Vérification de la gouvernance – Région de l’Atlantique

1.0 Introduction

Le Plan de vérification axé sur les risques de 2010‑2013 de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a mis de l’avant le besoin de réaliser une vérification de la gouvernance, dans la Région de l’Atlantique. Le Plan de vérification axé sur les risques a relevé les initiatives sur le plan de la vérification et de la consultation qui devaient être entreprises durant l’année en cours, en tenant compte d’une combinaison des risques et des priorités du Ministère. Cette vérification couvrait l’ensemble des aspects relatifs à la gouvernance et à la gestion du risque, au sein de la Région de l’Atlantique. Le travail sur place a été effectué les 6 et 7 juillet 2010.

1.1 Contexte

CIC a la responsabilité de la sélection et du traitement des demandes de résidence temporaire ou permanente; il a aussi la responsabilité d’aider les nouveaux arrivants au Canada à s’adapter à la société canadienne et à devenir des citoyens. Les principales lois habilitantes du Ministère sont la Loi sur le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration (1994), la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR, 2002), la Loi sur la citoyenneté (1977) ainsi que la Loi sur le multiculturalisme canadien (1988).

Par l’entremise du sous-ministre adjoint des Opérations,  le Secteur des opérations est chargé de l’exécution des programmes de CIC. La Région de l’Atlantique est l’une des régions intérieures du Secteur des opérations qui s’occupe de l’exécution des programmes. Au plan national, on retrouve les secteurs d’activité suivants : le Programme d’immigration, le Programme concernant les résidents temporaires, le Programme pour les réfugiés, le Programme d’intégration, le Programme de citoyenneté ainsi que le Programme du multiculturalisme. Nous traitons de manière plus détaillée chacun de ces programmes dans les sections qui suivent.

1.1.1 Programme d’immigration

Résidents permanents

Selon la LIPR, une personne peut présenter une demande de résidence permanente depuis le Canada si elle entre dans l’une des quatre catégories suivantes: aides familiaux résidants, titulaires de permis, personnes protégées, et époux/ conjoints de fait.

Tout étranger qui se trouve au Canada et qui ne satisfait pas aux critères d’admissibilité de l’une ou l’autre des quatre catégories de résidents permanents, ou qui est frappé d’interdiction de territoire, peut demander à être exempté des exigences législatives ou réglementaires pour des circonstances d’ordre humanitaire.

Les demandes de résidence permanente au Canada sont présentées au Centre de traitement des demandes de Vegreville (CTD‑V). Lorsque le CTD‑V ne peut traiter un cas ou rendre une décision sur un dossier, il l’achemine à un bureau local de CIC dans l’une des cinq régions intérieures, lequel traitera la demande en tenant compte des critères particuliers du renvoi. Dans la majorité des cas, tous les frais sont acquittés par les demandeurs lorsqu’ils expédient leur demande au CTD, bien que les bureaux locaux acceptent les paiements en espèces, par carte de crédit ou par mandat.

Immigration des gens d’affaires – Programme des entrepreneurs

La catégorie de l’immigration des gens d’affaires compte trois programmes  distincts : travailleurs autonomes, investisseurs et entrepreneurs. Le programme des entrepreneurs est le seul des trois à avoir une incidence sur les régions intérieures. La sélection des entrepreneurs s’effectue à l’étranger, tandis que les activités de surveillance des conditions qui leur sont imposées est confié aux bureaux des régions intérieures du Canada. Les entrepreneurs se voient accorder la résidence permanente, mais doivent satisfaire aux conditions qui leur sont imposées pour une période d’au moins un an. Dès que l’entrepreneur a satisfait aux conditions, il doit soumettre une demande d’annulation de celles-ci.

Actuellement, des activités de surveillance sont effectués, au Canada, tant sur des demandes antérieures à l’entrée en vigueur de la LIPR que sur des demandes postérieures.  Les cas antérieurs à la LIPR ont deux ans pour satisfaire aux conditions; les cas postérieurs à la LIPR ont trois ans pour le faire.

