Vérification du programme d’immigration du Caire

Rapport final
Direction générale de la vérification interne et de la divulgation
Citoyenneté et Immigration Canada
Février 2005

Table des Matières

• 1.0 Contexte
• 2.0 Constatations et recommandations
  • 2.1 Fonction de gestion
    • 2.1.1 Information sur le rendement
  • 2.2 Gestion du STIDI
  • 2.3 Intégrité et conformité du programme
    • 2.3.1 Cadre d’admissibilité
  • 2.4 Recouvrement des coûts
    • 2.4.1 Surveillance
  • 2.5 Documents de contrôle
  • 2.6 Gestion des ressources humaines
  • 2.7 Gestion du risque et assurance de la qualité
• 3.0 Conclusion
• Appendice A : Plan d’action de la direction

1.0 Contexte

Nous avons vérifié le programme d’immigration au bureau du Caire entre le 15 et le 25 mars 2004 conformément aux normes de vérification généralement acceptées, établies par le Secrétariat du Conseil du Trésor et l’Institut des vérificateurs internes.

Les objectifs de la vérification étaient d’évaluer l’efficacité du cadre de contrôle de gestion et d’examiner dans quelle mesure le bureau se conformait à la législation, aux politiques et aux procédures associées à l’exécution du programme d’immigration.

Le champ de la vérification incluait la gestion des fonctions d’immigration de la mission, l’information sur le rendement, la gestion du Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (STIDI), l’intégrité et la conformité du programme, le cadre d’admissibilité, le recouvrement des coûts, les documents de contrôle, la gestion des ressources humaines, la gestion du risque et l’assurance de la qualité.

Au cours de la vérification, nous avons examiné des dossiers et de la documentation en plus d’interroger les agents canadiens à l’étranger ainsi que les agents de programme et les employés recrutés sur place. Pour parfaire nos connaissances, nous avons assisté à des réunions du personnel, observé les activités opérationnelles et rencontré l’ambassadeur, l’agent de gestion consulaire (AGC) et d’autres employés ayant des liens avec les activités d’immigration.

La mission du Caire est un centre qui offre tous les services aux immigrants et aux non-immigrants et qui traite toutes les demandes émanant de l’Égypte et du Soudan. La mission compte deux agents canadiens, la gestionnaire du programme d’immigration (GPI), un agent d’intégrité des mouvements migratoires, deux agents de programme recrutés sur place au niveau d’agent d’immigration désigné et dix employés recrutés sur place. La mission engage périodiquement des agents en affectation temporaire et des employés d’urgence.

La situation économique qui règne en Égypte et au Moyen-Orient suscite un intérêt continu à immigrer au Canada, et parce que beaucoup d’Égyptiens ont des amis et de la famille au Canada, le mouvement des visiteurs est en hausse. La mission a traité un nombre de plus en plus grand de demandes dans les catégories de réfugiés au cours des dernières années. La plupart sont des Soudanais du Sud qui ont cherché refuge en Égypte, et les autres—surtout des Éthiopiens et des Érythréens—se trouvent au Soudan. Cette situation est à l’origine d’une charge de travail plus complexe et d’une attention accrue sur la fiabilité des renseignements sur les clients.

En 2003, 1 584 personnes ont présenté une demande de résidence permanente à la mission du Caire. De ce nombre, 38 p. 100 étaient des travailleurs qualifiés et d’autres demandeurs de la catégorie de l’immigration économique, 36 p. 100 des réfugiés et 26 p. 100 des demandeurs de la catégorie du regroupement familial. Toujours en 2003, la mission du Caire a reçu 5 233 demandes de visa de résident temporaire, dont 262 pour des permis d’études et 84 pour des permis de travail. Le recouvrement des coûts à la mission du Caire pour l’année civile 2003 a produit des recettes de 1,52 million de dollars.

