Vérification du programme de la mission canadienne à Beijing

Rapport de vérification
Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
Citoyenneté et Immigration Canada
Octobre 2008

Table des Matières

• Liste des acronymes utilisés
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Contexte
  • 1.2 Objectifs de la vérification
  • 1.3 Critères de la vérification
  • 1.4 Portée de la vérification
  • 1.5 Méthodologie de la vérification
• 2.0 Conclusions de la vérification
• 3.0 Observations et recommandations
  • 3.1 Cadre de gestion
  • 3.2 Gestion des risques
  • 3.3 Cadre de contrôle interne
• Annexe A : Organigramme du programme d’immigration à Beijing – 1^er septembre 2007
• Annexe B : Critères détaillés de la vérification
• Annexe C : Plan d’action de la direction
• Annexe D : Calendrier de vérification

Liste des acronymes utilisés

1.0 Introduction

Le plan de vérification axé sur le risque de Citoyenneté et Immigration Canada pour 2007–2010 prévoit la tenue de vérifications de mission. Le programme d’immigration de l’ambassade du Canada à Beijing a été choisi, en consultation avec la Direction générale de la Région internationale (RI) à l’administration centrale (AC) de CIC et en fonction d’une évaluation opérationnelle des activités de cette mission par rapport à celles d’autres bureaux, pour faire l’objet d’une vérification. Le travail sur le terrain a été effectué du 18 au 29 février 2008.

1.1 Contexte

1.1.1 Opérations

CIC est responsable du recrutement, de la sélection et du traitement des demandes des ressortissants étrangers qui souhaitent être admis au Canada sur une base temporaire ou permanente et qui stimuleront la croissance économique et enrichiront la vie sociale et culturelle du Canada. Au sein du Ministère, cette responsabilité a été attribuée au Secteur des opérations, qui comprend deux volets : les activités au pays et les activités à l’étranger. À l’étranger, les activités relèvent de la Direction générale de la RI. La RI assume cette responsabilité par l’intermédiaire de son réseau de bureaux des visas (ou de missions) à l’étranger, qui comprend des centres régionaux de programmes (CRP), des centres offrant tous les services, des bureaux satellites et des bureaux spécialisés. Les CRP et les centres offrant tous les services sont responsables de la prestation de la gamme complète de services d’immigration pour les pays qui relèvent d’eux, et se distinguent par le fait que les CRP sont responsables de la supervision des bureaux satellites. Les bureaux satellites et les bureaux à programmes spécialisés n’offrent pas la gamme complète de services d’immigration.

La mission de Beijing, un centre régional de programmes, constitue l’un des plus grands bureaux de visas du réseau canadien à l’étranger. Sa section des visas est dotée d’un personnel nombreux, qui se répartit comme suit :

• 15 agents canadiens à l’étranger (ACE);
• 8 agents recrutés sur place (ARP);
• 69 employés recrutés sur place (ERP).

On trouve à l’appendice A l’organigramme du programme d’immigration de Beijing (au 1^er septembre 2007).

En tant que centre régional de programmes, la mission de Beijing supervise le bureau satellite de Shanghai, lequel traite les demandes de visa de résident temporaire provenant de quatre provinces, et celui de Guangzhou, qui s’occupe du Programme d’intégrité des mouvements migratoires (PIMM) dans le sud de la Chine. La mission de Beijing assure également la coordination du réseau de l’Asie du Nord, qui comprend des missions en Chine, à Hong Kong, à Taipei, à Tokyo et à Séoul. Le travail y est maintenant divisé en trois volets : traitement des demandes d’immigration, évaluation médicale et services de santé à l’étranger, et intégrité des mouvements migratoires. L’unité responsable du premier volet supervise le traitement des demandes d’immigrants et de non‑immigrants et se subdivise en plusieurs équipes chargées d’appuyer le traitement des demandes dans les divers secteurs d’activité. L’unité médicale supervise le contrôle médical des demandeurs, soutient la direction de la mission de même que la prestation des services de santé aux fonctionnaires attachés à cinq missions (Beijing, Shanghai, Hong Kong, Guangzhou et Chongqing). De son côté, l’unité de l’intégrité des mouvements migratoires (UIMM) est chargée de superviser les fonctions liées à l’interdiction de territoire. La vérification est axée sur l’unité responsable du traitement des demandes d’immigration. Il convient de souligner que ces trois unités n’ont pas la même zone de responsabilité.

La mission de Beijing traite les demandes de résidence permanente et de résidence temporaire venant de la République populaire de Chine, de la République populaire démocratique de Corée (Corée du Nord) et de la Mongolie. En 2007, l’objectif global de la mission en matière de visas de résident permanent était de 9 050. Au 4 janvier 2008, le nombre des demandes en attente d’une décision était de 23 470. En ce qui concerne les résidents temporaires, le bureau a délivré 66 265 visas de résident temporaire (visiteur), 8 631 visas d’étudiant et 1 249 visas de travailleur temporaire en 2006, comparativement à 65 431, 9 260 et 2 126, respectivement, en 2007. Les statistiques de la mission pour 2007, 2006 et 2005 sont présentées dans le tableau 1, ci‑dessous.

