluation des risques liés à la vérification
  • 1.4 Objectif et étendue de la vérification
  • 1.5 Méthodes de la vérification
  • 1.6 Critères de vérification
• 2.0 Conclusion de la vérification
• 3.0 Observations et recommandations
  • 3.1 Gouvernance et responsabilisation
  • 3.2 Gestion des risques
  • 3.3 Processus des comités chargés du PE cadre
  • 3.4 Résultats et rendement
• Annexe A: Critères de vérification détaillés
• Annexe B: Principes directeurs du PE entre CIC et l’ASFC
• Annexe C: Responsabilité en matière de politiques et de prestation de services
• Annexe D: Plan d’action de la direction en date de juin 2010
• Annexe E: Calendrier de la vérification

Liste des acronymes

Sommaire

Le plan de vérification axé sur les risques de 2009-2010 de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) prévoyait une vérification du protocole d’entente (PE) conclu entre CIC et l’ASFC. Une vérification conjointe a été réalisée et la phase de l’examen a été menée durant la période allant de décembre 2009 à février 2010. Pour assurer l’indépendance, l’objectivité et l’uniformité des méthodes, les services d’un vérificateur externe de Services de vérification Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) ont été retenus pour diriger une équipe de vérification composée de membres des deux organisations.

Lors de la création de l’ASFC, un décret a été adopté afin de transférer des responsabilités spécifiques en matière d’immigration de CIC à l’ASFC. La Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada (3 novembre 2005) a confié à l’ASFC, par voie législative, les responsabilités de mettre en œuvre le programme d’immigration et de protection des réfugiés du Canada (appelé ci‑après « programme d’immigration ») à la frontière du Canada, à l’étranger et à l’intérieur du pays. Par la suite, une modification a été apportée à l’article 4 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), le 14 février 2008, pour préciser les responsabilités du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration par rapport à celles qui étaient confiées au ministre de la Sécurité publique.

Afin de faciliter la coopération entre les deux organisations et d’assurer l’administration efficace des responsabilités de chaque organisation selon la LIPR, CIC et l’ASFC ont signé un PE cadre le 27 mars 2006. Ce PE cadre établit les principes directeurs et les mécanismes de gouvernance, y compris la création d’un Comité consultatif conjoint (CCC) et d’un Comité de gestion conjoint (CGC). Le PE cadre précisait aussi certains processus qui visaient notamment la consultation et le règlement des différends.

Les vérificateurs ont planifié et réalisé la vérification conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.

L’objectif de la vérification consistait à donner l’assurance que le cadre de gouvernance et les processus décrits dans le PE cadre pour gérer la relation entre CIC et l’ASFC sont en place, qu’ils sont adéquats et qu’ils fonctionnent comme prévu. L’étendue de la vérification a notamment porté sur la gestion de la relation entre CIC et l’ASFC après l’entrée en vigueur du PE cadre signé le 27 mars 2006. La vérification a permis d’examiner la façon dont les enjeux horizontaux liés à la gouvernance, aux processus de consultation et de règlement des différends, aux pratiques de gestion des risques et à la mesure du rendement étaient abordés. La vérification a été menée à l’administration centrale des deux organisations. Les bureaux chargés des opérations régionales ont formulé des observations dans le cadre de sondages.

Le PE a été créé pour donner un caractère officiel à la nouvelle relation entre les deux organisations au moment où des responsabilités ont été transférées. Des comités de surveillance ont été établis conformément aux principes énoncés dans le PE. Une relation continue et évolutive a été instaurée, avec une communication périodique entre les deux organisations.

La vérification permet de conclure que le cadre et les processus de gouvernance, énumérés dans le PE afin de gérer la relation entre CIC et l’ASFC, sont en place et adéquats. Toutefois, la direction doit donner suite à plusieurs secteurs d’activités.

Les deux organisations ont besoin de préciser les responsabilisations, les rôles et les responsabilités des membres des comités et de renforcer la communication relative aux consultations et à la résolution des problèmes. L’établissement de plans de travail pour appuyer les orientations stratégiques et la mise au point d’une stratégie intégrée de gestion des risques et d’indicateurs de rendement dans chaque organisation pourraient contribuer à orienter l’attention des comités sur les priorités à plus long terme.

Les principales recommandations découlant de la vérification pour renforcer la gestion horizontale des enjeux au sein des deux organisations sont les suivantes :

• CIC et l’ASFC devraient :
  • énoncer les responsabilisations et les responsabilités des comités de surveillance;
  • établir un protocole de communication pour faire en sorte que les comités de surveillance reçoivent en temps opportun de l’information pertinente leur permettant de s’acquitter de leur mandat;
  • définir des plans de travail pour les comités de surveillance;
  • élaborer un plan pour la surveillance périodique du fonctionnement du PE;
  • développer une stratégie intégrée de gestion des risques;
  • s’assurer que des indicateurs de rendement appropriés existent pour leur mise en œuvre respective du programme d’immigration.

Des plans d’action de la direction destinés à donner suite à ces recommandations ont été élaborés par CIC et l’ASFC et font partie intégrante du présent rapport.

