Examen du réseau des agents de contrôle
de l’immigration - Rapport final

SOMMAIRE

Le réseau des agents de contrôle de l’immigration (ACI) a été créé en 1989 dans le cadre de la stratégie de contrôle de l’immigration, qui visait à mieux protéger l’intégrité du processus de détermination du statut de réfugié et le programme d’immigration dans son ensemble. Le poste d’ACI a été créé afin de jouer un rôle déterminant dans la promotion et l’amélioration de la coopération internationale visant à contrer les migrations clandestines. Les ACI devaient fournir des conseils et prêter leur concours aux compagnies aériennes et aux autorités locales ainsi que recueillir des données pour les services de renseignement de l’Immigration. Ils devaient aussi participer à l’interception des voyageurs non munis des documents voulus et surveiller les réseaux de passage de clandestins.

Le réseau des ACI joue un rôle important dans le processus d’immigration. Les ACI sont établis à l’étranger et font partie intégrante du système de vérification, d’identification et d’interception des personnes sans documents ou non munies des documents voulus qui essaient d’entrer au Canada. Pour remplir ces fonctions, les ACI participent à diverses activités, notamment d’interception, de collecte, d’analyse et de transmission de renseignements ainsi que de liaison. Au sein de l’organisation de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), ils relèvent, sur le plan fonctionnel, de la Direction générale de l’exécution de la loi et, sur le plan opérationnel, de la Région internationale (RI) par l’intermédiaire de leur gestionnaire de programme.

Dans l’exercice de leurs fonctions, les ACI travaillent en étroite collaboration avec les gestionnaires de programme de l’Immigration, les agents des visas, d’autres agents du Ministère, les agents de liaison de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), d’autres fonctionnaires canadiens du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), les compagnies aériennes et d’autres gouvernements. Ces organisations participent à la collecte et au partage des renseignements, ainsi qu’à l’interception directe et indirecte. Le réseau des ACI participe à la formation du personnel des compagnies aériennes en matière de contrôle et d’interception à l’étranger. Il collabore également avec des organismes locaux, nationaux et internationaux chargés de l’application de la loi.

Nous avons procédé à un examen afin de fournir à la haute direction des renseignements concrets et une analyse indépendante sur le fonctionnement du réseau des ACI, ainsi que de recommander des solutions aux problèmes notés.

Depuis sa création en tant que réseau des agents de liaison pour le contrôle et l’exécution de la loi (ALCEL) en 1989, le réseau des ACI s’est développé : son effectif à l’étranger est passé de dix (10) à trente-quatre (34) agents et neuf (9) ACI de fait. Le réseau a produit d’importants résultats. Il a notamment :

amélioré les relations avec d’autres pays qui connaissent des problèmes semblables en matière d’immigration;
réduit le nombre de passagers non munis des documents voulus qui viennent au Canada;
réduit le nombre d’entrées clandestines au Canada (bien que cette affirmation ne soit pas étayée par des données concrètes, elle a été confirmée par le personnel de CIC et les représentants de bon nombre de pays interrogés);
collaboré avec d’autres pays afin de dispenser une partie de la formation aux compagnies aériennes et de mener des activités d’interception;
participé à des opérations communes (notamment l’opération Foresight) avec l’Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis, afin de réduire le nombre d’arrivants non munis des documents voulus;
élaboré une structure de transmission de renseignements et préparé des rapports d’analyse considérés comme fiables par les autres intervenants.

Cela s’est fait en grande partie pendant l’examen des programmes (qui était assorti de réductions des ressources) et malgré des ressources très limitées à l’administration centrale.

Les questions soulevées dans le cadre de notre examen, les conclusions et les recommandations connexes sont décrites brièvement ci-dessous. Pour obtenir une explication détaillée de chaque conclusion et recommandation, veuillez consulter la section 3.0 - Conclusions.

Cadre de gestion (section 3.1)

Le cadre de gestion actuel ne décrit pas clairement les rôles et les responsabilités des divers intervenants dans le réseau des ACI (Région internationale, Direction générale de l’exécution de la loi et Direction générale du règlement des cas) et n’est pas totalement appuyé par les intervenants. En conséquence, un cadre de gestion décrivant les responsabilités clés de chaque intervenant a été élaboré et est présenté pour examen.