Tableau 1 – Statistiques de la mission de Taipei

1.1.2 Contexte environnemental

Dans la présente section du rapport, on décrit certains problèmes d’exploitation auxquels la mission est confrontée. Ceux-ci sont présentés à des fins d’information seulement (l’ordre de présentation est sans importance).

La mission de Beijing est l’une des plus importantes parmi les bureaux de CIC à l’étranger. Selon les renseignements fournis par les gestionnaires de la mission, celle‑ci se heurte aux difficultés suivantes :

• un environnement réglementaire complexe, qui impose des contraintes importantes à la réalisation des activités en Chine;
• l’économie vigoureuse de la Chine, facteur important qui a contribué à la diminution du nombre de demandes de résidence permanente faites par des demandeurs de la catégorie de l’immigration économique;
• les exigences linguistiques plus élevées prévues par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, autre facteur ayant contribué à l’augmentation du nombre de demandes dans la catégorie de l’immigration économique;
• l’ampleur de la fraude organisée, qui exige l’intensification de la surveillance et de la vigilance dans le traitement des demandes;
• une diminution du nombre d’employés en 2006–2007, notamment pour ce qui est du soutien administratif au sein du service responsable des demandes de résidence temporaire;
• une augmentation appréciable du nombre de demandes de résidence temporaire, entraînée principalement par les programmes visant les étudiants et les travailleurs temporaires. Il convient toutefois de souligner qu’en 2007 le bureau de Beijing est celui qui a délivré le plus de visas de résidence temporaire à l’échelle mondiale, déclassant à ce chapitre le bureau de Taipei;
• la responsabilité d’une vaste zone géographique, car la mission de Beijing supervise, à titre de CRP, les bureaux satellites de Shanghai et de Guangzhou; elle est responsable du traitement des demandes de résidence temporaire et de résidence permanente provenant de trois pays, et assure la coordination du réseau des missions de l’Asie du Nord;
• l’important roulement de personnel prévu, à court et à moyen terme; on prévoit, en raison de changements dans la gestion des ressources humaines (RH) et de la tenue des Jeux olympiques à Beijing, qu’un grand nombre d’employés de la mission démissionneront de leur poste, laissant cette dernière à court de personnel en pleine saison de pointe;
• l’incertitude liée au système de traitement des cas, étant donné que le Ministère a reporté la mise en œuvre d’un nouveau système destiné à remplacer l’ancien. Si la mise en œuvre de ce nouveau système touchera tous les bureaux, elle aura fort probablement une incidence plus marquée sur les activités de la mission de Beijing, car celle‑ci a mis en œuvre bon nombre d’outils technologiques fondés sur le système actuel; les conséquences de cette situation sont incertaines à l’heure actuelle;
• la mise sur pied de centres de réception des demandes de visa (CRDV), qui a été retardée en raison de problèmes soulevés par l’environnement réglementaire. Les CRDV ont cependant commencé leurs activités en juin 2008.

1.2 Objectifs de la vérification

Les objectifs de la vérification sont d’évaluer :

• la pertinence du cadre de gestion en place à la mission pour gérer le programme d’immigration;
• l’efficacité des pratiques et des procédures de gestion du risque qui appuient la réalisation des objectifs du programme;
• le cadre de contrôle interne mis en œuvre pour appuyer les activités de gestion financière, administrative et opérationnelle de la mission.

1.3 Critères de la vérification

Les critères utilisés pour la vérification sont fondés sur la législation, les politiques et les directives applicables du Conseil du Trésor et de CIC. Les détails des critères de la vérification figurent à l’appendice B.

1.4 Portée de la vérification

La vérification ne portait que sur les activités de la mission canadienne à Beijing et visait tous les éléments importants des activités de CIC à ce bureau, notamment la gamme complète des activités des programmes pour les immigrants et les non-immigrants, ainsi que les éléments financiers et administratifs connexes que l’on retrouve généralement dans les centres qui offrent tous les services. L’équipe de vérification a examiné les activités menées par le CRP à partir du 1^er janvier 2007 jusqu’à la fin de la période d’examen sur place, soit le 29 février 2008, mais pas les mécanismes de contrôle pour le recouvrement des coûts instaurés à la mission[Note 1].

1.5 Méthodologie de la vérification

La vérification comportait trois volets : cadre de gestion, pratiques pour la gestion des risques et cadre de contrôle interne.

Durant notre examen du cadre de gestion et des pratiques de gestion des risques, nous avons tenu des entrevues avec des agents d’immigration de même qu’avec d’autres employés de l’ambassade dont les fonctions sont liées aux activités en matière d’immigration, examiné des documents, observé des processus, pris des notes sur les mécanismes de contrôle, vérifié des renseignements et examiné des échantillons de dossiers de gestion afin d’en vérifier la conformité.

Dans le cadre de notre examen du cadre de contrôle interne, nous avons étudié les mécanismes de contrôle visant le Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (STIDI), les documents contrôlés de même que les frais de déplacement et d’accueil.