2.0 Constatations et recommandations

2.1 Fonction de gestion

Nous avons constaté que le programme d’immigration à la mission du Caire était bien géré, par une gestionnaire du programme d’immigration (GPI) chevronnée qui avait suivi la formation officielle des GPI à Ottawa en décembre 2003. En effet, depuis son arrivée au Caire en 2003, elle a mis en place une série de mesures pour renforcer la gestion du programme et les contrôles. Les défis du contexte opérationnel incluaient l’aménagement des locaux, des questions de dotation, la répartition du travail dans le bureau ainsi que la gestion du risque et l’assurance de la qualité.

Les plans de travail et les objectifs du bureau du Caire reflètent les priorités de la Région internationale au chapitre de la planification ainsi que les objectifs stratégiques du Ministère. La mission a atteint et même dépassé son objectif de 2003 en matière de visas d’immigrant malgré des contraintes liées à la dotation, et ce, en ayant largement recours à des agents canadiens en affectation temporaire et à des employés temporaires recrutés sur place. Ce résultat était particulièrement évident dans le programme pour les réfugiés. En 2003-2004, la Région internationale a prêté un agent en affectation temporaire pendant 21 semaines et a financé l’embauche d’employés de soutien d’urgence pendant 56 semaines. Les visites à Khartoum (Soudan) pour faire passer des entrevues aux réfugiés ont aussi été déléguées à un agent en affectation temporaire. La capacité de la mission de continuer à atteindre les objectifs du plan de travail dépend en grande partie de ses ressources. La Région internationale est sensibilisée aux préoccupations de la mission. La GPI a fait part des défis du contexte opérationnel dans le Plan annuel de gestion de l’immigration de la Région internationale (PGIRI).

Les communications avec les employés au sujet des questions opérationnelles étaient ouvertes, régulières et efficaces. Des mécanismes étaient en place pour examiner les procédures internes et communiquer les changements au personnel de l’immigration et aux autres programmes de l’ambassade. Les relations de travail étaient cordiales et constructives avec le personnel des autres programmes de l’ambassade, les intervenants de l’extérieur et la direction géographique de la Région internationale de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC).

Nous avons conclu que la mission du Caire est gérée avec compétence et que la GPI, avec l’aide de la Région internationale, a la capacité voulue pour relever les défis du bureau et atteindre les objectifs. Nous n’avons aucune recommandation au sujet de la fonction de gestion.

2.1.1 Information sur le rendement

La mission a surveillé ses objectifs en matière de visas d’immigrant au cours de 2003 et les a ajustés à la hausse en consultation avec la Région internationale. Elle les a d’ailleurs atteints dans toutes les catégories d’immigration et les a dépassés de 18 p. 100 globalement.

La mission a des normes de traitement pour chaque étape du traitement des demandes d’immigration. Les délais de traitement du bureau du Caire, sauf ceux concernant les réfugiés, étaient en général inférieurs aux moyennes régionales et mondiales. Les délais de traitement pour les visiteurs étaient aussi inférieurs à la moyenne, mais ceux des étudiants et des travailleurs étaient supérieurs à la moyenne globale.

Nous avons conclu que la capacité de la mission au regard de la communication de données répond à ses besoins actuels et que la GPI a utilisé une gamme appropriée de données pour gérer et surveiller les activités de la mission. La GPI a pris des mesures pour renforcer davantage la fonction de surveillance du programme au niveau de la mission. Nous avons donné quelques conseils à cet égard au cours de la vérification.

2.2 Gestion du STIDI

Nous avons examiné les comptes d’utilisateur du STIDI pour l’année civile 2003. Nous avons constaté que le gestionnaire du STIDI et son remplaçant avaient une bonne connaissance de leurs responsabilités par rapport au système et qu’ils exerçaient un contrôle serré (à l’exception des visas de visiteur). Toutes les décisions relatives aux immigrants, aux étudiants et aux travailleurs temporaires prises en 2003 étaient conformes aux pouvoirs délégués.