1.0 Introduction

1.1 Généralités

Le plan de vérification axé sur les risques de 2009-2010 de la Direction de la vérification interne et responsabilisation (VIR) de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et de la Direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes (DVIEP) de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) indiquait la nécessité de procéder à une vérification du protocole d’entente (PE) conclu entre CIC et l’ASFC. Cette vérification a été désignée comme étant prioritaire, car le PE régit la relation de travail entre CIC et l’ASFC dans le cadre de la mise en œuvre du programme d’immigration et de protection des réfugiés du Canada (appelé ci-après « programme d’immigration »). Une vérification interne du PE n’a pas été réalisée par CIC ou l’ASFC par le passé. Il a, par conséquent, été décidé d’exécuter une vérification conjointe en vue de promouvoir une stratégie commune et de produire un rapport équilibré.

En vue d’assurer l’objectivité et l’uniformité des travaux, les services d’un vérificateur externe de Services de vérification Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) ont été retenus pour diriger les membres de l’équipe de vérification.

1.2 Contexte

Lors de la création de l’ASFC, un décret a été pris afin de transférer des responsabilités spécifiques en matière d’immigration de CIC à l’ASFC. Cette division des responsabilités se trouvent ici-bas. La Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada (3 novembre 2005) a confié à l’ASFC, par voie législative, les responsabilités d’assurer la mise en œuvre du programme d’immigration à la frontière du Canada. Par la suite, une modification a été apportée à l’article 4 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), le 14 février 2008, pour énoncer les responsabilités du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration par rapport à celles qui étaient confiées au ministre de la Sécurité publique.

En vertu de l’article 4 de la LIPR, les responsabilités respectives de chaque ministre aux termes de la LIPR sont les suivantes :

• Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration est chargé de l’administration de la LIPR, sauf disposition contraire du paragraphe 4(2) de la LIPR.
• En vertu du paragraphe 4(2), le ministre de la Sécurité publique est responsable de l’application de la LIPR relativement :
  1. au contrôle des personnes aux points d’entrée;
  2. aux mesures d’exécution de la LIPR, notamment en matière d’arrestation, de détention et de renvoi;
  3. à l’établissement des politiques en matière d’exécution de la LIPR et d’interdiction de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou pour activités de criminalité organisée;
  4. à la prise des décisions au titre des paragraphes 34(2), 35(2) ou 37(2) de la LIPR [Note 1].

Pour gérer leurs responsabilités respectives à l’égard de la LIPR, CIC et l’ASFC ont signé un PE cadre le 27 mars 2006. Le PE entre CIC et l’ASFC est une entente administrative non juridiquement contraignante qui définit, en termes généraux, les bases de la collaboration entre les deux organisations en ce qui touche :

1. la mise en œuvre du programme d’immigration au sein des deux organisations;
2. l’échange d’information;
3. la prestation de divers services ou secteurs d’activité au moyen d’annexes.

En plus du PE cadre, les régions ont conclu des PE locaux et des ententes de prestation de services. Un tableau décrivant des responsabilités respectives en matière de politiques et de prestation de services se trouve à l’annexe C. Tandis que CIC assure l’exécution de la LIPR, l’ASFC applique la LIPR sur le plan opérationnel aux points d’entrée en traitant plus de 90 millions de voyageurs par an et en réalisant plus de deux millions d’examens d’immigration détaillés [Note 2]. L’ASFC gère aussi le réseau des agents d’intégrité des mouvements migratoires (AIMM) qui travaillent à l’étranger. À l’intérieur du pays, l’ASFC et CIC gèrent tous deux les dossiers des migrants en situation irrégulière suivant leur arrivée.

Les deux organisations ont convenu de travailler en collaboration, de tenir l’autre organisation au courant des modifications qui ont des répercussions sur elle et de tenir régulièrement des réunions officielles pour résoudre les problèmes qui surviennent. Le PE a aussi précisé certains processus tels que la consultation et le règlement des différends. Des annexes au PE cadre ont été élaborées, au besoin, afin d’apporter des précisions sur certains services ou accords.

De plus, le PE cadre établit les principes directeurs et les mécanismes de gouvernance qui permettront à ce partenariat de réussir et d’être durable. Ce qui comprend notamment l’établissement d’un Comité consultatif conjoint (CCC) et d’un Comité de gestion conjoint (CGC). Les principes directeurs énoncés dans le PE sont présentés à l’annexe B.

Comité consultatif conjoint (CCC)

Le CCC est présidé conjointement par le sous-ministre de CIC et le président de l’ASFC (en vigueur depuis automne 2009). Il est formé de cadres supérieurs ayant le rang de sous-ministre adjoint (CIC) et de vice-président (ASFC) qui sont responsables de l’élaboration des politiques et des opérations dans les deux organisations. Son mandat consiste à faire en sorte que des consultations aient lieu tôt durant le processus d’élaboration des politiques et des programmes. Le CCC se réunit tous les ans ainsi qu’en fonction des besoins, pour voir à ce que des consultations aient lieu en vue de :

• contribuer à l’élaboration des politiques et des programmes de l’une et l’autre organisation à tous les stades du processus;
• tenir des consultations internes et planifier afin de tenir compte des répercussions des modifications sur la prestation de services et sur les autres programmes au sein du « continuum au niveau de la clientèle », le cas échéant;
• déterminer à l’avance la nécessité de soumettre des présentations aux organismes centraux, le cas échéant, et en planifier l’élaboration.