Aux fins de l’examen du traitement des demandes, nous avons également examiné toutes les décisions relatives aux titres de voyage délivrés après confirmation du statut de résident permanent, aux cas de résidents temporaires et permanents ainsi qu’aux demandes de permis de séjour temporaire finalisés du 1^er janvier au 31 décembre 2007, pour vérifier la conformité aux pouvoirs délégués. Nous avons en outre réalisé des entrevues avec des agents d’immigration et d’autres employés de l’ambassade dont le travail est lié aux activités en matière d’immigration, examiné des documents, observé des processus et pris des notes sur les mécanismes de contrôle.

De plus, nous avons examiné un échantillon discrétionnaire de cinq confirmations du statut de résident permanent, de 40 cas de résidents temporaires et de 50 cas de résidents permanents finalisés au cours de la période du 1^er janvier au 31 décembre 2007, afin d’évaluer leur conformité aux politiques et aux dispositions législatives et réglementaires. La taille de l’échantillon a été établie de façon discrétionnaire, en fonction du volume de demandes traitées à la mission. La sélection des échantillons de cas individuels a été faite au hasard au sein de la population. L’étude des dossiers de cas sélectionnés a servi à valider les données obtenues lors des entrevues, de l’étude de la documentation et de l’observation des procédures en place à la mission.

En ce qui concerne la vérification du cadre de contrôle interne, nous avons tenu des entrevues avec les agents d’immigration de même qu’avec d’autres employés de l’ambassade dont les tâches ont des liens avec les activités en matière d’immigration, examiné des documents, observé des processus, pris des notes sur les mécanismes de contrôle, vérifié des renseignements et examiné des échantillons de dossiers de gestion afin d’en vérifier la conformité. Plus précisément, nous avons examiné les profils d’utilisateurs du STIDI, mis à l’essai les mécanismes de contrôle du volume de cas dans le STIDI ainsi que des échantillons de transactions liées à l’utilisation du stock de documents contrôlés et les mécanismes de contrôle pour le recouvrement des coûts, et examiné un échantillon de demandes de remboursement des frais de déplacement et d’accueil pour évaluer la conformité à la législation, aux politiques et aux procédures applicables et présenter nos conclusions sur l’état des mesures de contrôle en place.

La vérification a été effectuée conformément à la Politique sur la vérification interne du gouvernement fédéral ainsi qu’aux normes de vérification établies par l’Institut des vérificateurs internes.

2.0 Conclusion de la vérification

L’équipe de vérification a constaté ce qui suit :

• la mission a de saines pratiques de gouvernance pour l’administration du programme d’immigration;
• il y a des processus et des procédures de gestion des risques adéquats pour appuyer l’atteinte de ses objectifs;
• le cadre de contrôle interne destiné à appuyer les activités de gestion financière, administrative et opérationnelle de la mission ainsi qu’à protéger les biens s’avère adéquat dans trois des secteurs examinés, mais en ce qui concerne le quatrième, qui est lié aux documents contrôlés, il semble que les mesures de contrôle pourraient être améliorées.

3.0 Observations et recommandations

3.1 Cadre de gestion

L’équipe de vérification a examiné six aspects du cadre de gestion : gouvernance et orientation stratégique, valeurs et éthique de la fonction publique, personnes/ressources humaines, service axé sur la clientèle, résultats et rendement, ainsi qu’apprentissage, innovation et gestion du changement. Nous nous attendions à ce que : les responsabilités soient clairement définies; les responsables veillent à promouvoir et à renforcer les valeurs et l’éthique; la gestion favorise l’efficacité du milieu de travail; les services fournis par le bureau tiennent compte des besoins des clients; l’information sur les résultats soit recueillie, utilisée aux fins de décision et présentée dans des rapports; des activités d’apprentissage et de perfectionnement soient en place.  

En règle générale, nous avons constaté que le cadre de gouvernance mis en œuvre par la mission aux fins de l’atteinte de ses objectifs et de la gestion du programme d’immigration était adéquat.

3.1.1 Gouvernance et orientation stratégique

Lors de l’examen de la gouvernance et de l’orientation stratégique, nous nous attendions à ce qu’il y ait des structures pour assurer une répartition équitable des responsabilités. En particulier, nous nous attendions à trouver des structures hiérarchiques et de responsabilité claires dénotant une délégation de pouvoirs adéquate. Nous nous attendions aussi à observer une planification, un budget et une supervision intégrés ainsi que des protocoles de communication établis et fonctionnant efficacement pour les partenaires concernés.

La vérification a révélé la présence de structures de rapport et de responsabilités bien définies. Un examen de l’organigramme sur le plan des politiques nous a permis de constater que la structure hiérarchique était claire et adéquate. De plus, des entrevues auprès d’employés nous ont montré que le personnel connaissait les rapports hiérarchiques au sein de la mission de même que les responsabilités connexes.

Notre équipe de vérification a également observé l’existence de processus assurant une gestion intégrée de la planification, de la budgétisation, de la surveillance et du rendement. En outre, un examen des documents de planification et de budgétisation a révélé que ces deux éléments étaient conformes aux exigences en matière de rendement, aussi bien les exigences établies par les échelons supérieurs que celles fixées à l’échelle de la mission. Nous avons aussi constaté que l’information relative au rendement était consignée et que l’on surveillait les progrès accomplis en ce qui concerne l’atteinte des objectifs énoncés dans les documents de planification.