En outre, nous avons constaté le recours à des pratiques exemplaires, soit l’utilisation des fonctions du STIDI pour répartir le travail et gérer le déroulement du travail. La gestion des dossiers se faisait de façon ordonnée. Le personnel avait largement recours à la vérification de concordance pour retracer les demandes multiples, et un système efficace était en place pour suivre les groupes de clients spéciaux comme les demandeurs d’asile. Du personnel compétent gérait les fonctions de soutien du STIDI comme l’inventaire du matériel et la maintenance. Nous avons conclu que les outils de travail liés au STIDI étaient bien intégrés aux activités quotidiennes.

Nous avons fait quelques suggestions pour renforcer les contrôles du STIDI au niveau de la mission. Nous avons observé en particulier une délégation excessive des tâches qui relèvant des agents dans le programme des non-immigrants. Nous avons constaté que du personnel non autorisé avait mené à terme le traitement de 22 p. 100 des demandes de visa de résident temporaire en 2003, et que quatre de ces cas faisaient partie des douze dossiers de visiteurs que nous avons examinés. Nous avons constaté que des contrôles compensateurs étaient en place. Les tâches n’ont été déléguées qu’au personnel de soutien à l’échelon supérior et surtout pendant la période la plus occupée de mai à août. La délégation s’est déroulée selon des règles rigoureuses et sous la supervision des agents de programme recrutés sur place. Enfin, la grande qualité des notes versées aux dossiers constituait un autre facteur atténuant.

Cette pratique de permettre à du personnel non autorisé de mener à terme le traitement des demandes nous préoccupait parce que ce personnel n’avait pas le pouvoir légal de prendre ces décisions et qu’il n’avait reçu aucune attestation ni formation de la part de la Région internationale. Nous étions également préoccupés de l’étendue de cette pratique qui non seulement avait touché 1 160 demandes de visiteurs en 2003, mais avait aussi existé dans les années précédentes. Nous avons constaté que la GPI et l’un des agents recrutés sur place se trouvaient à un autre étage, loin du personnel chargé de traiter les demandes de visa de visiteur qu’ils supervisaient. En outre, les agents canadiens n’ont pris que 2 p. 100 de toutes les décisions concernant les visiteurs en 2003. Ce résultat semble indiquer que les agents canadiens à l’étranger participaient peu au programme des non-immigrants dans son ensemble.

La GPI a expliqué que le traitement des demandes de visa de visiteur par du personnel non autorisé découlait d’un manque de ressources dans les périodes de pointe. Elle a fait part à la Région internationale, dans le Plan annuel de gestion de l’immigration, de propositions en vue de renforcer le programme des visiteurs. À la suite de notre analyse, nous avons souscrit à la conclusion de la GPI, à savoir que pour conserver les niveaux actuels le programme pourrait avoir besoin de ressources additionnelles. La GPI a indiqué qu’à l’été 2004, les agents canadiens et ceux recrutés sur place ont participé davantage au programme des non-immigrants, et que sa demande d’un troisième agent canadien avait été approuvée.

2.3 Intégrité et conformité du programme

Nous avons constaté que la GPI considère comme une priorité importante l’intégrité du programme et qu’elle veut y consacrer plus de ressources. Elle prévoit renforcer l’intégrité du programme en ce qui concerne les composantes des non-immigrants et des réfugiés. En outre, elle estime qu’il faut une supervision claire et étroite des employés pour en arriver à une plus grande intégrité du programme.

Dans l’ensemble, notre examen de l’intégrité du programme a révélé que celle-ci était très bonne. Les employés étaient dévoués à l’égard du programme et connaissaient très bien les politiques et les procédures. Les employés étaient préoccupés par la hausse de la charge de travail depuis l’élimination de trois postes d’agents canadiens à l’étranger au milieu des années 1990. Deux agents d’immigration désignés possédant les compétences voulues ont assuré la continuité et apporté une vaste expérience aux activités locales. Les employés recrutés sur place ont beaucoup compté sur ces agents pour avoir des conseils, de la supervision et de la formation. La retraite possible, dans deux ans, de l’agent d’immigration désigné principal soulevait des préoccupations. Le personnel de gestion des dossiers et de l’accueil était consciencieux et souple et travaillait de près avec le personnel du programme des non-immigrants, lui prêtant souvent main-forte pendant les périodes de pointe.

