Vérification du programme de citoyenneté

1.0 Introduction

Le Plan de vérification axé sur le risque (PVAR) de 2010-2013 de la Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation (DGVIR) de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) dresse la liste des missions consultatives et de vérification à entreprendre au cours de cette période, après avoir soupesé un ensemble de priorités et de risques ministériels. D’après le PVAR, il était nécessaire de procéder à la vérification du Programme de citoyenneté, laquelle a porté sur les processus et procédures de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle interne qui sont en place concernant le traitement des demandes liées au Programme de citoyenneté. La phase d’examen s’est déroulée entre décembre 2010 et avril 2011.

1.1 Contexte

CIC contribue à bâtir un Canada plus fort en facilitant l’établissement des immigrants et des réfugiés ainsi que leur pleine intégration à la société et à l’économie, en plus d’encourager et de faciliter l’acquisition de la citoyenneté canadienne. La citoyenneté est fondamentalement un statut juridique qu’il est possible d’acquérir à la naissance au Canada, et à la naissance à l’étranger si on naît d’un parent canadien, ou par naturalisation. Un certificat de citoyenneté peut être délivré à tout citoyen canadien (preuve) ou à toute personne ayant acquis la citoyenneté autrement que lors de sa naissance (attribution). D’autres types de demandes incluent celles visant à renoncer volontairement (répudiation) au statut juridique de citoyen canadien ou à le récupérer (réintégration dans la citoyenneté) ainsi que les demandes de recherche dans les dossiers de citoyenneté.

Avant l’adoption de la première Loi sur la citoyenneté canadienne, en 1947, la citoyenneté canadienne n’existait pas sur le plan légal. Les citoyens de naissance tout comme les citoyens naturalisés étaient des sujets britanniques. La Loi sur la citoyenneté canadienne de 1947 reconnaissait la citoyenneté canadienne pour la première fois. La Loi définissait les dispositions relatives à la nationalité qui sont toujours en vigueur aujourd’hui. Le 15 février 1977, la Loi de 1947 était remplacée par la Loi sur la citoyenneté, laquelle apportait d’importants changements à l’attribution de la citoyenneté aux résidents permanents admissibles. Son effet était de rendre la citoyenneté beaucoup plus accessible. De plus, le Règlement sur la citoyenneté a été modifié et les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur ce jour là. La Loi est restée essentiellement la même jusqu’en 2007.

Depuis 2007, le gouvernement a procédé à deux réformes législatives visant à modifier la Loi sur la citoyenneté, en adoptant les projets de loi C-14 et C-37. Le projet de loi C-14 remédiait aux inégalités en matière d’adoption en autorisant l’octroi de la citoyenneté aux enfants non canadiens adoptés à l’étranger par des parents canadiens, sans exiger qu’ils deviennent d’abord des résidents permanents. Le projet de loi C-37 réintégrait dans la citoyenneté de nombreuses personnes qui l’avaient perdue en vertu d’une législation antérieure, reconnaissait d’autres personnes comme citoyens pour la première fois et limitait l’attribution de la citoyenneté du fait d’être né à l’étranger d’un parent canadien à la première génération de personnes nées à l’étranger. Pour appuyer une mise en œuvre et un service à la clientèle efficaces, CIC a préparé des dispositions réglementaires, modifié les systèmes d’information, préparé des trousses et des formulaires de demande, du matériel de formation, des produits de communication et mis à jour le guide de la politique et du programme.

En 2010, le Ministère a entrepris l’exercice d’examen des opérations de la Citoyenneté (EEOC) qui consistait en une analyse horizontale des défis actuels que doit relever le Programme de citoyenneté dans une perspective opérationnelle. L’EEOC a permis d’examiner l’état actuel du Programme de citoyenneté et a fourni des recommandations à l’intention de la direction en lien avec la modernisation du programme.

Au début de 2011, on a procédé à une évaluation diagnostique de l’état de préparation organisationnel du Programme de citoyenneté en vue du changement. L’évaluation a fourni des données utiles sur l’état de préparation de ce programme en prévision d’un changement, en plus de cerner des secteurs clés sur lesquels axer les stratégies de gestion du changement dans la modernisation actuelle du programme.

En outre, la DIP de la Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination (DGGOC) a organisé une conférence sur la fraude où des représentants régionaux et nationaux du Programme de citoyenneté se sont réunis et ont expressément étudié la fraude en matière de résidence.