En dernier lieu, la vérification a permis de constater que des protocoles de communication pour les clients, les employés, les partenaires et les autres intervenants de l’extérieur étaient en place à la mission. Selon les divers intervenants que nous avons interviewés, il existe de bonnes relations et les mécanismes instaurés pour l’échange de renseignements sont bien définis et fonctionnent adéquatement.

3.1.2 Valeurs et éthique de la fonction publique

Dans le cadre de notre vérification dans ce domaine, nous nous attendions à ce que la direction fasse la promotion des valeurs et de l’éthique de la fonction publique et à ce que les employés connaissent ces dernières.

L’équipe de vérification a observé que les valeurs et l’éthique étaient adéquatement communiquées et bien comprises. Les entrevues menées et les documents examinés ont révélé que la direction renforçait les valeurs et l’éthique et en faisait la promotion. De plus, la vérification a permis de constater que la direction donnait régulièrement des formations en la matière aux employés et que ces éléments étaient également renforcés grâce à leur communication lors de réunions et à la gestion du processus des ressources humaines (RH).

L’examen d’échantillons de dossiers d’employés tenus par les RH a révélé qu’un exemplaire du code de conduite était remis au personnel. En outre, en examinant le matériel didactique servant à la formation, les comptes rendus des réunions de personnel et les directives opérationnelles, nous avons pu confirmer que, comme l’affirmait la direction, les mesures adoptées par les gestionnaires servaient à renforcer et à promouvoir les valeurs et l’éthique.

3.1.3 Personnes/ressources humaines

L’équipe de vérification s’attendait à ce que la gestion des ressources humaines fasse en sorte que les employés soient informés de leurs responsabilités et reçoivent une rétroaction sur leur rendement, et à ce que de façon générale les pratiques en matière de RH soient conformes à la législation et aux politiques pertinentes.

L’équipe de vérification a constaté que des mécanismes de contrôle appropriés étaient en place pour offrir aux employés un milieu de travail qui leur permette de contribuer à l’atteinte des objectifs de travail. Des mesures sont également prises pour fournir aux employés la formation, les outils et les ressources nécessaires à l’exécution de leurs fonctions. Les entrevues avec le personnel ont confirmé que celui-ci recevait une formation adéquate.

En règle générale, la gestion des RH à la mission de Beijing comprend d’abord l’établissement d’objectifs de haut niveau dont la responsabilité est ensuite déléguée au personnel. Les objectifs annuels de rendement sont donc consignés dans les dossiers des employés et complètent les exigences liées au poste occupé, qui sont énoncées dans les descriptions de travail. Au besoin, on élabore des plans d’apprentissage pour s’assurer que le personnel est en mesure d’atteindre les objectifs fixés. Par ailleurs, tout au long de l’année, les progrès réalisés à cet égard sont évalués périodiquement, et une évaluation plus formelle est effectuée une fois l’an. Dans le cadre de nos contrôles, nous avons étudié un échantillon de 15 dossiers d’employés, ce qui nous a permis de constater que, dans un petit nombre de cas, certains documents ne figuraient pas au dossier. Cependant, dans l’ensemble, nous n’avons pas décelé de lacunes majeures dans le processus des RH.

3.1.4 Service axé sur la clientèle

L’équipe de vérification s’attendait à ce que les services fournis par le bureau correspondent aux besoins de ses clients. Particulièrement, l’équipe pensait trouver à la mission des processus permettant d’instaurer des principes et des normes en matière de service à la clientèle, et d’en surveiller le respect. L’équipe s’attendait aussi à ce que la mission soit dotée de mécanismes efficaces de suivi et de règlement des plaintes.

La vérification a révélé que les services offerts par la mission étaient conformes aux besoins des clients. De façon plus précise, mentionnons que la mission avait établi des principes et des normes en matière de prestation de services aux clients et qu’elle veillait au respect de ces normes et principes. De plus, des mécanismes efficaces étaient en place aux fins du suivi et du règlement des plaintes.

Nous avons constaté que des normes de service avaient été instaurées et que la direction les faisait connaître au personnel au moyen de courriels ainsi que, dans certains cas, sur l’intranet du service d’immigration de la mission. On vérifie la conformité à ces normes de façon formelle et informelle. Il convient de souligner que la mission utilise de façon novatrice des macros et des dossiers publics pour fournir de meilleurs services aux clients et pour assurer le suivi des services et des résultats. Ces innovations ont donné lieu à une réduction du nombre de tâches effctuées en double et à une plus grande efficacité sur le plan des communications, de la délégation de pouvoirs et de la réalisation des objectifs. Ainsi, la mission a mis en œuvre un processus qui permet d’assurer un suivi et une surveillance du travail grâce à l’utilisation d’outils technologiques, tout en donnant à la direction la capacité de surveiller le rendement.