Comité de gestion conjoint (CGC)

Le CGC est présidé conjointement par CIC et l’ASFC. Il est formé de cadres supérieurs (ayant le rang de directeur général) représentant chaque secteur de CIC et chaque direction générale de l’ASFC. Le CGC se réunit tous les ans ainsi qu’en fonction des besoins, pour :

• faire en sorte que le PE et ses annexes concordent avec les orientations stratégiques et les priorités établies par chaque organisation;
• surveiller le fonctionnement du PE, y compris au moyen d’examens périodiques;
• passer en revue les modifications proposées au PE ou à ses annexes;
• évaluer l’état de la relation;
• résoudre les points où il existe des désaccords, conformément au mécanisme de règlement des différends établi dans le PE;
• régler les problèmes découlant de la mise en œuvre ou de l’application de PE régionaux ou locaux, ou encore d’ententes de prestation de services, qui ont une dimension nationale ou qui affectent la relation entre CIC et l’ASFC.

Processus des comités du PE cadre en matière de consultation et de règlement des différends

Les processus du PE cadre concernant la consultation et le règlement des différends sont décrits dans deux sections du PE : la section 8.2, à la rubrique « Gouvernance », et la section 16.2, à la rubrique « Consultation sur les changements à apporter aux politiques et aux opérations ».

Le processus de règlement des différends est un mécanisme qui s’applique à tous les différends concernant quelque disposition que ce soit du PE cadre ou d’une de ses annexes. Ce processus est enclenché lorsque des efforts soutenus pour régler un problème de la part des responsables de l’exécution du PE ne donnent pas de résultat. De plus, lorsque des problèmes ou des conflits ne peuvent être réglés au niveau de responsabilité le plus bas, par exemple ceux qui ont des répercussions nationales, la question est soumise au CGC pour qu’il la règle. Si le CGC ne peut régler le différend, le PE prévoit que celui-ci soit soumis au troisième niveau, soit les signataires du PE ou de l’annexe.

1.3 Évaluation des risques liés à la vérification

L’évaluation des risques liés à la vérification, en fonction du cadre de responsabilisation de gestion, des constatations préliminaires et des entrevues avec des membres des deux organisations, a permis de dégager les principaux secteurs de risque suivants :

• Gouvernance et responsabilisation – Il existe des risques que les accords de gouvernance ne soient pas adéquats, que les orientations stratégiques ne soient pas suffisamment élaborées et que les responsabilisations ne soient pas clairement définies.
• Gestion des risques – Il existe un risque que des événements critiques qui pourraient avoir des répercussions sur la capacité des deux organisations d’atteindre leurs objectifs n’aient pas été atténués de manière appropriée.
• Processus des comités chargés du PE cadre – Il existe des risques que les différends ne soient pas adressés à un échelon supérieur ou réglés rapidement avec une analyse appropriée; ou encore, que des consultations en bonne et due forme n’aient pas lieu.
• Résultats et rendement – Il existe un risque que la direction au sein des deux organisations ne dispose pas d’information sur le rendement lui permettant d’évaluer la mise en œuvre du programme d’immigration et le caractère adéquat des contrôles.

1.4 Objectif et étendue de la vérification

L’objectif de la vérification consistait à donner l’assurance que le cadre de gouvernance et les processus décrits dans le PE cadre pour gérer la relation entre CIC et l’ASFC sont en place, qu’ils sont adéquats et qu’ils fonctionnent comme prévu. L’étendue de la vérification a notamment porté sur la gestion de la relation entre CIC et l’ASFC après l’entrée en vigueur du PE cadre signé le 27 mars 2006. La vérification a permis d’examiner la façon dont les enjeux horizontaux liés à la gouvernance, aux processus de consultation et de règlement des différends, aux pratiques de gestion des risques et à la mesure du rendement étaient abordés.

1.5 Méthodes de la vérification

Les vérificateurs ont effectué la phase d’examen de la vérification du PE entre CIC et l’ASFC durant la période allant de décembre 2009 à février 2010. Les vérificateurs :

• ont examiné et analysé les textes législatifs, les politiques, les procédures, les lignes directrices et les rapports. Ils ont examiné les procès-verbaux des réunions et les comptes rendus des décisions. Ils ont aussi évalué le contrôle et la progression des mesures à prendre, des consultations et des différends;
• ont examiné et analysé les sections pertinentes du PE cadre, y compris dans les cas où des annexes ont été signées;
• ont mené des entrevues avec des intervenants clés de CIC et de l’ASFC, en particulier avec les membres des comités de surveillance conjoints et des secrétariats de soutien;
• ont réalisé des sondages auprès des régions au sujet de l’exécution du PE;
• ont consigné en dossier et analysé la structure hiérarchique des comités de surveillance, des sous-comités et des groupes de travail. Ils ont également évalué s’ils répondent aux besoins des organisations;
• ont documenté, analysé et évalué le caractère adéquat du cadre de gouvernance et des processus décrits dans le PE cadre pour gérer la relation entre CIC et l’ASFC dans le cadre des enjeux horizontaux tels que les pratiques de gestion des risques, la mesure du rendement et les processus de consultation et de règlement des différends.

1.6 Critères de vérification

Les critères de vérification ont été définis en fonction des exigences et des attentes contenues dans le PE cadre, des éléments reconnus des cadres de contrôle de gestion et de l’évaluation des risques liés à la vérification. Les critères de vérification détaillés sont présentés à l’annexe A.

2.0 Conclusion de la vérification

La vérification permet de conclure que le cadre et les processus de gouvernance énumérés dans le PE cadre pour gérer la relation entre CIC et l’ASFC sont en place et adéquats. Toutefois, la direction doit donner suite à plusieurs secteurs d’activités.

