Vérification du programme d’immigration au haut-commissariat du Canada à Kuala Lumpur

Rapport de vérification
Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
Citoyenneté et Immigration Canada
Juillet 2008

Acronymes utilisés dans ce rapport

1.0 Introduction

• 1.1 Contexte
• 1.2 Objectifs de la vérification
• 1.3 Critères de la vérification
• 1.4 Portée de la vérification
• 1.5 Méthode de la vérification

2.0 Conclusions de la vérification

3.0 Observations et recommandations

• 3.1 Cadre de gestion
• 3.2 Intégrité du programme d’immigration
• 3.3 Cadre de contrôle interne

Annexe A : Critères détaillés pour la vérification

Annexe B :Plan d’action de la direction

Annexe C : Calendrier de la vérification

Acronymes utilisés dans ce rapport

1.0 Introduction

Le Plan de vérification axé sur le risque de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) pour 2007–2010 prévoit la conduite de vérifications dans les missions. Le Haut-commissariat du Canada à Kuala Lumpur a été choisi, en consultation avec la Direction générale de la région internationale (RI) à l’Administration centrale (AC) de CIC, sur la base d’une évaluation des activités de la mission par rapport à celles des autres bureaux, et en tenant compte du volume de demandes traitées. Le travail sur place a été effectué du 22 au 26 octobre 2007.

1.1 Contexte

1.1.1 Opérations

CIC est responsable du recrutement, de la sélection et du traitement des demandes des étrangers qui désirent venir au Canada de façon temporaire ou permanente pour des raisons qui stimuleront la croissance économique et enrichiront l’environnement social et culturel du Canada. Au sein du Ministère, cette responsabilité a été confiée au Secteur des opérations, qui se divise en activités intérieures et extérieures. Les activités extérieures relèvent de la Direction générale de la RI, qui les exerce par l’intermédiaire de son réseau de bureaux des visas (ou missions) à l’étranger. Ceux-ci sont divisés en centres régionaux de programmes (CRP), en centres offrant tous les services et en bureaux satellites et spécialisés. Les CRP et les centres offrant tous les services sont responsables de la prestation de la gamme complète des services d’immigration pour les pays qu’ils desservent. La différence entre ces deux types de centre est que les CRP sont chargés de superviser les bureaux satellites. Toutefois, les bureaux satellites et les bureaux spécialisés n’offrent pas la gamme complète des services d’immigration.

La mission de Kuala Lumpur est un bureau de traitement des visas offrant tous les services; elle est responsable de la prestation de tous les services d’immigration. Elle a ouvert ses portes en septembre 2002 à la suite du rétablissement de l’obligation de visa pour les Malais et a été établie en tant que bureau offrant tous les services en octobre 2004. Elle est l’un des plus récents des 32 centres offrant tous les services à l’échelle mondiale. La Section des visas compte sept employés à plein temps, notamment deux agents canadiens à l’étranger (ACE) et cinq employés recrutés sur place (voir la figure 1 ci-dessous).

Tous les employés relèvent du gestionnaire du programme d’immigration (GPI), mais le second ACE supervise le traitement des demandes de non-immigrants. En raison de la taille du bureau, tous les employés peuvent être amenés à traiter des cas d’immigrants et de non-immigrants, selon les fluctuations du volume de travail. Toutefois, le GPI et son adjoint aux programmes traitent essentiellement les demandes d’immigration, les autres membres du personnel participant au traitement des deux types de demandes. Le second adjoint aux programmes s’occupe également du recouvrement des coûts.

La mission de Kuala Lumpur traite les demandes de résidence permanente présentées par des citoyens et des résidents de Malaisie et des deux provinces de l’est de l’île de Bornéo. De plus, elle traite les demandes de résidence temporaire présentées en Malaisie. En 2007, l’objectif global de la mission en matière de visas de résident permanent était de 550. A 2e novembre 2007, le nombre de demandes en attente d’une décision à la mission était de 2 421, dont environ 88 % étaient présentées par des travailleurs qualifiés. En ce qui concerne les résidents temporaires, le bureau a délivré, en 2006, 7 497 visas de visiteur, 328 visas d’étudiant et 98 visas de travailleur temporaire. En 2005, le bureau a délivré 7 534 visas de visiteur, 329 visas d’étudiant et 70 visas de travailleur temporaire, ce qui signifie que la production est demeurée relativement stable. Les statistiques de la mission pour 2007, 2006 et 2005 sont présentées dans le tableau 1 ci‑dessous.