3.1.5 Résultats et rendement

L’équipe de vérification s’attendait à ce que l’information pertinente concernant les résultats soit recueillie, utilisée aux fins de la prise de décisions et communiquée. De façon plus particulière, l’équipe pensait constater que des mesures de rendement avaient été établies et faisaient l’objet d’un suivi, qu’elles étaient actualisées pour bien tenir compte du travail accompli par la mission et que les résultats étaient analysés et utilisés en vue du processus décisionnel.

La vérification a révélé que la mission recueille de l’information pertinente au sujet des résultats, l’utilise pour la prise de décisions et la diffuse. Nous avons également constaté que la direction avait établi des mesures du rendement adéquates et mis en œuvre des processus permettant de surveiller le rendement en fonction des résultats escomptés et d’apporter les corrections nécessaires, au besoin. Un examen de l’information relative au rendement a montré que celle‑ci était recueillie périodiquement, examinée et prise en considération dans le cadre de la planification et de l’établissement des prévisions. De plus, les entrevues réalisées et l’examen des documents nous ont permis de constater que l’information en question était employée pour fournir une rétroaction aux employés et aux gestionnaires relativement à l’atteinte des objectifs individuels et de ceux de la mission.

3.1.6 Apprentissage, innovation et gestion du changement

L’équipe de vérification s’attendait à ce que la mission de Beijing ait recours à des activités de perfectionnement et d’apprentissage pour promouvoir l’innovation et la gestion du changement, de façon à tirer des leçons de ses résultats.

La vérification a confirmé que la mission avait recours à des activités de perfectionnement et d’apprentissage favorisant l’innovation et la gestion du changement en vue de tirer des leçons des résultats obtenus. La mission a en outre établi des mécanismes permettant de déterminer les possibilités de changement et les besoins à cet égard. De plus, elle a instauré des processus et des pratiques afin de bien faire connaître les changements prévus et d’assurer le succès de leur mise en œuvre.

Par exemple, la mission était en train de mettre en œuvre de nouvelles procédures pour les demandes de visas de résident temporaire. Celles‑ci font appel à des fournisseurs de services de l’extérieur pour le traitement initial des demandes. Grâce à des discussions avec la direction de la mission et à un examen de la documentation afférente, nous avons constaté que la direction avait pensé à cette solution en demeurant informée quant aux contextes opérationnel et réglementaire. De plus, en étudiant les documents pertinents, nous avons constaté que le personnel était consulté pendant le processus et que les plans pour la formation et la mise en place des nouvelles procédures étaient adéquats, ce qui indiquait que tout était prévu pour une pleine mise en œuvre du nouveau mode de fonctionnement.

3.2 Gestion des risques

Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné l’efficacité des procédures et pratiques en matière de gestion des risques instaurés au bureau de Beijing afin de favoriser l’atteinte des objectifs de la mission. De façon plus particulière, nous nous attendions à trouver des processus permettant de définir, d’évaluer, d’atténuer et de surveiller les risques, et à constater que la direction communiquait adéquatement aux principaux intervenants les stratégies de la mission en ce qui concerne les risques et leur gestion, et que la planification et l’affectation des ressources tenaient compte de l’information disponible quant aux risques.

Nous avons conclu que des processus et des pratiques adéquats avaient été établis pour la gestion des risques afin d’appuyer l’atteinte des objectifs de la mission. En examinant les documents fournis par la direction lors de la vérification, nous avons constaté que des évaluations des risques étaient effectuées, qu’on révisait les opérations en fonction de leurs résultats et que les changements nécessaires étaient apportés, au besoin. En outre, la mission a de saines pratiques au chapitre de l’assurance de la qualité (AQ) et celles‑ci sont bien intégrées aux opérations. La mission de Beijing utilise l’information relative aux risques pour déterminer quels éléments doivent être soumis à l’AQ, puis prend les mesures nécessaires à cet égard. Les résultats servent ensuite à valider les décisions de la direction, par exemple des modifications à la conception des programmes.

3.3 Cadre de contrôle interne

Dans le cadre de la vérification du cadre de contrôle interne, nous avons étudié les mécanismes de contrôle en place pour le traitement des demandes, le STIDI, les documents contrôlés ainsi que les dépenses liées aux déplacements et aux activités d’accueil.

Nous avons conclu que le cadre de contrôle interne visant le traitement des demandes, la protection des éléments du STIDI et le traitement des demandes de remboursement de frais de déplacement et d’accueil répondait à nos attentes. Cependant, le cadre de contrôle établi pour les documents contrôlés ne satisfaisait que partiellement aux exigences. Par conséquent, nous avons repéré certains secteurs par rapport auxquels la mission pourrait améliorer ses mesures de contrôle. Nous présentons plus en détail nos observations à ce chapitre dans les parties qui suivent.

3.3.1 Traitement des demandes

L’examen du traitement des demandes visait à évaluer le degré de conformité des pratiques et des procédures à la législation et aux politiques applicables au programme d’immigration. Aux fins de cette évaluation, nous avons examiné le traitement des demandes de non-immigrants. Nous nous attendions à ce que : les décisions soient consignées adéquatement et étayées par les documents justificatifs appropriés, les procédures et processus relatifs aux demandes d’immigration soient conformes aux dispositions législatives et aux politiques pertinentes, des mécanismes de contrôle appropriés soient en place pour assurer le respect des critères d’admissibilité, la délégation des pouvoirs de décision soit appropriée et conforme à la politique ministérielle afférente.