Le Programme de citoyenneté de CIC contribue à la diversité d’une société qui favorise le multiculturalisme et la cohésion sociale. Il y parvient grâce à ses sous-activités actuelles comme :

  • L’élaboration de politiques et de programmes en matière de citoyenneté
  • Le traitement des demandes de citoyenneté
  • La promotion de la citoyenneté
  • Le multiculturalisme : mobilisation et inclusion

1.1.1 Secteurs d’activité de la citoyenneté

Les deux principaux secteurs d’activité du Programme de citoyenneté sont l’attribution de la citoyenneté canadienne et la délivrance de preuves de citoyenneté.

Attribution de la citoyenneté. Il est possible d’attribuer la citoyenneté à des personnes qui ne sont pas des citoyens canadiens ou qui l’étaient, mais qui ont perdu leur citoyenneté ou qui y ont renoncé. Une personne née à l’étranger et adoptée par un citoyen canadien peut demander la citoyenneté grâce aux dispositions sur l’adoption de la Loi sur la citoyenneté. Les personnes qui ont perdu leur citoyenneté canadienne ou qui y ont renoncé peuvent présenter une demande de réintégration dans la citoyenneté.

Les exigences relatives à l’attribution de la citoyenneté sont différentes selon que le demandeur est un adulte ou un mineur. Le Règlement sur la citoyennetéNote de bas de page 1 précise les exigences d’attribution de la citoyenneté à un adulte en vertu de la Loi sur la citoyennetéNote de bas de page 2. Le demandeur doit fournir la preuve qu’il a, au cours des quatre années précédant immédiatement la date de sa demande, résidé au moins trois ans au Canada. Une fois la citoyenneté attribuée, le demandeur doit prononcer le serment de citoyenneté. Le statut juridique de citoyen prend effet le jour même de la prestation du serment. Les personnes qui n’ont pas à prêter serment, comme les mineurs de moins de 14 ans, conformément aux exigences réglementaires, deviennent des citoyens canadiens le jour de l’attribution de la citoyenneté. Un certificat de citoyenneté canadienne est remis à toute personne qui acquiert la citoyenneté.

Preuve de citoyenneté. Les personnes qui ont déjà le statut de citoyen canadien et qui ont besoin d’un document attestant leur statut de citoyen peuvent présenter une demande de preuve de citoyenneté. En règle générale, pour les personnes nées au Canada, un certificat de naissance provincial ou territorial ou un certificat de citoyenneté est accepté comme preuve de citoyenneté. Pour les personnes nées à l’étranger d’un parent canadien, la preuve de citoyenneté est un certificat de citoyenneté ou un certificat d’enregistrement d’une naissance à l’étranger dans le cas des personnes nées entre 1947 et 1977. Pour les personnes qui ont acquis la citoyenneté par naturalisation, le certificat de naturalisation ou le certificat de citoyenneté est accepté comme preuve de citoyenneté.

Le gouvernement du Canada peut révoquer la citoyenneté des personnes qui l’ont acquise par des moyens frauduleux.

1.1.2 Prestation du Programme de citoyenneté

Le Programme de citoyenneté est exécuté dans de nombreux points de service, dont :

  • La Région du traitement centralisé (RTC)
    • Le Télécentre à Montréal
    • Le Centre de traitement des demandes de Sydney
  • Les bureaux régionaux
    • Les bureaux locaux de CIC
  • La Région internationale
    • Les missions à l’étranger
  • La Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination
  • La Direction générale du règlement des cas
  • La Direction générale de la citoyenneté et du multiculturalisme
  • La Direction générale de la gestion et des technologies de l’information/SMGC
  • La Commission de la citoyenneté

Les rôles et responsabilités associés à la prestation du Programme de citoyenneté sont décrits à l’appendice B.

Toutes les demandes concernant la citoyenneté canadienne doivent être envoyées au CTD-S où l’on vérifie que toutes les demandes reçues sont remplies et signées et que tous les documents et frais exigés ont été soumis avec chaque demande.

Les demandes d’attribution de la citoyenneté sont pour la plupart transmises aux bureaux locaux de la région la plus près du lieu de résidence du demandeur. Certains dossiers qui n’exigent pas que le demandeur prête le serment de citoyenneté (les mineurs de moins de 14 ans) peuvent être traités au CTD-S, si un des parents est déjà citoyen canadien.