Les deux organisations ont besoin de préciser les responsabilisations, les rôles et les responsabilités des membres des comités et de renforcer la communication relative aux consultations et à la résolution des problèmes. L’établissement de plans de travail pour appuyer les orientations stratégiques et la mise au point d’une stratégie intégrée de gestion des risques et d’indicateurs de rendement au sein de chaque organisation pourraient contribuer à orienter l’attention des comités sur les priorités à plus long terme.

3.0 Observations et recommandations

3.1 Gouvernance et responsabilisation

En fonction des exigences et des attentes énoncées dans le PE cadre et des éléments des contrôles de gestion de base, la vérification a analysé les processus de gouvernance et de responsabilisation en fonction de cinq critères.

La vérification devait permettre de constater ce qui suit :

• Les organismes de surveillance :
  • sont établis et fonctionnent comme prévu;
  • sont formés de représentants désignés de la haute direction de CIC et de l’ASFC; leur mandat et leurs responsabilisations incluent des rôles officiels en ce qui concerne la gestion des enjeux horizontaux liés à la gouvernance, à la gestion des risques et au contrôle;
  • demandent et reçoivent de l’information suffisante et complète pour la prise de décisions, en vue de s’acquitter de leur mandat.
• Les obligations de CIC et de l’ASFC font l’objet d’une surveillance périodique en vue de réévaluer les objectifs, les politiques et les environnements de contrôle des deux organisations.
• Les orientations stratégiques établies sont assorties comme il se doit de plans officiels et sont revues périodiquement par les organismes de surveillance.

La vérification a permis de constater que le cadre et les processus de gouvernance énumérés dans le PE cadre sont en partie conformes aux attentes de la vérification, mais qu’il existe des possibilités d’amélioration pour les deux organisations.

Le PE a pour but de faciliter la collaboration entre les deux organisations. Les deux comités de surveillance, le CCC et le CGC, ont été établis. En ce qui concerne les principes énoncés dans le PE cadre, les comités ont contribué à favoriser une relation de collaboration entre CIC et l’ASFC en vue de faciliter la mise en œuvre du programme d’immigration dans chacun de leurs secteurs respectifs. Dans leurs réponses au sondage, les régions ont indiqué qu’elles n’éprouvaient pas de problèmes sérieux en ce qui a trait à l’opérationnalisation du PE et qu’elles disposent de PE locaux et d’ententes de prestation de services adaptés à leurs besoins. Bien que les deux comités aient fait un effort pour favoriser l’évolution de la relation, ils ne disposaient pas d’un mandat et les responsabilisations qui leur avaient été confiées ne prévoyaient pas de rôles officiels en ce qui concerne la gestion des enjeux horizontaux liés à la gouvernance, à la gestion des risques et au contrôle. La vérification a donc permis de constater qu’au fil des années, les comités n’ont pas fonctionné aussi bien qu’on l’espérait.

Selon les comptes rendus des décisions du CCC, on a décidé que ce comité s’occuperait des questions stratégiques. Les membres du CCC se sont montrés intéressés à discuter de manière plus approfondie des priorités de chaque organisation, tout en tenant compte des réalités de chaque organisation. Toutefois, la vérification a permis de constater que les comités n’avaient pas établi de plans de travail qui soient harmonisés aux orientations stratégiques respectives afin de mettre en œuvre le programme d’immigration. Tant les membres du CCC que ceux du CGC ont déclaré que les discussions lors des réunions étaient de nature transactionnelle plutôt que stratégique.

Conformément à la section 8.3, à la rubrique « Examen » du PE cadre, le CGC a tenu un examen national du PE en 2007. Cet examen peut être considéré comme un élément probant attestant qu’on exerçait une surveillance de l’entente. Les résultats de l’examen ont permis de cerner des thèmes communs pour lesquels des améliorations sont nécessaires, par exemple les communications, les ressources et l’échange d’information. Sauf dans le cas des examens périodiques, le rôle de surveillance exercé par le CGC n’était pas clair. Le CGC ne s’est pas réuni en 2009 et il n’y avait ni plan d’action ni plan de travail pour confirmer que le comité avait poursuivi sa surveillance ou avait réévalué les objectifs, les politiques ou les environnements de contrôle en fonction des résultats de l’examen du PE.

Les entrevues et les sondages de la vérification ont permis aux vérificateurs de déterminer que des mécanismes non officiels étaient en place pour fournir de l’information aux comités de surveillance. Par contre, il n’y a aucun mécanisme systématique qui permet d’avoir l’assurance que les comités reçoivent de l’information suffisante et complète pour s’acquitter de leurs mandats en ce qui concerne les consultations et le règlement des problèmes. De plus, les voies de communication sont disséminées entre les deux organisations. Ces observations s’appliquent aussi aux processus de consultation et de règlement des différends du PE cadre, ainsi qu’ils sont décrits à la section 3.3, « Processus des comités chargés du PE cadre ».

Un cadre prévoyant des responsabilités et des responsabilisations claires pour les organismes de surveillance est important pour atteindre les résultats voulus. L’établissement de plans de travail s’harmonisant aux objectifs stratégiques respectifs fournirait une direction à suivre et orienterait l’attention des comités sur les priorités à plus long terme.