Tableau 1 – Statistiques de la mission de Kuala Lumpur

1.1.2 Contexte environnemental

La présente section du rapport décrit certains des problèmes relatifs au contexte opérationnel de la mission. Ils sont présentés ici à titre d’information seulement et ne  suivent aucun ordre précis.

La mission de Kuala Lumpur est l’une des plus récentes à offrir tous les services au sein du réseau de bureaux à l’étranger de CIC. Selon les renseignements fournis par les gestionnaires de la mission, la Section d’immigration de Kuala Lumpur fait face aux défis suivants :

• Contexte changeant—La mission exerce ses activités dans un contexte changeant et exigeant sur le plan opérationnel. En tant que mission offrant tous les services, elle est assujettie à des contraintes dans tous les aspects du programme, lesquelles sont aggravées par le volume de cas et un niveau de fraude qui exige de la vigilance.
• Diversité de la clientèle—Même si la Malaisie forme un seul pays, elle comprend deux régions distinctes, séparées sur le plan géographique, ainsi que trois « solitudes » : les Malais, les Chinois et les Indiens. Dans chacun de ces environnements, il règne une situation différente dont on doit bien saisir la complexité afin de pouvoir l’intégrer dans le cadre décisionnel.

1.2 Objectifs de la vérification

La vérification avait pour objectif d’évaluer :

• le cadre de gestion en place à la mission pour administrer le programme d’immigration;
• le degré de conformité des pratiques et des procédures relativement à la loi et aux politiques applicables associées à l’exécution du programme d’immigration;

1.3 Critères de la vérification

Les critères utilisés sont fondés sur la loi, les politiques et les directives applicables du Conseil du Trésor et de CIC. Les critères particuliers utilisés aux fins de la vérification sont énoncés à l’annexe A.

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1.4 Portée de la vérification

La vérification se limitait aux activités de la mission canadienne à Kuala Lumpur. Elle englobait tous les aspects importants des activités de CIC à la mission, ce qui comprend la gamme complète des activités de programme touchant les immigrants et les non-immigrants, ainsi que les éléments financiers et administratifs que l’on trouve habituellement dans un centre offrant tous les services. La vérification visait les activités de la mission du 1^er juillet 2006 au 26 octobre 2007, date de la fin de la période d’examen sur place.

1.5 Méthode de la vérification

L’enquête comportait trois volets : le cadre de gestion, la conformité du programme d’immigration et le cadre de contrôle interne.

Au cours de notre examen du cadre de gestion, nous avons effectué des entrevues avec le personnel d’immigration et d’autres employés de l’ambassade ayant un lien avec les activités d’immigration; examiné des documents; observé des processus; documenté les mécanismes de contrôle; vérifié l’information; et examiné des échantillons de dossiers de gestion afin de vérifier leur conformité.

Dans le cadre de notre examen de l’intégrité du programme, nous avons examiné toutes les décisions concernant les titres de voyage des résidents permanents, les cas de résidence temporaire et permanente, ainsi que les permis de séjour temporaire qui ont été traités au cours de la période du 1^er juillet 2006 au 30 juin 2007, afin de vérifier leur conformité avec les pouvoirs délégués. Nous avons également mené des entrevues avec le personnel d’immigration et d’autres employés de l’ambassade ayant un lien avec les activités d’immigration, examiné les documents, observé les processus et documenté les mécanismes de contrôle. L’équipe de vérification a également examiné un échantillon discrétionnaire de 20 cas de résidence temporaire et de 20 cas de résidence permanente qui ont été traités au cours de la période du 1^er juillet 2006 au 30 juin 2007, afin de vérifier leur conformité avec la loi, les règlements et les politiques applicables au dossier du cas. La taille de l’échantillon a été établie de façon discrétionnaire, en tenant compte du volume de demandes traitées par la mission. Nous avons choisi les échantillons de cas au hasard dans la population et examiné les dossiers de ces cas afin de valider nos observations tirées des entrevues, de l’examen des documents et de l’observation des procédures en place à la mission.