Nous avons constaté que les pratiques et les procédures mises en oeuvre pour le traitement des demandes étaient conformes aux dispositions législatives et aux politiques applicables.

Dans le cadre de notre vérification, nous avons interviewé des employés qui participent au traitement des demandes d’immigration, examiné les procédures opérationnelles normalisées et observé les processus utilisés. Nous avons conclu que le personnel connaissait les exigences législatives ainsi que les politiques applicables. De plus, les procédures opérationnelles normalisées et les processus en place nous ont semblé conformes aux exigences. Toutefois, nous avons relevé quelques procédures secondaires qui n’étaient pas documentées comme le prévoit la politique ministérielle en la matière, mais aucune d’entre elles n’a une incidence sur la prise de décisions. Nous en avons toutefois informé la direction de la mission afin qu’elle se penche sur la question.

Par ailleurs, nous avons examiné l’information contenue dans la base de données de l’AC et passé en revue toutes les décisions prises entre le 1^er janvier et le 31 décembre 2007 afin de confirmer que seuls les décideurs autorisés avaient rendu des décisions. Nous avons constaté que toutes les décisions relatives à la sélection (pour déterminer si le demandeur remplit les critères de la catégorie d’immigrant) et les décisions définitives (pour déterminer si le demandeur correspond à la définition d’une catégorie d’immigrant et remplit les critères d’admissibilité) ont été prises par une personne autorisée.

En ce qui concerne les demandes d’immigration, il semble qu’un certain nombre de décisions relatives à l’admissibilité, qui sont normalement rendues exclusivement par les ACE, avaient été rendues par des employés non autorisés à le faire. La direction de la mission nous a assuré que cela s’était produit en raison d’un malentendu au sein du bureau quant aux personnes autorisées à prendre ce type de décisions. En tout, nous avons constaté que sept membres non autorisés avaient rendu des décisions. La fréquence de ces situations dépendait du type de décisions, mais il ne s’agissait pas d’un grand nombre de cas par rapport au total de demandes traitées pendant la période de vérification. Dans la majorité des cas, les décisions avaient été entrées par d’anciens agents de programme recrutés sur place (qui étaient toutefois canadiens), plutôt que par des ACE.

Nous avons également constaté que la direction de la mission avait pris, avant la vérification, les mesures qui s’imposaient par rapport aux sept employés en question, grâce à une surveillance et à une révision de ses processus. Elle avait découvert le problème, demandé des directives auprès de la RI et interdit à ces sept personnes l’accès au processus décisionnel visé dès qu’elle avait pris connaissance de la situation. En outre, elle nous a avisé que les ACE procédaient à une révision à une étape ultérieure du processus, ce qui signifie que les décisions en cause auraient été révisées. Nous avons observé des faits démontrant que tel était le cas, mais nous n’avons pas vérifié si cela avait été effectué dans tous les cas, et nous n’avons pas relevé d’autres occurrences de décisions prises par des personnes n’ayant pas les pouvoirs délégués nécessaires pour ce faire.

Les discussions avec la direction de la RI à l’AC, à Ottawa, ont permis de conclure que cette approche, bien qu’elle présentait des risques minimes et répondait aux exigences opérationnelles, ne respectait toujours pas les pouvoirs de délégation. La direction de la RI craignait que la mission, en raison de circonstances diverses, avait élaboré, en réponse aux situations quotidiennes, des approches non conformes aux politiques pour résoudre les problèmes pratiques liés à l’équilibre entre la sécurité et les besoins opérationnels. Les deux raisons mentionnées par la direction de la mission et la direction de la RI étaient plausibles d’après ce que nous avons pu observer. Nous avons également observé qu’elles n’étaient pas incompatibles, et notre vérification ne visait pas à déterminer pourquoi la direction de la mission a délégué ces pouvoirs. La vérification a permis de conclure qu’un petit nombre d’employés ont été autorisés à exécuter des tâches qu’ils n’auraient pas dû être autorisés à exécuter, et que ces employés exerçaient des pouvoirs dans un nombre limité de situations relatives à la production générale de la mission. Toutefois, la vérification a également permis de conclure que des mécanismes étaient en place pour surveiller et corriger la situation.

Dans le cadre de la vérification, nous avons également examiné un échantillon des dossiers de demande afin d’attester nos conclusions découlant des entrevues, de l’examen de la documentation, des observations et des renseignements de la base de données. À cette fin, nous avons sélectionné un échantillon de demandes de 50 résidents permanents (présentées par des étrangers qui souhaitent devenir résidents permanents du Canada), 40 demandes de résidents temporaires (présentées par des étrangers qui souhaitent venir au Canada pendant une période déterminée et qui ont besoin d’un visa) et cinq confirmations de résidence permanente (présentées par des individus qui sont déjà entrés au Canada comme résidents permanents, mais qui sont partis et qui souhaitent maintenant reprendre leur résidence permanente, sans toutefois avoir les documents requis). Dans l’ensemble, nous avons conclu que les processus et les procédures étaient conformes, mais nous avons relevé certains secteurs dans lesquels la direction pourrait améliorer ses procédures de documentation, et nous lui en avons fait part pour qu’elle en tienne compte.