Cartes de résident permanent

Depuis l’entrée en vigueur de la LIPR, le 28 juin 2002, les nouveaux résidents permanents du Canada reçoivent une carte RP dans les semaines qui suivent leur admission à titre de résidents permanents. Les nouveaux immigrants sélectionnés en vertu de la LIPR passent automatiquement au traitement visant la délivrance d’une carte RP dans le cadre de leur demande de résidence permanente. Les résidents permanents admis avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi (avant la LIPR) doivent présenter une demande de carte RP

Les demandes de carte RP sont acheminés, pour traitement, au CTD de Sydney (CTD-S), en Nouvelle-Écosse. La carte proprement dite est préparée par un centre distinct de production des cartes.  Après traitement de la demande et production de la carte, celle-ci est expédiée directement au résident permanent, s’il s’agit d’un demandeur « post-LIPR », tandis que les cartes des demandeurs « pré-LIPR » et les cartes RP renouvelées sont acheminées au bureau local de CIC compétent, qui les remet aux clients.  Les bureaux locaux de CIC dans les régions s’occupent également des reprises de photographies et des corrections de signature dans le cas des cartes comportant des erreurs. Le CTD‑S réfère également des cas aux bureaux locaux pour qu’ils rendent  une décision sur l’obligation de résidence, quand l’admissibilité du demandeur à la résidence permanente soulève des doutes et qu’un suivi doit être fait auprès du demandeur.

1.1.2 Programme des résidents temporaires

Résidents temporaires

Parmi les résidents temporaires, on retrouve des travailleurs, des étudiants, des visiteurs et des titulaires de permis de séjour temporaire. Une personne peut présenter une demande en vue de faire prolonger ou modifier son statut de résident temporaire au Canada, au-delà de la période initiale de séjour accordée.

Les demandes de prolongation du statut de résident temporaire sont traitées par le CTD‑V et seuls les cas nécessitant des éclaircissements sont transférés aux bureaux locaux dans les régions.

1.1.3 Programme pour les réfugiés

Traitement des demandeurs d’asile au Canada

Une demande d’asile peut être présentée à tout point d’entrée ou à tout bureau de CIC au Canada. Lorsque la demande est présentée au Canada, le rôle de l’agent de CIC consiste à établir si elle est recevable, c'est-à-dire si elle peut être évaluée  par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR). Puisque la décision finale à l’endroit du demandeur est prise par la CISR et non par CIC, ce type de traitement s’appelle également « traitement initial des demandes d’asile », une forme de présélection des demandeurs d’asile pour la CISR.

Les agents de CIC transmettent les demandes recevables  à la CISR, qui prendra une décision finale,  tandis que le cas des personnes dont la demande n’est pas recevable est transmis  à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) aux fins de renvoi du Canada. Si la CISR en arrive à la conclusion que la personne a la qualité de réfugié au sens de la Convention ou la qualité de personne à protéger, son dossier est retourné, pour traitement, à CIC; la demande de résidence permanente sera traitée de la même manière que celle de tout autre demandeur de résidence permanente.

Évaluation des risques avant renvoi

Le processus d’évaluation des risques avant renvoi (ERAR) est déclenché par l’exécution  d’une mesure de renvoi prise par l’ASFC. L’ASFC fait parvenir un avis d’ERAR à la personne visée par la mesure de renvoi, avec le formulaire de demande et l’adresse du bureau de CIC où la personne doit l’acheminer. Aucun frais n’est exigé pour le traitement des demandes d’ERAR.

L’ERAR permet d’évaluer le risque auquel une personne serait exposée si elle était renvoyée dans son pays. Aucune personne en attente de renvoi du Canada qui affirme être exposé à un risque de persécution, de torture ou de peines ou de traitements cruels ou inusités, si elle est renvoyée dans le pays dont elle a la  nationalité ou le pays où elle avait sa résidence habituelle, ne sera renvoyée sans que les risques n’aient d’abord été évalués.

Les agents d’ERAR évaluent les risques auxquels les demandeurs seraient exposés s’ils devaient être renvoyés dans leur pays d’origine. Si un agent d’ERAR en arrive à la conclusion que  la personne ne court aucun risque dans son pays, elle sera renvoyée. Si un agent d’ERAR conclue que le risque existe,  la personne recevra  la même protection que celle offerte par le processus de la CISR.