Au cours de notre examen du cadre de contrôle interne, nous avons analysé les mécanismes de surveillance appliqués au Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (STIDI), aux documents contrôlés, au recouvrement des coûts et aux frais de déplacement et d’accueil. À cette fin, nous avons mené des entrevues avec le personnel d’immigration et d’autres employés de l’ambassade ayant un lien avec les activités d’immigration, examiné les documents, observé les processus, documenté les mécanismes de surveillance, vérifié l’information et examiné les échantillons de dossiers de gestion afin de vérifier leur conformité. Nous avons en particulier examiné les profils d’utilisateur du STIDI, testé les mécanismes de contrôle d’inventaire du STIDI, évalué des échantillons d’opérations d’inventaire de documents contrôlés, ainsi que les mécanismes de surveillance applicables aux recettes découlant du recouvrement des coûts et examiné un échantillon de demandes de remboursement de frais de déplacement et d’accueil, afin d’évaluer leur conformité à la loi, aux politiques et aux procédures applicables, et de tirer des conclusions sur l’état des mécanismes de contrôle en place.

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2.0 Conclusion de la vérification

L’équipe de vérification a constaté que :

• le cadre de gestion en place était approprié pour gérer les ressources de la mission;
• le programme d’immigration était conforme;
• le cadre de contrôle interne pour soutenir la prestation opérationnelle des services à la mission et protéger les actifs et les recettes était approprié en ce qui concerne le STIDI, les documents contrôlés et les frais de déplacement et d’accueil, mais les mécanismes de surveillance en place relativement au recouvrement des coûts nécessitaient des modifications.

Nos observations et recommandations détaillées dans les secteurs susmentionnés sont traitées dans la prochaine section. On trouvera les réponses et le plan d’action de la direction, ainsi que le calendrier de mise en œuvre proposé à l’annexe B.

3.0 Observations et recommandations

3.1 Cadre de gestion

L’équipe de vérification a examiné sept éléments du cadre de gestion : gouvernance et orientation stratégique; valeurs et éthique de la fonction publique; gestion des ressources humaines; service axé sur la clientèle; gestion du risque; résultats et rendement; et apprentissage, innovation et gestion du changement. Nous nous attendions à ce que les responsabilités soient appropriées, à ce que les valeurs et l’éthique soient promues et renforcées, à ce que le bureau soit géré de manière à garantir l’efficacité du lieu de travail, à ce que les services offerts par le bureau soient adaptés aux besoins de ses clients, à ce que la gestion des risques soit utilisée par le bureau, à ce que de l’information sur les résultats soit recueillie, utilisée à l’appui des décisions et présentée, et à ce que des activités d’apprentissage et de perfectionnement soient en place.

La vérification a révélé que le cadre de gestion était approprié pour gérer les ressources de la mission. Nous avons en particulier constaté que :

• les structures de gouvernance étaient appropriées;
• les valeurs et l’éthique étaient promues et renforcées;
• la fonction de ressources humaines fonctionnait comme prévu, comme l’indiquaient les dossiers des ressources humaines de la mission;
• le service à la clientèle était géré de manière appropriée;
• les pratiques de gestion du risque étaient adéquates, compte tenu du contexte opérationnel de la mission;
• l’information sur les résultats et le rendement était saisie et utilisée aux fins du processus décisionnel;
• l’apprentissage était utilisé pour faciliter les initiatives de changement.

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3.2 Intégrité du programme d’immigration

En ce qui concerne l’intégrité du programme, l’équipe de vérification a examiné le niveau de conformité des pratiques et des procédures relativement à la loi et aux politiques applicables associées à l’exécution du programme d’immigration à la mission de Kuala Lumpur. À cette fin, le traitement des demandes d’immigrants et de non-immigrants a été examiné. Nous nous attendions à ce que les décisions relatives aux demandes soient documentées de manière appropriée, à ce que les processus et les procédures soient conformes à la loi et aux politiques applicables, à ce que des mécanismes de contrôle appropriés soient en place afin de garantir que les exigences en matière d’admissibilité étaient remplies, et à ce que les pouvoirs délégués relatifs aux décisions soient appropriés et conformes à la politique du Ministère.