3.3.2 STIDI

Les mécanismes de contrôle du STIDI ont été examinés durant la vérification du cadre de contrôle interne. Nous avions prévu que des mécanismes de contrôle seraient en place pour s’assurer que le STIDI est utilisé adéquatement et que les éléments du STIDI sont protégés.

La vérification a permis de conclure que le cadre de contrôle du STIDI a répondu à nos attentes. Nous avons conclu plus précisément que des examens ont été exécutés pour s’assurer que l’utilisation du STIDI et l’accès à celui-ci au sein de la mission sont conformes aux pouvoirs délégués. Nous avons conclu également que des mécanismes de contrôle d’inventaire étaient en place pour protéger les éléments matériels du STIDI, mais qu’ils devaient être mis à jour plus souvent qu’ils ne le sont à l’heure actuelle. Notre vérification dans les deux secteurs nous a permis de relever des problèmes opérationnels mineurs.

Au chapitre de l’utilisation et de l’accès, nous avons relevé un petit nombre de profils de compte d’anciens employés et des comptes de formation qui nécessitaient une mise à jour lorsque nous avons examiné les comptes d’utilisateurs actuels. Étant donné la taille considérable de la mission et le complément d’effectif découlant du roulement de personnel, il n’est pas déraisonnable de relever un petit nombre de profils comportant des problèmes mineurs. Nous avons également relevé la présence de mécanismes de contrôle des éléments du STIDI sous forme d’une liste d’inventaire. Notre vérification nous a permis de conclure que cette liste n’était pas exacte parce qu’elle était mise à jour une fois par année uniquement, mais que d’autres contrôles substitutifs étaient en place.

3.3.3 Documents contrôlés

Durant la vérification du cadre de contrôle interne, nous avons examiné les mécanismes de contrôle des documents contrôlés. L’équipe de vérification s’attendait à constater que les rôles et responsabilités (tâches) étaient appropriés et qu’un cadre de contrôle efficace lié à la garde, à la protection et au contrôle des documents contrôlés était en place. Dans les missions, les documents contrôlés comprennent des autocollants et des timbres qui sont délivrés en même temps que les visas. Les autocollants sont des documents sur lesquels les missions impriment les renseignements des visas, et les timbres sont des documents placés sur les autocollants, les deux étant eux-mêmes placés dans les passeports pour éviter la falsification.

La vérification nous a permis de conclure que les rôles et les responsabilités étaient pertinents. Nous avons conclu également que les mécanismes de contrôle des autocollants en place étaient adéquats, mais qu’une amélioration était possible du côté des timbres des documents contrôlés par les mécanismes de contrôle de l’inventaire.

Nous avons conclu que les mécanismes de contrôle en place ont été renforcés au cours de la dernière année par la mission grâce aux mesures suivantes :

• rapprochement quotidien des autocollants et des timbres utilisés (en janvier 2008);
• amélioration des documents pour enregistrer l’utilisation des autocollants.

Durant notre vérification, nous avons été en mesure de rapprocher l’inventaire matériel (autocollants et timbres) avec les documents papier de la mission. Nous avons également examiné un échantillon de séquence d’autocollants pour nous assurer qu’il n’y avait aucun autocollant non comptabilisé. Les résultats de ces deux activités montrent que les mécanismes de contrôle des autocollants sont adéquats.

Malgré cela, nous avons conclu que les pratiques suivantes n’étaient toujours pas conformes aux politiques visant les mécanismes de contrôle des timbres en place :

• le scellage des autocollants a été exécuté par tous les agents des visas, y compris les agents des non-immigrants pour les visas des non-immigrants;
• la mission ne tenait pas de registre des timbres, alors qu’une telle procédure est prévue dans la politique du Ministère.

Lorsque nous étions sur place, la pratique adoptée à la mission était la suivante : l’agent de contrôle des formulaires (ACF) produisait deux séries d’autocollants à deux agents pour la délivrance de visas durant la journée. Une série était remise à un agent de l’équipe responsable des immigrants et l’autre série à un agent de l’équipe responsable des non-immigrants. L’accroissement du nombre d’agents participant au scellage, sans toutefois tenir un registre des autocollants utilisés conformément à la politique, entraîne une augmentation du risque de perte des autocollants. L’accroissement de l’accès fait en sorte que plus d’individus peuvent prendre des autocollants, mais, sans registre de leur utilisation, un bureau pourra plus difficilement déterminer qu’il manque des autocollants, le cas échéant. Nous observons que, même si la mission ne tient pas de registre des autocollants utilisés conformément à la politique, des mécanismes de contrôle étaient en place pour permettre à la mission de déterminer quels agents avaient des autocollants aux fins de délivrance de permis à une date précise. Nous observons également que l’occasion ne signifie pas nécessairement qu’un incident surviendra. Il est important de noter que les mécanismes de contrôle servent non seulement à prévenir et à déceler les activités inappropriées, mais également à protéger les employés des soupçons, le cas échéant.