Le bureau local de CIC étudie les demandes de citoyenneté pour déterminer si le demandeur satisfait aux exigences relativement à l’âge, à la résidence, à la criminalité et à la sécurité. Le bureau local procède en outre à l’évaluation des connaissances linguistiques, fait passer l’examen de connaissance du Canada ainsi que des droits et responsabilités de la citoyenneté canadienne et, au besoin, organise une entrevue avec un juge de la citoyenneté. Lorsque toutes les autorisations et vérifications ont été effectuées et que l’examen a été fait, un juge de la citoyenneté examine la demande ainsi que les résultats de l’examen dans le but d’établir si le demandeur satisfait aux exigences aux fins de l’attribution de la citoyenneté. Si le juge n’approuve pas la demande, on avise le demandeur, par écrit, que sa demande n’a pas été approuvée et on l’informe des raisons de ce refus. Si le juge approuve la demande, un agent de la citoyenneté attribue la citoyenneté et convoque le demandeur à une cérémonie de citoyenneté au cours de laquelle il prête le serment de citoyenneté et reçoit le certificat de citoyenneté canadienne. L’agent de la citoyenneté peut également recommander au ministre d’interjeter appel de la décision du juge.

Le traitement des demandes de preuve de citoyenneté appartient exclusivement au CTD-S.

Les missions consulaires fournissent aux clients des renseignements généraux quant à la façon de présenter une demande de preuve de citoyenneté, de répudiation ou de recherche dans les dossiers. Les missions acceptent ces demandes au nom de CIC et les transmettent au CTD-S.

Le tableau 1 donne un aperçu de la quantité des demandes traitées au Canada ainsi que du volume des demandes pour les deux secteurs d’activité.

Tableau 1 – Quantité de demandes traitées et volume de demandes à traiter par secteur d’activité
Secteurs d’activité (en personnes) Année civile
2008 2009 2010
Demandes de citoyenneté
Résultat attendu 170 000 170 000 170 000
Résultat réel (demande approuvée, refusée et fermée) 186 081 164 775 153 644
Volume total de demandes de citoyenneté à traiter au 31 décembre 222 594 259 709 290 854
 
Demandes de preuve
Résultat attendu 38 000 38 000 38 000
Résultat réel pour le CTD de Sydney 41 507 75 204 69 766
Volume total de demandes de preuve à traiter au 31 décembre 53 918 43 362 24 475

Source : Banque de données opérationnelles de base, Secteur des opérations de CIC

1.1.3 Contexte environnemental

L’attribution de la citoyenneté est un processus à plusieurs étapes auquel participent le Centre de traitement des demandes de Sydney ainsi que les bureaux locaux de partout au pays. En 2010, un total d’environ 143 000 personnes ont acquis la citoyenneté canadienne. CIC est également responsable de la délivrance des certificats de citoyenneté aux citoyens canadiens qui en font la demande. Environ 69 000 certificats de citoyenneté (aussi appelés preuves de citoyenneté) ont été délivrés en 2010.

La demande à l’égard des services augmente et de nouvelles mesures sont mises en œuvre dans le but de préserver l’intégrité du programme. Ainsi, le nombre de demandes reçues est supérieur à la capacité de traitement et aux ressources disponibles au sein du Ministère, ce qui a généré un important arriéré de demandes à traiter. Entre 2008 et 2010, le Ministère a reçu, en moyenne, 228 000 demandes d’attribution par année.

En 2010-2011, CIC a poursuivi la mise en œuvre de son Plan d’action pour la citoyenneté (PAC). Lancé en 2009, le PAC se veut un ensemble coordonné d’initiatives visant à faire de la citoyenneté un élément clé d’une société intégrée. Le PAC, qui a été conçu à l’intention autant des nouveaux arrivants que des Canadiens bien établis, vise à renforcer la valeur et la signification de la citoyenneté canadienne en faisant la promotion d’une connaissance civique, d’une participation à la vie communautaire et d’un sentiment d’appartenance au Canada. Le PAC vise également à accroître l’intégrité du Programme de citoyenneté. Dans le cadre de ce plan d’action, CIC a élaboré un nouveau guide d’étude pour la citoyenneté, intitulé Découvrir le Canada : Les droits et responsabilités liés à la citoyenneté, qui a été présenté pour la première fois en novembre 2009. Une version à jour de ce guide a par la suite été publiée en mars 2011 pour mettre davantage l’accent sur les valeurs canadiennes que sont la liberté, la démocratie, les droits de la personne, la primauté du droit et l’égalité des sexes.

En octobre 2010, à la suite de la publication du nouveau guide d’étude, les dispositions du Règlement sur la citoyenneté portant sur les connaissances civiques ont été modifiées dans le but d’offrir une marge de manœuvre accrue en lien avec la capacité d’évaluer uniformément une variété de connaissances liées au Canada ainsi qu’aux responsabilités et privilèges rattachés à la citoyenneté.