Recommandation 1

Les coprésidents des comités devraient :

• énoncer les responsabilisations et les responsabilités des comités de surveillance en ce qui touche la gouvernance, la gestion des risques et le contrôle, en vue d’assurer une meilleure gestion horizontale des problèmes qui touchent les deux organisations;
• établir un protocole de communication par l’entremise des secrétariats pour faire en sorte que les comités de surveillance reçoivent en temps opportun de l’information pertinente leur permettant de s’acquitter de leur mandat;
• définir des plans de travail pour les comités de surveillance, conformément aux orientations stratégiques des deux organisations;
• élaborer un plan pour la surveillance périodique du fonctionnement du PE.

Réponse et plan d’action de la direction

3.2 Gestion des risques

Dans leur évaluation de la gestion des risques, les vérificateurs prévoyaient constater qu’une approche adéquatement harmonisée avait été mise en place par les comités de surveillance pour gérer les problèmes et les risques relatifs à la mise en œuvre respective du programme d’immigration.

La vérification a permis de constater que la méthode de gestion des risques qui a été mise en place répond en partie aux attentes, mais qu’elle doit être améliorée.

On mentionne brièvement la gestion des risques à la section 5, « Principes », du PE cadre (voir l’annexe B). On y lit que le recours, sous le signe de l’efficacité et de l’économie, à des stratégies de gestion des risques est notamment considéré comme une façon d’améliorer de manière continue le service à la clientèle.

L’examen des comptes rendus des décisions du CCC et du CGC ainsi que d’autres documents connexes indique que les membres sont conscients des risques qui pèsent sur les deux organisations lors de la mise en œuvre du programme d’immigration. Les entrevues ont également indiqué que l’examen national du PE réalisé en 2007 a mis en lumière des risques et que des dirigeants ont été chargés de mettre au point des mesures à prendre, de les appliquer et de faire rapport à leur sujet. Néanmoins, comme nous l’avons déjà indiqué, le CGC n’a pas continué de surveiller les risques ni les problèmes relevés au cours de cet examen.

Le PE cadre ne donne pas de directives sur les attentes à l’égard des comités de surveillance en ce qui touche à la gestion des risques. Les responsabilisations des coprésidents et des membres des comités ne sont pas expressément énoncées dans le PE cadre.

Au cours de la vérification, les deux organisations ont déclaré qu’une stratégie intégrée de gestion des risques constituerait un atout et qu’un exercice d’établissement des priorités aiderait les comités à cerner les risques sur lesquels ils doivent concentrer leurs actions, de manière à ce que ces risques soient atténués comme il se doit.

Recommandation 2

Les coprésidents des comités devraient mettre au point une approche intégrée pour gérer les risques visant le programme d’immigration.

Réponse et plan d’action de la direction

3.3 Processus des comités chargés du PE cadre

Lors de l’évaluation des processus des comités chargés du PE cadre relatifs à la consultation et au règlement des différends, les vérificateurs prévoyaient constater ce qui suit :

• le processus de consultation décrit dans le PE cadre est clairement structuré et compris par les intervenants, et il fonctionne comme prévu;
• un processus adéquat de règlement des différends est en place pour répondre aux besoins des régions et pour s’assurer que les questions d’importance nationale sont soumises à l’organisme de surveillance approprié, qui les réglera.

La vérification a permis de constater que les processus des comités chargés du PE cadre qui sont en place répondent en partie aux attentes, mais que des améliorations sont nécessaires.

Les entrevues et les sondages de la vérification ont montré que le processus de consultation est devenu partie intégrante des opérations courantes au sein des deux organisations. Aucune lacune n’a été relevée par les membres des comités, ni par les régions. Toutefois, les membres de comité ont déclaré que les discussions sur les questions de politique se déroulaient en dehors de tout « processus de consultation » officiel et que cette démarche faisait partie intégrante des opérations courantes. La vérification a permis de noter qu’il existe donc un risque que des modifications au programme ne soient pas entièrement discutées ou systématiquement transmises aux échelons supérieurs.

Un mécanisme de communication, géré par les secrétariats du CCC, permettrait de s’assurer que le CCC est tenu au courant des modifications apportées aux textes législatifs ou aux politiques et que des consultations complètes sont menées et consignées en dossier. Cette façon de faire permettrait également d’établir une conception commune des modifications et de leur impact.

Pour ce qui est du processus de règlement des différends, les membres du CCC ont déclaré qu’ils n’avaient été saisis d’aucun différend d’importance nationale. On a noté que le processus de règlement des différends est de nature fonctionnelle. Les régions ont indiqué, dans leurs réponses au sondage, qu’elles ont été en mesure de résoudre la plupart, voire la totalité des questions importantes elles-mêmes.

Toutefois, plusieurs personnes interviewées ont mentionné des « problèmes » persistants qui n’avaient pas été réglés. Parmi les exemples cités, mentionnons les modifications à l’Annexe sur l’échange et la gestion de l’information et les discussions en cours concernant la gestion de la santé pour les détenus, pour laquelle il n’existe pas d’annexe au PE. La vérification a permis de constater que ces questions n’ont jamais été soumises à un échelon supérieur conformément au processus de règlement des différends du PE cadre. L’absence de définition claire des circonstances dans lesquelles un problème doit être soumis à un échelon supérieur pourrait être la cause de ces retards.

La recommandation de la vérification à la section 3.1, « Gouvernance et responsabilisation », devrait permettre de préciser les responsabilisations et les responsabilités des comités ainsi que d’améliorer la communication concernant les consultations et la résolution des différends.