1.1.4 Programme d’intégration

Dans le cadre du Programme d’intégration, CIC offre des services qui visent à aider les nouveaux arrivants au Canada à s’adapter. Ces services sont offerts par le biais d’accords de contribution conclues avec des fournisseurs de services, et habituellement gérés par les bureaux locaux de Citoyenneté et Immigration Canada.

Des services de réétablissement sont offerts par le truchement du Programme d’aide au réétablissement (PAR), lequel aide les réfugiés et les personnes protégées à se réétablir au Canada, en leur fournissant de l’aide financière afin de régler les frais associés à l’hébergement, aux vêtements essentiels, aux effets mobiliers et les autres frais de subsistance. Il est également offert en vertu d’accords de contribution conclues avec des fournisseurs de services. Les services de réétablissement sont fournis dans toutes les provinces et dans tous les territoires du Canada, à l’exception du Québec.

En raison des accords conclus entre le gouvernement fédéral et certaines provinces, la mise en œuvre de ces programmes peut varier d’une région intérieure à une autre.  Les services d’établissement sont administrés par CIC dans toutes les provinces et dans tous les territoires, à l’exception du Québec, de la Colombie‑Britannique et du Manitoba, où il incombe aux autorités provinciales d’assurer la prestation de ces services. La Colombie-Britannique et Manitoba reçoivent, de CIC, des fonds en vertu d’ententes de financement spéciales visant les programmes d’établissement. En vertu de ces ententes, les provinces sont responsables de la conception, de l’administration et de la prestation des services d’établissement offerts aux nouveaux arrivants dans leur province respective. Bien que des ententes aient été conclues avec d’autres provinces (l’Ontario et l’Alberta), à l’égard des services d’établissement, CIC continue d’assumer la responsabilité de l’exécution du programme.

1.1.5 Programme de la citoyenneté

Les demandes d’attribution et de preuve de citoyenneté constituent deux secteurs d’activité clés du Programme de la citoyenneté. Les autres types de demandes sont les demandes d’inscription et de conservation de la citoyenneté, et les demandes de répudiation de la citoyenneté ou de réintégration dans la citoyenneté.

Les demandes de citoyenneté canadienne sont expédiées au CTD‑S, qui  s’assure que tous les documents requis et les frais exigibles sont joints à la demande. Lorsque la demande a été traitée, elle est transmise au bureau local de CIC de la région la plus proche de l’endroit où vit le  demandeur. Le bureau local examine la demande pour établir si le demandeur satisfait aux exigences en matière de résidence, de criminalité et de sécurité. De plus, le bureau fait passer les tests linguistiques et de connaissances et, au besoin, il organise des entrevues avec un juge de la citoyenneté. L’étape finale est l’attribution de la citoyenneté, qui se déroule dans le cadre d’une cérémonie de citoyenneté, où le demandeur prête le serment de citoyenneté et reçoit un certificat de citoyenneté canadienne.

1.1.6 Programme du multiculturalisme

En octobre 2008, la responsabilité du Programme du multiculturalisme a été cédée à CIC. Le multiculturalisme favorise une meilleure compréhension interculturelle et appuie l’objectif des Canadiens qui est de vivre dans une société où ils sont traités de manière juste et équitable, peu importe leurs antécédents. Le Programme du multiculturalisme tire son mandat de la Loi sur le multiculturalisme canadien et de la politique sur le multiculturalisme canadien qui est enchâssée dans la Loi.

Par le biais de subventions et de contributions, le programme offre un soutien financier aux individus et aux organismes canadiens sans but lucratif pour qu’ils tentent de régler les problèmes liés aux communautés ethnoculturelles, d’accroître leur participation dans la société, de faire échec au racisme et à la discrimination, et d’assurer une meilleure compréhension interculturelle. Il appuie en outre les projets susceptibles d’entraîner un changement institutionnel de sorte que l’adoption de politiques et de pratiques inclusives et durables permette d’éliminer les obstacles. La prestation de ces activités est assurée par les bureaux locaux de CIC.

1.1.7 Région de l’Atlantique – Organisation

La Région de l’Atlantique est dirigée par une directrice générale régionale (DGR), qui rend compte à la SMA des opérations.