L’examen sur les connaissances est toujours l’un des outils servant à évaluer les compétences linguistiques des candidats à la citoyenneté. En effet, les candidats doivent interagir avec le personnel de CIC et, dans certains cas, se soumettre à une entrevue avec un juge de la citoyenneté aux fins de l’évaluation de leur capacité à communiquer en français ou en anglais. Dans le but d’aider les agents et les juges de la citoyenneté à s’acquitter de cette tâche, des outils normalisés d’évaluation des compétences linguistiques ont été conçus pour assurer une approche uniforme.

En 2010, certaines initiatives clés ont eu des répercussions sur le traitement, notamment la mise en place de mesures d’intégrité du programme, la création d’outils d’évaluation des compétences linguistiques (qui ont nécessité la prestation d’une formation à l’intention de tous les agents et juges de la citoyenneté), l’accroissement du temps requis pour mener des entrevues ainsi que l’entrée en vigueur d’une politique temporaire permettant la reprise de l’examen pour la citoyenneté pour les demandeurs qui avaient échoué à leur première tentative. Le Programme a également dû faire face à des pressions supplémentaires en raison de l’augmentation du nombre de demandeurs devant se soumettre à une entrevue avec un juge de la citoyenneté.

Du fait de l’importance de l’accroissement de l’intégrité du programme, de l’amélioration du service à la clientèle et de l’accroissement de l’efficacité du traitement, le Ministère a entrepris, en 2010, un certain nombre d’initiatives de modernisation, dont les suivantes :

  • Poursuite de la mise en œuvre du Plan d’action pour la citoyenneté, notamment l’élaboration d’indicateurs de risque (élevé et moyen) pour aider les agents à identifier les demandes qui devraient ou doivent faire l’objet d’un examen exhaustif en matière de résidence.
  • Exercice d’examen des opérations de la Citoyenneté, dans le cadre duquel on a examiné les processus actuels du Programme de citoyenneté, cerné les éléments préoccupants et fait plusieurs recommandations.
  • Évaluation de la préparation au changement dans le cadre du Programme de citoyenneté.
  • Examen des exercices d’assurance de la qualité dans le cadre du Programme de citoyenneté.

À la suite de ces examens et de la vérification du Programme de citoyenneté, le Ministère comprend mieux certains des principaux enjeux dans le cadre du Programme de citoyenneté et les problèmes qui doivent être réglés. Par conséquent, un comité directeur sur la modernisation du Programme de citoyenneté, coprésidé par le sous-ministre adjoint (SMA) des Opérations et par le juge principal de la citoyenneté, a été mis sur pied dans le but d’élaborer et de mettre en œuvre une feuille de route pour la modernisation du Programme de citoyenneté pour s’assurer que le Programme est en mesure de répondre aux attentes et pour apporter les modifications nécessaires.

1.2 Évaluation du risque lié à la vérification

Une évaluation du risque lié à la vérification a été faite pendant la phase de planification. L’évaluation se fondait sur des entrevues, des examens et analyses de documents et tenait compte des éléments applicables du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG). Les principaux risques sont précisés ci-après.

Gouvernance

  • Le plan d’action pour la citoyenneté comprend diverses initiatives visant à rehausser le sens de la citoyenneté canadienne et l’intégrité du Programme de citoyenneté conformément aux objectifs stratégiques du Ministère. Différents groupes gèrent la grande diversité des initiatives, et, dans certains cas, rendent compte à différents secteurs. Il y a un risque que les pratiques de gouvernance n’appuient pas la réalisation des objectifs stratégiques du Programme de citoyenneté en raison du manque de clarté dans la définition de l’obligation de rendre compte.
  • Il y a des problèmes de financement permanent qui influent sur le Programme de citoyenneté. Une certaine somme d’argent a été attribuée au CTD-S pour le traitement de 170 000 demandes de citoyenneté et de 38 000 demandes de preuve en fonction d’un financement permanent (services votés), mais le programme a dû recourir dans les dernières années à du financement temporaire pour traiter les cas supplémentaires, ce qui a nécessité la préparation d’analyses de rentabilisation. Il y a un risque que les mesures de rendement en place soient insuffisantes pour donner des renseignements sur les résultats aux fins de prise de décision et d’intégration des ressources humaines et des plans d’activités.

Gestion des risques

  • Il est possible de préciser dans les plans régionaux ou locaux les risques concernant la réalisation des objectifs (y compris les niveaux de traitement) et les stratégies d’atténuation associées. Cependant, il y a un risque que les gestionnaires ne disposent pas d’un processus officiel pour cerner, évaluer et gérer les problèmes et les risques liés à l’exécution globale du Programme de citoyenneté.

Contrôle interne

  • Les entrevues et les documents de planification ont permis de préciser que l’intégrité du programme était un secteur à risque. En particulier que les activités d’assurance de la qualité ne se produisaient pas sur une base régulière dans toutes les régions.