La direction à l’AC a déterminé que les vignettes de sécurité (IMM-SEAL) étaient des formulaires contrôlés qui nécessitaient un entreposage et une manutention sécuritaires en raison de leur vulnérabilité au vol et à l’utilisation abusive. Par conséquent, les formulaires contrôlés contiennent une séquence numérique permettant de vérifier leur utilisation. En outre, la politique établie par la direction à l’AC limite la responsabilité de placer des autocollants sur les visas aux employés travaillant au Canada et aux agents d’immigration désignés, et la direction s’attend à ce que les bureaux tiennent un registre des autocollants et des timbres utilisés. Toutefois, nous observons que la direction sur le terrain est constamment confrontée au problème de maintenir l’équilibre entre l’efficience et l’efficacité durant ses opérations tout en conservant les mécanismes de contrôle pour les secteurs de risque.

Recommandation
La direction de la mission devrait s’assurer que les procédures établies sont suivies aux fins de protection des timbres.

Réponse de la direction
La direction de la mission examinera les procédures pour s’assurer qu’elles sont conformes à la politique.

En outre, la RI à l’AC procédera à une évaluation officielle des risques liés aux formulaires contrôlés du programme d’immigration. Ce point sera abordé avec la Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination et la Direction de la gestion de l’information.

3.3.4 Déplacement et accueil

Durant notre vérification du cadre de contrôle interne, nous avons examiné les mécanismes de contrôle des dépenses de déplacement et d’accueil. L’équipe de vérification s’attendait à ce que des mécanismes de contrôle soient présents afin de s’assurer que les transactions liées aux déplacements et à l’accueil ont été traitées en conformité avec les politiques et règlements applicables.

Les discussions avec le personnel et l’examen d’un échantillon des demandes de remboursement des frais de déplacement et d’accueil (constituant 95 % et 33 % des fonds dépensés, respectivement, pour l’exercice actuel) ont révélé que toutes les demandes ont été traitées conformément aux politiques et que les mécanismes de contrôle en place fonctionnaient comme prévu.

Annexe A : Organigramme du programme d’immigration à Beijing, 1^er septembre 2007

Version texte : Organigramme

Annexe B : Critères détaillés pour la vérification

Objectif 1 : Cadre de gouvernance

La pertinence du cadre de gouvernance sera évaluée en fonction des critères suivants :

• Des structures de gestion sont en place pour s’assurer que l’on s’acquitte des responsabilités adéquatement.
• Les responsables veillent à promouvoir et à renforcer les valeurs et l’éthique.
• Le bureau est géré de façon à créer un milieu de travail productif pour les employés en vue d’atteindre les objectifs de travail.
• Les services fournis par le bureau tiennent compte des exigences de ses clients.
• Des processus sont en place au bureau pour cerner et élaborer des stratégies d’atténuation des risques.
• Les renseignements pertinents sur les résultats sont recueillis, utilisés pour prendre des décisions et présentés dans un rapport.
• Le bureau organise des activités de formation et de perfectionnement pour promouvoir l’innovation et la gestion du changement, et ainsi tirer des leçons des résultats obtenus.

Objectif 2 : Gestion des risques

La pertinence des pratiques et des procédures de gestion des risques associées à l’application du programme d’immigration sera évaluée selon les critères suivants :

• Des processus sont en place pour déterminer, évaluer, atténuer et surveiller les risques.
• La direction communique adéquatement les risques et les stratégies de gestion des risques aux intervenants clés.
• La planification et l’affectation des ressources tiennent compte des renseignements sur les risques.

Objectif 3 : Mécanismes de contrôle interne

La pertinence du cadre de contrôle interne en place relativement aux activités financières, administratives et opérationnelles sera évaluée dans les secteurs d’intérêt et selon les critères suivants :

• Traitement des demandes
  • Les décisions sont consignées adéquatement et les documents à l’appui sont conservés.
  • Les pouvoirs délégués relativement aux décisions sont appropriés et conformes à la politique ministérielle.
  • Des mécanismes de contrôle adéquats sont en place à la mission pour s’assurer que les exigences d’admissibilité sont respectées.
• Gestion du STIDI
  • Les mécanismes de contrôle adéquats sont en place pour gérer et utiliser les comptes d’utilisateurs du STIDI à la mission.
  • Des mécanismes de contrôle adéquats sont en place pour protéger les éléments du STIDI à la mission.
• Documents contrôlés
  • Les rôles et les responsabilités (fonctions) sont appropriés en ce qui concerne la garde, la protection et le contrôle des documents contrôlés.
  • Des mécanismes de contrôle sont en place pour la garde, la protection et le contrôle des documents contrôlés.
• Déplacement et accueil
  • Des mécanismes de contrôle interne doivent être en place pour garantir que les transactions de déplacement et d’accueil sont conformes aux politiques et aux règlements pour éviter la fraude, la négligence financière et d’autres violations des règles et des principes.

Annexe C : Plan d’action de la direction

Annexe D : Calendrier de la vérification

Note en bas de page

• [1] En raison d’un changement dans la disponibilité de personnel de vérification au moment de l’ examen. [Retour à note 1]