La Région comprend un bureau régional, situé à Halifax, et six bureaux intérieurs. Les unités Programmes, Communications, Finances et administration, et Ressources humaines se trouvent au bureau régional et appuient le DGR et les opérations régionales. Les six bureaux intérieurs offrent l’ensemble des programmes de CIC dans les provinces de l’Atlantique :

  • Halifax (Nouvelle-Écosse);
  • Charlottetown (Île-du-Prince-Édouard);
  • St. John’s (Terre-Neuve-et-Labrador);
  • Fredericton (Nouveau-Brunswick);
  • Moncton (Nouveau-Brunswick);
  • Saint John (Nouveau-Brunswick).

Le bureau local de Halifax est le centre régional pour les ERAR. Le bureau de Moncton est le centre régional du Programme de la citoyenneté en plus d’accueillir l’unité régionale des travailleurs étrangers temporaires.

Le tableau 1 présente un aperçu des secteurs de gestion de la Région. On retrouvera l’organigramme de la Région à l’annexe A.

Table 1. Aperçu des secteurs de gestion de la Région de l’Atlantique

Secteur de gestion Nombre de postes1 Pourcentage de l ’ensemble Budget des dépenses salariales et non salariales de 2010‑2011 Pourcentage de l’ensemble
Administration régionale
DGR 3 3,7 % 324 812 $ 5,6 %
Programmes 8 9,8 % 840 175 $ 14,5 %
Communications 2 2,4 % 195 116 $ 3,4 %
Finances et administration 6,6 8,1 % 454 536 $ 7,8 %
Ressources humaines 4 4,9 % 270 351 $ 4,6 %
Bureaux intérieurs
St. John’s 11,8 14,4 % 746 882 $ 12,9 %
Charlottetown 3,75 4,6 % 247 657 $ 4,3 %
Halifax 21 25,6 % 1 355 638 $ 23,3 %
Saint John, Moncton et Fredericton 21,8 26,6 % 1 373 373 $ 23,6 %
Total 81,9 100,0 % 5 808 540 $ 100,0 %

1Sont exclus les employés nommés pour une période déterminée, les employés occasionnels et les étudiants participant à un programme d’enseignement coopératif.

Source : Services des Finances de la Région de l’Atlantique (août 2010)

1.2 Contexte environnemental

Dans la présente partie du rapport, nous exposons brièvement quelques-uns des problèmes liés à l’environnement opérationnel auxquels se heurte la Région. Ils sont présentés sans ordre particulier et à titre informatif uniquement.

  • Capacité et étendue : diversifiée sur le plan géographique, la Région de l’Atlantique couvre quatre provinces. Près de 85 employés travaillant dans 7 bureaux (1 bureau régional et 6 bureaux locaux) offrent la gamme complète des services de CIC. Cet aspect a toujours posé des difficultés sur le plan des ressources humaines dans les bureaux de moindre envergure, où les employés doivent faire preuve de polyvalence. À titre d’exemple, deux bureaux locaux ne peuvent compter que sur les services de deux agents. La Région se voit limitée sur le plan de sa capacité pour s’adapter à des changements importants, tel que les exigences liées à un nouveau programme ou à la perte imprévue de personnel, et sa capacité de répondre aux attentes sur le plan des langues officielles demeurent préoccupante dans certains bureaux. La place de plus en plus importante qu’occupe l’immigration dans chacune des quatre provinces de l’Atlantique et la demande associées à de nouveaux partenariats avec les municipalités, les communautés de langues officielles en situation minoritaire, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA), l’ASFC, le secteur privé, etc., continuent de mettre à rude épreuve la capacité de la direction de répondre à ces multiples demandes.
  • Formation : du fait de l’étendue de la Région, il est pratiquement impossible d’offrir la formation obligatoire sur place, particulièrement celle qui concerne les opérations. Le coût élevé inhérent aux déplacements de nombreux employés pour leur permettre de suivre une formation limite les fonds disponibles pour d’autres aspects du fonctionnement et de l’entretien et épuise une large partie des sommes que peut consacrer la Région aux déplacements. Cependant, au cours des deux dernières années, la Région a été en mesure de faire venir un formateur à Halifax. Compte tenu de la vaste étendue géographique de la Région, les besoins associés aux déplacements aux fins de la formation demeureront toujours élevés.
  • Subventions et contributions : les aspects relatifs à la gestion et à la responsabilité associée aux subventions et aux contributions changent rapidement et de façon significative à CIC. Les fonds affectés aux programmes d’intégration ont considérablement augmenté, ce qui a rehaussé les pressions auxquelles a été soumise la Région pour démontrer la responsabilisation et la saine gestion des fonds de contribution. Les fonds affectés aux services d’établissement (CIC, provinces, ententes relatives au marché du travail, etc.) devront être surveillés attentivement et nécessiteront l’établissement de partenariats pour s’assurer que les services sont comparables et pour éviter les dédoublements.
  • Partenaires : les investissements réalisés par les partenaires/intervenants dans l’ensemble de la Région, y compris dans les communautés de langues officielles en situation minoritaire, sont inégaux. Cette situation s’est traduite par des pressions inégales et/ou non coordonnées et une influence sur l’immigration, posant des défis sur le plan des ressources et des mécanismes d’exécution.
  • Multiculturalisme : si les partenariats devaient ne pas être couronnés de succès, cela pourrait avoir un effet négatif sur le Programme du multiculturalisme et une incidence sur la « marque » de CIC.