Recommandation 1

Nous recommandons que le cadre de gestion décrit dans le présent rapport soit adopté. Dès qu’il serait approuvé, on devrait élaborer une stratégie de communication afin de s’assurer que tous les ACI et les parties concernées sont informés du cadre de gestion du réseau des ACI et le comprennent bien.

Rôles et responsabilités (section 3.2)

Les rôles et les responsabilités des ACI ont été élargis depuis la création de leur poste. La mesure dans laquelle les ACI participent aux activités qui sont propres à leurs fonctions (interception, renseignement et établissement de rapports, liaison) varie considérablement d’une mission à l’autre. Certains ACI consacrent à peine 35 % et d’autres, jusqu’à 100 % de leur temps de travail total à des activités qui sont propres à leurs fonctions. Les ACI participent à d’autres activités, en particulier :

le traitement des demandes de visa et le contrôle sécuritaire;
le renseignement et l’établissement de rapports sur le crime organisé;
les enquêtes sur les fraudes.

Même s’il est important d’accorder aux gestionnaires de programme la souplesse nécessaire pour affecter des ressources en fonction des besoins locaux, il convient également de ne pas perdre de vue la raison d’être d’un ACI, spécialement formé pour un bureau et affecté à celui-ci.

Recommandation 2

Nous recommandons que soit élaborée une description de travail générique de l’ACI, qui comprend notamment un pourcentage de base du temps à consacrer par l’ACI à cette fonction. Aux termes du cadre de gestion proposé, le gestionnaire de programme ou l’ACI doit être tenu responsable de tout écart par rapport à ce pourcentage. Une fois la description de travail approuvée, on devrait élaborer une stratégie de communication afin de s’assurer que tous les intervenants sont informés du principe directeur et de la description de travail de l’ACI, et les comprennent bien.

Traitement des demandes de visa et contrôle sécuritaire (section 3.2.2)

Les activités de traitement des demandes de visa et de contrôle sécuritaire ne sont manifestement pas du ressort des ACI. Elles font explicitement partie de la description de travail de l’agent des visas. Dans certains cas, on utilise systématiquement les ACI pour mener des entrevues de routine dans le cadre du traitement des demandes de visa, alors que, dans d’autres cas, le contrôle sécuritaire relatif au traitement des demandes d’immigration et de visiteur est centralisé au sein de l’unité des ACI. Bien qu’il soit important pour les gestionnaires de programme de conserver une certaine souplesse afin d’affecter les ressources suivant les changements de priorités, le recours à des ACI pour exécuter ces activités ne doit pas devenir la norme. L’utilisation permanente d’ACI pour l’exécution de ces activités n’est pas compatible avec le but de la fonction d’ACI.

Recommandation 3

Nous recommandons que les ACI ne participent pas aux activités habituelles de traitement des demandes de visa, y compris les entrevues de sélection et le contrôle sécuritaire.

Activités en rapport avec le crime organisé (section 3.2.3)

(section enlevée)

Recommandation 4

(section enlevée)

Enquêtes sur les fraudes (section 3.2.4)

Certaines activités liées à la fraude sont actuellement menées par des ACI. Elles vont des demandes de renseignements téléphoniques aux visites en personne, au moyen desquelles les ACI cherchent à vérifier l’exactitude des renseignements fournis par les clients. Bien que cette tâche soit importante, elle demande souvent beaucoup de temps. La question n’est pas de déterminer si l’on devrait mener l’activité, mais plutôt de savoir qui devrait s’en charger. Il ne semble pas que le Ministère, ou les ACI, soit actuellement doté des compétences et des méthodes nécessaires pour effectuer ce travail.

Recommandation 5

Nous recommandons que le Ministère élabore une politique et une stratégie pour la lutte anti-fraude comportant les éléments suivants :
(section enlevée)

Dès qu’elles seront élaborées, la politique et la stratégie préciseront la position du Ministère à l’égard de la fraude et la façon dont il entend jouer son rôle (y compris la description de l’affectation des ressources des missions dans le cadre de la stratégie globale).

Affectation des ACI (section 3.3)

On doit revoir l’affectation des ressources entre les bureaux où travaillent des ACI, afin de déterminer clairement, pour chaque bureau, les besoins par rapport au programme d’exécution de la loi. Cet examen devrait être effectué chaque année, d’après une analyse pertinente de la situation.