Nous avons examiné un échantillon de vingt cas d’immigrants et de vingt cas de non-immigrants finalisés durant l’année civile de 2003. L’examen des dossiers a indiqué que ces cas avaient été traités avec efficacité. Les procédures internes ont été appliquées avec uniformité, et une bonne gamme de lettres-types et de listes de contrôle était disponible pour le traitement des cas. Nous avons conclu que les critères de sélection étaient appliqués de façon uniforme et que les décisions étaient bien documentées. Les notes de cas que nous avons examinées étaient en général claires, ordonnées et concises en plus d’être accompagnées d’une bonne indication des étapes du traitement et des documents présentés à l’appui.

La GPI a exprimé des préoccupations au sujet de l’aménagement des locaux et les a communiquées à la Région internationale dans le PGIRI. Ces préoccupations avaient trait à la petite taille de la salle d’attente publique, au manque d’intimité des postes d’entrevue et à la difficulté d’avoir un déroulement du travail efficace et une bonne supervision du fait que la section était aménagée sur deux étages non reliés par un escalier interne.

La GPI a indiqué que la salle des dossiers de l’Immigration n’était pas matériellement isolée d’un couloir emprunté par d’autres employés de l’ambassade et, parfois, par des visiteurs escortés pendant les heures de bureau. Les dossiers d’immigration contiennent de l’information désignée classée comme particulièrement délicate ou protégé B. D’après la Politique du gouvernement sur la sécurité, la zone de sécurité minimum par les renseignements de nature particulièrement délicate est une zone dont l’accès est réservé au personnel qui y travaille et aux visiteurs dûment accompagnés. De même, la norme sur la sécurité matérielle établie par le SCT stipule que les passages utilisés tant par les employés que par les visiteurs devraient être conçus de manière à réduire les possibilités d’accès non autorisés aux renseignements et biens de nature délicate.

2.3.1 Cadre d’admissibilité

Un deuxième agent canadien compétent et du personnel expérimenté et qualifié ont secondé la GPI dans le filtrage concernant l’admissibilité. Le deuxième agent, aussi agent d’intégrité des mouvements migratoires, a pris le gros des décisions de la mission au sujet de la sécurité et de la criminalité en 2003. Des contrôles rigoureux étaient en place et nous avons constaté un haut niveau de conformité aux pouvoirs délégués pour ce qui a trait au contrôle sécuritaire et aux vérifications judiciaires. La gestion des permis de séjour temporaire respectait également les pouvoirs délégués. En outre, un réseau établi de partenaires stratégiques a appuyé le bureau pour l’aider à prendre les décisions sur l’admissibilité.

D’après notre examen des dossiers, le contrôle sécuritaire et les vérifications judiciaires étaient intégrés au traitement habituel et étaient systématiques et rigoureux autant pour les cas des immigrants que pour ceux des non-immigrants examinés. Nous avons aussi pu constater que de solides procédures courantes étaient en place pour les examens médicaux.

2.4 Recouvrement des coûts

Notre vérification a montré que, de manière générale, la fonction du recouvrement des coûts à la mission du Caire donne de bons résultats. Nous avons toutefois proposé des mesures qui pourraient être appliquées à la mission et seraient susceptibles d’améliorer les contrôles et de réduire les risques. La majorité des ces mesures ont été mises en oeuvre alors que nous étions encore sur place.

À la mission du Caire, les remboursements des frais pour les services liés aux visas d’immigrant sont effectués par la Section de l’administration conformément aux pratiques proposées. Les procédures en place pour de tels remboursements semblent constituer des contrôles efficaces. De même, la majorité des procédures pour les remboursements des frais pour les services liés aux visas de visiteur garantissent que des contrôles équivalents sont en place. Cependant, nous avons constaté que les remboursements des frais pour les services liés aux visas de visiteur sont traités la même journée et sont remis en argent, sans reçu de la part du demandeur pour le prouver. Nous pensons que cette pratique pourrait amener des demandeurs à recevoir plus d’un remboursement. Nous avons informé l’agent de recouvrement des coûts (ARC) de cette lacune et avons recommandé que dorénavant, les demandeurs signent un reçu pour indiquer qu’ils ont été remboursés.