3.4 Résultats et rendement

Comme l’indique la section 17, « Directives fonctionnelles » du PE cadre, CIC et l’ASFC devraient s’efforcer de travailler ensemble afin de mettre en œuvre le programme d’immigration de manière uniforme partout au pays. De plus, la mesure du rendement est une attente pour l’ensemble de l’administration publique, ainsi qu’un contrôle de gestion de base.

La vérification devait permettre de constater que des mesures du rendement appropriées existaient au sein de chaque organisation, qu’elles étaient liées aux résultats attendus et qu’elles avaient été établies pour fournir de l’information sur le rendement et faire rapport à ce sujet, en vue d’appuyer et d’évaluer la mise en œuvre respective du programme d’immigration.

La vérification a permis de constater que les mesures du rendement au sein de chaque organisation ne répondent pas aux attentes de la vérification et devraient être améliorées.

Les comptes rendus des décisions des deux comités de surveillance indiquent que des discussions ont eu lieu sur la gestion du rendement. Par exemple, le CCC a amorcé une discussion sur la mesure du rendement en mars et en juillet 2007. Une ébauche de cadre de mesure du rendement (CMR) a également été présentée au CCC. De plus, lors d’une réunion du CGC tenue en juin 2008, on a proposé de dresser un inventaire des services de CIC et de l’ASFC qui sont interdépendants et de déterminer les secteurs pour lesquels des normes de rendement existent actuellement, de même que ceux où des normes de rendement supplémentaires pourraient être nécessaires.

Les entrevues et les comptes rendus des décisions confirment l’importance de posséder un CMR et d’instaurer des normes en matière de niveaux de service. Bien que des progrès aient été enregistrés, le CMR mentionné précédemment demeure incomplet en raison de conflits entre les priorités.

Des activités de suivi et des indicateurs de rendement permettraient à CIC et à l’ASFC d’évaluer comment chaque organisation administre et met en œuvre le programme d’immigration et permettraient d’améliorer les renseignements pour la prise de décisions.

Recommandation 3

Les coprésidents des comités devraient s’assurer que des indicateurs de rendement appropriés existent afin de surveiller leur mise en œuvre respective du programme d’immigration et de faire rapport à ce sujet.

Réponse et plan d’action de la direction

CIC et l’ASFC approuvent cette recommandation. Les documents existants, tels que l’Architecture des activités de programmes et le Cadre de mesure du rendement seront utilisés par chaque organisation pour déterminer les indicateurs de rendement clés. Des discussions préliminaires ont eu lieu concernant la nécessité de mettre sur pied un groupe de travail chargé de s’occuper de cette recommandation et de s’assurer de la surveillance régulière de l’exécution du programme. Le plan d’action ci-joint décrit les mesures que nous comptons prendre en vue d’élaborer un cadre de mesure du rendement destiné à surveiller l’exécution du programme d’immigration et à produire des rapports à ce sujet.

Notes

• [1]Ces paragraphes précisent que l’ASFC peut permettre à un résident permanent ou à un ressortissant étranger d’entrer au Canada ou d’y séjourner à condition que sa présence au Canada ne soit nullement préjudiciable à l’intérêt national. [retour à la note 1]
• [2] Statistiques tirées du Système de rapports de gestion des douanes de l’ASFC. [retour à la note 2]

Annexe A: Critères de vérification détaillés

Gouvernance et responsabilisation

• Des organismes de surveillance pour l’exécution respective du programme d'immigration sont établis et fonctionnent comme prévu.
• Les organismes de surveillance sont formés de représentants désignés de la haute direction de CIC et de l’ASFC; leur mandat et leurs responsabilités incluent des rôles officiels en ce qui concerne la gestion des enjeux horizontaux liés à la gouvernance, à la gestion des risques et au contrôle.
• Les organismes de surveillance demandent et reçoivent de l’information suffisante et complète pour la prise de décisions, en vue de s’acquitter de leur mandat.
• Les obligations de CIC et de l’ASFC font l’objet d’une surveillance périodique en vue de réévaluer les objectifs, les politiques et les environnements de contrôle des deux organisations. 
• Des orientations stratégiques sont établies; elles sont assorties comme il se doit de plans officiels et revues périodiquement par les organismes de surveillance.

Gestion des risques

• Une approche adéquatement harmonisée est en place pour gérer les problèmes et les risques relatifs à la mise en œuvre respective du programme d’immigration.

Processus des comités chargés du PE cadre

• Le processus de consultation décrit dans le PE cadre est clairement exprimé et compris par les intervenants et il fonctionne comme prévu.
• Un processus adéquat de règlement des différends est en place pour répondre aux besoins des régions et pour s’assurer que les questions d’importance nationale sont soumises à l’organisme de surveillance approprié, qui les réglera.

Résultats et rendement

• Au sein de chaque organisation, des mesures du rendement appropriées, liées aux résultats attendus, ont été établies pour fournir de l’information sur le rendement et faire rapport à ce sujet, en vue d’appuyer et d’évaluer la mise en œuvre respective du programme d’immigration. 

Annexe B : Principes directeurs du PE entre CIC et l’ASFC

Conformément à l’article 5 du PE, les principes directeurs du PE entre CIC et l’ASFC sont les suivants :

• attention soutenue accordée à la collaboration afin de s’assurer d’atteindre les objectifs de la LIPR et d’administrer le programme d’immigration du Canada dans le respect des objectifs du gouvernement du Canada;

• amélioration continue du service à la clientèle grâce à un emploi efficace et rentable des stratégies en matière de ressources humaines, de technologie, d’installations, de conformité et de gestion des risques;
• contacts réguliers à tous les niveaux entre les membres du personnel administrant la LIPR au sein des deux organismes, afin de favoriser et de maintenir une relation de coopération.