Recommandation 6

Nous recommandons que la Direction générale de l’exécution de la loi, de concert avec la Région internationale et la Direction générale du règlement des cas, entreprenne une analyse stratégique, et notamment une évaluation des menaces et des risques, pour toutes les missions, afin de déterminer l’affectation des ressources et les besoins au titre des programmes à chaque endroit.

Planification et établissement de rapports (section 3.4)

Le processus de planification actuel au titre du Plan de gestion de l’immigration de la Région internationale (PGIRI) ne fournit pas suffisamment de détails pour maintenir l’imputabilité en ce qui concerne le programme d’exécution de la loi. On n’établit pas dans les plans de lien précis entre ce qui a été planifié l’an dernier, ce qui a été réalisé cette année et la façon dont cela se rattache au plan du prochain exercice. Par ailleurs, les plans ne sont pas établis au moyen de renseignements uniformes sur le rendement.

Recommandation 7

Nous recommandons d’établir systématiquement des rapports sur le rendement au regard des attentes, outre le processus d’évaluation du personnel. Pour cela, une analyse systématique des attentes, mission par mission, devrait être effectuée par la Direction générale de l’exécution de la loi, la Région internationale, la Direction générale du règlement des cas, les gestionnaires de programme et les ACI. Les plans devraient prévoir l’imputabilité en énonçant expressément les attentes et, dans certains cas, les indicateurs de rendement. Ce processus de planification devrait être intégré dans le prochain cycle annuel de planification - le PGIRI - s’il est considéré comme l’instrument approprié.

Processus de sélection du personnel (section 3.5)

Le processus de sélection du personnel a évolué au cours des dernières années. L’une des conséquences positives auxquelles cette évolution a donné lieu est la participation de la Direction générale de l’exécution de la loi et des gestionnaires de programme à l’établissement des exigences relatives aux ACI.

Recommandation 8

Nous recommandons que les fonctions actuelles de la Région internationale dans le processus de sélection soient maintenues et que la Direction générale de l’exécution de la loi, la Direction générale du règlement des cas et les gestionnaires de programme s’engagent le plus tôt possible à continuer à fournir leurs critères d’embauche des ACI (p. ex., les compétences et caractéristiques) à la Région internationale, mission par mission. De leur côté, la Direction générale de l’exécution de la loi et la Direction générale du règlement des cas devraient tenir la Région internationale responsable de la prestation de ses programmes, en fonction des attentes convenues au cours du processus de planification annuel.

ACI de fait (section 3.6)

Il existe actuellement neuf (9) postes d’ACI de fait. (section enlevée)

Recommandation 9

Nous recommandons que, dans le cadre de la planification effectuée pour chaque mission par la Direction générale de l’exécution de la loi, soit élaborée une approche pour que tous les agents qui participent à des activités d’interception, de renseignement, d’établissement de rapports et de liaison soient inclus dans l’évaluation de l’organisation. Si le travail de l’ACI est jugé nécessaire et pertinent pour le bureau, les attentes à l’égard de la mission devraient alors être déterminées conjointement par la RI, la Direction générale de l’exécution de la loi, la Direction générale du règlement des cas et le gestionnaire de programme.

Chevauchement des périodes d’affectation des ACI (section 3.7)

(section enlevée).

Recommandation 10

(section enlevée)

Soutien aux compagnies aériennes (section 3.8)

Les ACI exercent toutes sortes d’activités de soutien aux compagnies aériennes, notamment en répondant à des demandes de renseignements téléphoniques, pour lesquelles ils doivent être constamment disponibles. Ce service soulève certains problèmes. Premièrement, cette exigence est très difficile à assumer sur le plan personnel pour les ACI. Deuxièmement, (section enlevée).

Recommandation 11

Nous recommandons que la Direction générale de l’exécution de la loi étudie la possibilité d’utiliser une formule de télécentre comme moyen de fournir du soutien aux compagnies aériennes. L’étude à ce sujet devrait prévoir la consultation des compagnies aériennes, des ACI et de la RI, ainsi qu’une association avec d’autres pays.

Rôles des adjoints des ACI (section 3.9)

Le rôle des adjoints des ACI varie considérablement d’une mission à l’autre. Étant donné que bon nombre d’adjoints des ACI (section enlevée).

Recommandation 12

(section enlevée)

Comme nous l’avons déjà indiqué, chaque conclusion est traitée en détail à la section 3.0.

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