2.4.1 Surveillance

Notre vérification de la fonction du recouvrement des coûts était axée sur deux aspects de la surveillance. Le premier consistait à vérifier si les fonds recueillis étaient transférés à l’administration de la mission et finalement déposés à la banque. Actuellement, la mission du Caire fait concorder le rapport du Système de gestion intégrée produit par Affaires étrangères Canada avec les rapports sommaires quotidiens des recettes de l’Immigration. La GPI et l’agent de gestion consulaire (AGC) des Affaires étrangères s’acquittent de cette tâche ensemble. L’AGC s’occupe du rapprochement des rapports du Système de gestion intégrée avec les relevés bancaires. Ces deux rapprochements donnent l’assurance que les fonds recueillis se retrouvent bien là où ils sont censés être. Les résultats du rapprochement bancaire effectué par l’AGC étaient habituellement communiqués à la GPI, mais les relevés bancaires et les bordereaux de dépôt ne l’étaient pas. Nous avons parlé de cette lacune à l’AGC, qui s’est dit prêt à fournir à la GPI ces documents additionnels. À la suite de notre vérification sur place, la GPI a indiqué que l’AGC avait demandé à la Section des comptes de la mission de fournir une copie des relevés bancaires officiels et des copies des bordereaux de dépôt à la GPI comme on le lui avait demandé.

Le deuxième aspect de la surveillance consistait à vérifier si les fonds recueillis par le commis au recouvrement des coûts correspondaient bien au montant qui devait être recueilli. Nous avons constaté que cette tâche était bien effectuée. Nous avons toutefois précisé quelques points à améliorer pour renforcer le processus de surveillance. Nous en avons fait part à la GPI.

2.5 Documents de contrôle

Il est essentiel d’établir au niveau de la mission de solides contrôles de gestion des documents de contrôle, comme le visa de visiteur et les vignettes de sécurité. Nous avons constaté que la mission gérait cette fonction avec efficacité. Nous avons proposé des mesures qui renforceront les contrôles, amélioreront l’efficacité et réduiront les risques, et qui pourraient être mises en place au niveau de la mission. La plupart des ces propositions ont été mises en oeuvre avant la fin de la vérification.

2.6 Gestion des ressources humaines

Nous avons examiné les pratiques de gestion des ressources humaines liées à la formation et au perfectionnement, aux évaluations de rendement annuelles, aux exigences en matière de sécurité et aux lignes directrices sur les conflits concernant les employés recrutés sur place.

De manière générale, les besoins en formation étaient précisés dans le cadre de l’évaluation du rendement. La formation des employés du programme d’immigration est comprise dans le plan global de formation de la mission. Actuellement, les employés se fient en grande partie sur les deux agents d’immigration désignés pour avoir de la formation en cours d’emploi, des directives opérationnelles et de la supervision. La GPI et le deuxième agent canadien fournissent des directives additionnelles. Les employés ont bénéficié de possibilités de formation et d’apprentissage, entre autres sur la LIPR.

Dans l’ensemble, les évaluations des employés recrutés sur place étaient à jour, mais quelques-unes n’avaient pas encore été préparées au moment de la vérification. L’agent de sécurité de la mission procède à l’enquête de sécurité des employés recrutés sur place et a confirmé que les attestations des employés de l’Immigration avaient été récemment mises à jours. À l’embauche, les employés recrutés sur place reçoivent un guide qui donne un aperçu (entre autres) des normes de conduite et des lignes directrices sur l’acceptation de cadeaux et les conflits d’intérêts. La GPI a transmis à son personnel un document révisé sur le sujet, et elle prévoit organiser une séance d’information.