1.3 Objectifs de la vérification

L’objectif de la présente vérification était d’évaluer le caractère adéquat du cadre de gouvernance, des pratiques de gestion des risques et du cadre de contrôle interne concernant la prestation du Programme de citoyenneté.

1.4 Critères de vérification

Les critères sont des points de référence à partir desquels les objectifs de la mission de vérification sont évalués. La source des critères des secteurs d’intérêt du cadre de gouvernance et des pratiques de gestion des risques était les contrôles de gestion de base établis par le Secteur de la vérification interne du Bureau du contrôleur général. Les critères utilisés pour déterminer le caractère adéquat des contrôles internes se fondaient sur la législation, les politiques et les directives pertinentes du Conseil du Trésor et de CIC.

Les critères détaillés de la vérification sont exposés à l’appendice A et ont été fournis aux gestionnaires dès le début de la présente mission de vérification.

1.5 Étendue de la vérification

La vérification couvrait la gestion et la prestation du Programme de citoyenneté en lien avec les demandes traitées au Canada. Elle portait sur les activités à l’administration centrale (AC), y compris celles de la Commission de la citoyenneté et de la Région du traitement centralisé, du CTD-S, des bureaux régionaux et des bureaux locaux.

Exclusions. Les processus en place dans les missions à l’étranger étaient exclus de l’étendue de la vérification, étant donné que les demandes qui y sont reçues concernent pour la plupart des adoptions et sont transmises au CTD-S. Les répudiations et révocations étaient aussi exclues en partie en raison des faibles volumes et des changements en cours par rapport au processus de révocation.

1.6 Méthodologie de la vérification

La phase de planification a débuté au deuxième trimestre (T2) de l’exercice 2010-2011 et comprenait des entrevues préliminaires dans chaque service de l’AC participant à la prestation du Programme de citoyenneté, des entrevues avec des gestionnaires et des employés régionaux de deux bureaux et un examen de la législation, des règlements, des politiques et des procédures. Les visites sur place au CTD-S, dans un bureau régional et dans un bureau local ont donné un aperçu des processus d’exécution en place. Les renseignements obtenus ont servi à élaborer une évaluation préliminaire des risques ainsi que les critères de vérification. Le plan de vérification, y compris les critères de vérification, a été distribué à la Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination, à la Direction générale de la citoyenneté et du multiculturalisme, à la Région du traitement centralisé, aux bureaux régionaux, à la Région internationale et à la Direction générale du règlement des cas. Un programme détaillé de vérification a été établi à la fin de la phase de planification.

La phase d’examen comprenait des visites dans des bureaux locaux, l’examen de dossiers ainsi qu’une entrevue avec le juge principal de la citoyenneté, des entrevues avec des gestionnaires et des employés participant à la prestation du Programme de citoyenneté. Pendant les visites sur place dans les bureaux locaux, les vérificateurs ont observé et documenté les processus en place en plus d’examiner un échantillon de demandes, la documentation pertinente et les contrôles en place.

Méthode d’échantillonnage

Attribution de la citoyenneté

Un échantillon aléatoire de dossiers d’attribution de la citoyenneté a été choisi à partir des cérémonies de citoyenneté menées en décembre 2010, janvier 2011 et février 2011. La taille de l’échantillon pour les demandes d’attribution était de 50 dossiers par bureau (40 adultes et 10 mineurs, à l’exception d’un seul bureau où il y avait 45 adultes et 5 mineurs en raison du nombre limité de cas de mineurs) pour un total de 500 cas d’attribution examinés. Les vérificateurs ont visité dix bureaux, couvrant ainsi toutes les régions. L’échantillon a été établi avec jugement et fournissait une couverture suffisante. En outre, jusqu’à cinq cas de refus par bureau ont été examinés selon la disponibilité afin d’évaluer les preuves au dossier pour appuyer le refus.

Preuve de citoyenneté

La taille de l’échantillon des preuves de citoyenneté a été calculée d’après une formule d’échantillonnage statistique qui a donné un échantillon de 42 dossiers traités choisis au hasard dans le mois de novembre 2010. Les dossiers ont été examinés au CTD-S.

Pour les deux secteurs d’activité, l’équipe de vérification a évalué, dans l’examen des dossiers, si les demandes avaient été traitées conformément à la législation sur la citoyenneté et aux politiques et procédures de CIC.

La vérification a été menée en conformité avec les normes de vérification interne dans l’administration fédérale du Canada et le Cadre international de référence des pratiques professionnelles (CIRPP) de l’Institut des vérificateurs internes.

Date de modification :