Annexe C : Responsabilité en matière de politiques et de prestation de services

Politiques et prestation de services – CIC

• Toutes les politiques concernant l’admissibilité (sauf en matière de sécurité, de crimes de guerre et de crime organisé)
• Immigration des gens d’affaires (y compris les visites sur place visant à confirmer que les conditions imposées sont respectées)
• Citoyenneté
• Extradition
• Demandes comportant des considérations d’ordre humanitaire (avec et sans risque)
• Services médicaux – y compris la politique en matière de santé pour le programme d’immigration
• Surveillance des conditions imposées aux entrepreneurs
• Documents ne portant pas sur le statut
• Cartes de résident permanent pour les résidents permanents actuels
• Détermination du statut de résident permanent à l’extérieur du Canada 
• Traitement des demandes de statut de résident permanent (tant au Canada qu’à l’étranger)
• Parrainage de réfugiés
• Rétablissement du statut
• Établissement
• Parrainage (catégorie des membres de la famille)
• Parrainage – politique de visa par défaut

Politiques et prestation de services – ASFC

• Audiences sur l’admissibilité
• Appels (au sujet d’une mesure de renvoi par un résident permanent, une personne protégée ou le détenteur d’un visa de résident permanent)
• Arrestations
• Régimes désignés
• Détention
• Examen de la détention / remise en liberté
• Interrogatoire aux points d’entrée (PDE)
• Renseignement
• Enquêtes à l’extérieur du bureau (Ces enquêtes seront effectuées exclusivement par le personnel de l’ASFC disposant des outils et de la formation appropriés.)
• Surveiller les sursis de mesures de renvoi de la Section d’appel de l’immigration
• Poursuites en vertu des articles 117 à 129 de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés
• Intervention du ministre dans une revendication du statut de réfugié 
• Annulation d’une demande de statut de réfugié
• Assistance
• Confirmation des mesures de renvoi au PDE
• Sursis relatifs aux mesures de renvoi
• Renvois 
• Mesures de lutte contre la fraude de second niveau
• Sécurité, crimes de guerre et crime organisé
• Compagnies de transport
• Mandats

Politiques de CIC et prestation de services par l’ASFC

• Appels (d’un refus d’une demande d’immigration d’un membre de la famille ou d’une décision négative concernant le statut de résident)
• Confirmation des mesures de renvoi à la mission

Politique de l’ASFC et prestation de services par CIC

• Perte du statut de réfugié

Politiques de CIC et prestation de services conjointe par CIC et l’ASFC

• Examen de l’admissibilité, sauf en matière de sécurité, de crimes de guerre et de crime organisé (missions délivrant des visas, bureaux intérieurs, PDE et Exécution de la loi)
• Autorisation de retour au Canada (missions délivrant des visas, PDE, bureaux intérieurs)
• Vérification sur le plan de la criminalité (missions délivrant des visas, PDE et Exécution de la loi)
• Opinion quant au danger
• Réadaptation présumée (missions délivrant des visas, PDE et Exécution de la loi)
• Détermination du statut de résident permanent au Canada (bureaux intérieurs et PDE)
• Équivalences en matière de criminalité à l’étranger (missions délivrant des visas, bureaux intérieurs, PDE et Exécution de la loi)
• Mesures de lutte contre la fraude de premier niveau (missions délivrant des visas, bureaux intérieurs, PDE et Exécution de la loi)
• Octroi du statut de résident permanent (bureaux intérieurs et PDE)
• Carte de résident permanent pour les nouveaux résidents permanents (CIC, avec un petit rôle aux PDE)
• Évaluation des risques préalable au renvoi
• Nouvel examen de l’admissibilité d’un réfugié
• Traitement des demandes de statut de réfugié (bureaux intérieurs, PDE et bureau des audiences)
• Réadaptation (bureaux intérieurs et PDE)
• Permis de résident temporaire (missions délivrant des visas, bureaux intérieurs et PDE)
• Traitement des demandes de statut de résident temporaire, statut et documents (missions délivrant des visas, bureaux intérieurs et PDE)
• Protection des témoins

Politiques de l’ASFC et prestation de services conjointe par CIC et l’ASFC

• Rapports relatifs à l’article 44 (CIC rédige les rapports sauf pour les articles 34, 35 et 37)
• Examen de l’admissibilité en matière de crimes de guerre et de crime organisé (missions délivrant des visas, bureaux intérieurs, PDE et Exécution de la loi)
• Enquêtes au bureau (vérification de premier niveau de l’information fournie, effectuée en demandant des documents, en faisant des appels téléphoniques et en menant des entrevues)
• Imposition de conditions (y compris les dépôts de sécurité et les garanties)
• Interdiction (agent d’intégrité des mouvements migratoires et missions délivrant des visas)
• Examen ministériel en vertu de l’article 44(2). CIC dispose de pouvoirs délégués pour examiner les rapports rédigés par les agents de CIC.
• Aide aux services de police
• Délivrance des mesures de renvoi (CIC peut délivrer des mesures de renvoi pour les rapports qu’il peut examiner en vertu de l’article 44(2)).
• Certificats de sécurité (prestation conjointe de services aux niveaux du sous-ministre et du ministre seulement)
• Vérification de sécurité – bureaux intérieurs
• Vérification de sécurité – extérieur du Canada
• Documents saisis