Par ailleurs, nous avons remarqué que le programme d’immigration n’est doté que de deux agents canadiens. C’est donc dire que chaque agent canadien est le remplaçant de l’autre pour des fonctions aussi importantes que la gestion du STIDI, le recouvrement des coûts et les documents de contrôle. Quand les deux sont absents, cela réduit la capacité de prise de décision et l’efficacité du bureau. La GPI a demandé un agent canadien additionnel dans le PGIRI de 2003–2004. La GPI nous a informés que sa demande avait été approuvée et qu’un agent additionnel était arrivé au Caire en août 2004.

2.7 Gestion du risque et assurance de la qualité

La GPI s’attendait à consacrer une grande partie de son temps en 2004–2005 à revoir les axes de responsabilité et d’impartialité et à rééquilibrer les charges de travail des employés. Un des grands objectifs de son plan de travail était d’examiner les procédures et d’utiliser les employés dans tous les secteurs de sorte à cerner les vulnérabilités du programme. Pour atteindre cet objectif, la GPI prévoyait mener deux projets d’assurance de la qualité sur des échantillons de dossiers et faire d’autres vérifications axées sur deux des programmes.

La mission du Caire est dotée d’un programme de gestion active du risque qui permet de donner suite aux préoccupations au sujet de la fiabilité des renseignements sur les clients. Quand ces renseignements ne sont pas validés, la demande est rejetée. L’expérience de la mission montre que le programme est efficace. En effet, la mission recense actuellement comme suspects 3 p. 100 de tous les documents présentés à l’appui d’une demande de visa de visiteur et pour lesquels il faut effectuer des vérifications avant de prendre une décision. De ce pourcentage, le tiers des documents ciblés sont déclarés être des faux. Avec une meilleure formation, la mission devrait augmenter son taux de repérage des faux documents.

En outre, la mission vérifie couramment les documents qui appuient les demandes d’immigration dans à peu près 70 p. 100 des cas bénéficiant d’une dispense d’entrevue et de dans tous les cas émanant de non-résidents. On procède à des entrevues de sélection à des fins d’assurance de la qualité de tous les clients réfugiés, et, ponctuellement, d’autres clients immigrants.

L’examen des dossiers a confirmé que l’assurance de la qualité était une priorité élevée et que des procédures pertinentes étaient appliquées de façon uniforme. En effet, pour les huit dossiers de travailleurs qualifiés de notre échantillon, les études, l’expérience de travail et les documents financiers avaient été vérifiés, comme le montraient les notes du cas ou une liste de contrôle. Cependant, dans cinq des cas, nous n’avons pas trouvé les documents à l’appui dans le dossier papier, car ils avaient été supprimés conformément aux lignes directrices d’avant la LIPR concernant la conservation des documents et appliquées à la mission. Tous les clients réfugiés de l’échantillon avaient passé une entrevue de sélection, tout comme 4 des 13 autres clients immigrants.

La GPI a l’intention de parfaire l’actuel système de vérification des renseignements sur le client en collaboration avec l’agent d’intégrité des mouvements migratoires et en ayant recours à un répertoire de partenaires locaux et de personnes-ressources. Elle prévoit également accroître les rapports et la liaison au sujet des questions liées aux non-immigrants.

3.0 Conclusion

Nous avons conclu que la GPI prenait les mesures voulues pour renforcer l’efficacité du cadre de contrôle de gestion du programme d’immigration à la mission du Caire. Les pratiques de gestion du risque étaient répandues dans les activités de la mission. Nous avons également conclu qu’un cadre de contrôle efficace était en place pour la protection des documents clés ainsi que pour les recettes du recouvrement des coûts dans l’ensemble. Les programmes des immigrants et des non-immigrants étaient conformes à la législation, aux politiques et aux procédures en vigueur. Enfin, nous sommes convaincus que le plan d’action de la direction répond adéquatement aux questions soulevées dans le présent rapport.

Appendice A : Plan d’action de la direction