 

1.3 Objectifs de la vérification

L’objectif de la présente vérification était d’évaluer le caractère adéquat du cadre de gouvernance ainsi que des pratiques et des processus en matière de gestion du risque dans la Région.

1.4 Critères de la vérification

Les critères retenus pour les deux secteurs d’intérêt de la présente vérification reposent sur le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) ainsi que sur les politiques pertinentes en matière de gestion du risque du Conseil du Trésor et de CIC. Les critères de vérification sont détaillés à l’annexe C.

1.5 Évaluation des risques inhérents à la vérification

Dans le cadre du processus de la planification,  la Région de l’Atlantique a été analysée par rapport aux éléments du CRG, dans une perspective de vérification axée sur le risque. Les éléments du CRG présentant un niveau de risque élevé et moyen ont ensuite été retenus aux fins d’examen. Les éléments présentant un niveau de risque élevé sont les suivants :

Régie et orientation stratégique

  • Il existe un risque que le plan d’activités de la Région ne cadre pas avec le plan stratégique et le plan d’activités intégré de CIC, ce qui pourrait avoir une incidence sur la capacité de la Région de concrétiser ses engagements clés.

Valeurs de la fonction publique

  • Peu d’information était disponible sur les structures en place pour appuyer la promotion des valeurs de la fonction publique au sein de la Région de l’Atlantique de CIC.

Résultats et rendement

  • L’absence de plans opérationnels permettant d’appuyer l’exécution des programmes ou la mise en œuvre du plan d’activités au sein de la Région de l’Atlantique a accru le risque que les résultats prévus et que les objectifs en matière de rendement n’aient pas été clairement établis et que le rendement n’ait pas été mesuré adéquatement.

Personnes

  • Du au nombre de postes à pourvoir et intérimaires dans la Région de l’Atlantique il y avait un risque que la Région ne dispose pas de suffisamment de ressources humaines ou d’un environnement de travail nécessaires pour assurer adéquatement la prestation des services. Cette situation pourrait également avoir contribué à la perte de savoir collectif.

Gestion du risque

  • Les documents reçus n’ont pas permis d’établir de manière satisfaisante que les risques relevés dans le plan d’activités régional faisaient l’objet d’une surveillance périodique. Aucun jalon ne semblait clairement établi.

1.6 Portée de la vérification

La vérification a porté sur les processus de gouvernance et les pratiques de gestion du risque au sein de la Région de l’Atlantique, au cours de l’exercice 2009-2010 et d’une partie de l’exercice 2010‑2011.

1.7 Méthodologie de la vérification

La vérification a porté sur deux secteurs d’intérêt, soit les processus de gouvernance et les pratiques de gestion du risque. Nous avons mené des entrevues avec des cadres et le personnel en place, en plus d’analyser des documents clés sur la gouvernance ainsi que sur les processus et les pratiques en matière de gestion du risque. Le travail sur place a été effectué les 6 et 7 juillet 2010.

La vérification a été menée dans le but de se conformer à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada et aux normes de la pratique professionnelle de l’Institute of Internal Auditors.
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