Source : Annexe 1 du PE entre CIC et l’ASFC

Annexe D : Plan d’action de la direction en date de juin 2010

Recommandations

1. Les coprésidents des comités devraient :

   • énoncer les responsabilisations et les responsabilités des comités de surveillance en ce qui touche la gouvernance, la gestion des risques et le contrôle, en vue d’assurer une meilleure gestion horizontale des problèmes qui touchent les deux organisations;

     • Plan d’action : Rédiger le texte du PE et du mandat de façon à décrire de manière globale le mandat renforcé du CCC, qui comprendra notamment les responsabilités en matière de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle.
       Responsabilité : CCC
       Échéance : automne 2010

     • Plan d’action : Le CGC examinera son cadre de référence afin de décrire son mandat et ses responsabilités liés à la gouvernance, à la gestion des risques et au contrôle.
       Responsabilité : CGC
       Échéance : automne 2010

   • établir un protocole de communication par l’entremise des secrétariats pour faire en sorte que les comités de surveillance reçoivent en temps opportun de l’information pertinente leur permettant de s’acquitter de leur mandat;

     • Plan d’action : Établir un protocole relatif aux comptes rendus de décisions pour le CCC.
       Responsabilité : CCC
       Échéance : juin 2010

     • Plan d’action : Le CGC présentera régulièrement des rapports au CCC SMA.
       Responsabilité : CGC
       Échéance : juin 2010

     • Plan d’action : Le secrétariat du CCC participera tant aux réunions du CCC SMA que du CCC SM afin de produire les comptes rendus de décisions pour distribution à la haute direction de CIC et de l’ASFC.
       Responsabilité : Secrétariat du CCC
       Échéance : juin 2010

   • définir des plans de travail pour les comités de surveillance, conformément aux orientations stratégiques des deux organisations;

     • Plan d’action : Élaborer des plans de travail pour le CCC et le CGC, et les examiner chaque trimestre.
       Responsabilité : CCC et CGC
       Échéance : automne 2010

   • élaborer un plan pour la surveillance périodique du fonctionnement du PE.

     • Plan d’action : Le CCC devra revoir le mandat du CGC, incluant les protocoles de surveillance et les mécanismes de règlement des différends relatifs au PE.
       Responsabilité : CCC
       Échéance : automne 2010

2. Les coprésidents des comités devraient mettre au point une approche intégrée pour gérer les risques visant le programme d’immigration.

   • Plan d’action : Examiner les documents pertinents pour la gestion des risques, notamment le Profil de risque ministériel de CIC, le Cadre de gestion intégrée du risque, le Profil de risque de l’organisation de l’ASFC et le Profil de risque des programmes.
     Responsabilité : Les CCC SMA et VP ainsi que les autorités fonctionnelles en matière de gestion des risques, à l’ASFC et à CIC.
     Échéance : automne 2010

   • Plan d’action : Cerner les risques à CIC et à l’ASFC.
     Responsabilité : Les CCC SMA et VP ainsi que les autorités fonctionnelles en matière de gestion des risques, à l’ASFC et à CIC.
     Échéance : hiver 2010

   • Plan d’action : Élaborer des stratégies intégrées d’atténuation et de gestion du risque afin de réduire les risques clés et de planifier leur surveillance.
     Responsabilité : Les CCC SMA et VP ainsi que les autorités fonctionnelles en matière de gestion des risques, à l’ASFC et à CIC.
     Échéance : printemps 2011

3. Les coprésidents des comités devraient s’assurer que des indicateurs de rendement appropriés existent afin de surveiller leur mise en œuvre respective du programme d’immigration et de faire rapport à ce sujet.

   • Plan d’action : Examiner les documents pertinents en matière de mesure du rendement, notamment l’Architecture d’activités de programmes et les cadres de mesure du rendement de CIC et de l’ASFC.
     Responsabilité : Les CCC SMA et VP ainsi que les autorités fonctionnelles des programmes particuliers pour lesquels l’ASFC et CIC sont chargés de l’exécution.
     Échéance : automne 2010

   • Plan d’action : Déterminer les indicateurs et les mesures clés du rendement afin de surveiller l’exécution du programme et de faire rapport à son sujet.
     Responsabilité : Les CCC SMA et VP ainsi que les autorités fonctionnelles des programmes particuliers pour lesquels l’ASFC et CIC sont chargés de l’exécution.
     Échéance : hivers 2010

   • Plan d’action : Élaborer un rapport sur le rendement, et mettre en place des mécanismes de surveillance régulière concernant l’exécution du programme d’immigration.
     Responsabilité : Les CCC SMA et VP ainsi que les autorités fonctionnelles des programmes particuliers pour lesquels l’ASFC et CIC sont chargés de l’exécution.
     Échéance : printemps 2011

Annexe E : Calendrier de la vérification

Planification de la vérification: juin à novembre 2009

Examen sur place: décembre 2009 à février 2010

Ébauche d’autorisation transmise à la direction pour obtenir ses commentaires: 16 avril 2010

Plan d’action de la direction finalisé: 17 mai 2010

Rapport recommandé par les comités de vérification pour l’approbation du sous-ministre et du président: 18 juin 2010

Rapport approuvé par le sous-ministre de CIC et le président de l’ASFC : CIC - 16 juillet 2010; ASFC – 21 juillet 2010.