L’équipe de vérification a constaté que le programme d’immigration à la mission était généralement conforme. Les examens de documents, les entrevues avec le personnel et l’observation des processus ont révélé que la mission possédait les connaissances et les outils nécessaires pour garantir sa conformité. Nous avons examiné toutes les décisions concernant les demandes traitées entre le 1^er juillet 2006 et le 30 juin 2007 et constaté qu’elles avaient toutes été prises par des employés ayant des pouvoirs délégués.

Afin de valider la conformité du traitement des demandes dans le cadre du programme d’immigration, nous avons également examiné un échantillon des cas de résidence temporaire et permanente. Nous n’avons rien trouvé à redire au sujet du traitement des cas de résidence temporaire. En ce qui concerne les cas de résidence permanente, nous avons constaté que toutes les étapes du traitement n’avaient pas été systématiquement documentées dans le STIDI pour en étayer l’exécution. Même si notre examen n’a pas permis de relever de secteur donné présentant systématiquement des lacunes, du fait que la mise sur pied de la mission est récente, il faut s’attendre à certaines variations avec le renforcement des procédures. Toutefois, nous pensons que cette situation devrait s’améliorer avec le temps.

Recommandation 1
La direction de la mission doit s’assurer que toutes les étapes du traitement liées aux décisions concernant les cas de demandeurs de résidence permanente sont systématiquement consignées dans les notes du STIDI.

Réponse de la direction
D’accord.

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3.3 Cadre de contrôle interne

Au cours de la vérification du cadre de contrôle interne, nous avons examiné les mécanismes de surveillance en place appliqués au STIDI, aux documents contrôlés, au recouvrement des coûts et aux dépenses de déplacement et d’accueil.

L’équipe de vérification a constaté que le cadre de contrôle interne pour soutenir la prestation opérationnelle des services à la mission et protéger les actifs et les recettes était approprié en ce qui concerne le STIDI, les documents contrôlés et les dépenses de déplacement et d’accueil, mais que les mécanismes de surveillance appliqués à la consignation et à la présentation du recouvrement des coûts nécessitaient des modifications. Voir nos observations dans les sections suivantes.

3.3.1 STIDI

Au cours de notre vérification du cadre de contrôle interne, nous avons examiné les mécanismes de surveillance appliqués au STIDI. Nous nous attendions à ce que des mécanismes de surveillance soient en place pour assurer l’utilisation appropriée du STIDI à la mission et que les actifs relatifs à ce système soient protégés.

L’équipe de vérification a constaté que le cadre de contrôle du STIDI était approprié. Elle a en particulier constaté qu’on effectuait un examen suffisant pour s’assurer que le recours et l’accès au STIDI étaient adéquats et conformes aux pouvoirs délégués. Nous avons également constaté que les mécanismes de contrôle des stocks étaient appropriés pour assurer la protection des actifs physiques relatifs au STIDI. Dans le cadre de notre évaluation dans ces deux secteurs, nous n’avons pas relevé de problème et avons confirmé que les mécanismes de contrôle appliqués au STIDI étaient adéquats et fonctionnaient comme prévu.

3.3.2 Documents contrôlés

Au cours de la vérification du cadre de contrôle interne, nous avons examiné les mécanismes de surveillance appliqués aux documents contrôlés. L’équipe de vérification s’attendait à ce que les rôles et les responsabilités (fonctions) soient appropriés et à ce qu’un cadre de contrôle efficace soit en place pour assurer la garde, la protection et la surveillance des documents contrôlés.

Dans l’ensemble, nous avons constaté que des mécanismes de contrôle adéquats étaient en place pour assurer la mise en lieu sûr des documents contrôlés. Dans le cadre de notre vérification, nous avons été en mesure de faire concorder les stocks matériels de la mission avec ses documents imprimés. En outre, nous avons constaté, lors de notre examen d’autres mécanismes de surveillance de documents contrôlés, que ces mécanismes fonctionnaient comme prévu. Toutefois, nous avons noté certains secteurs où la mission pourrait améliorer les rapports d’inventaire et nous avons avisé la direction de la mission de ces problèmes dans le cadre de notre vérification pour leur considération.

Les directives sur les documents contrôlés sont réparties dans plusieurs guides de politiques, la responsabilité à l’étranger étant partagée entre deux directions générales de l’AC (la Région internationale et Gestion et technologies de l’information). Dans le cadre de notre planification et compte tenu de notre expérience acquise au cours des vérifications passées dans les missions et au Canada, nous avons établi que la gestion de cette fonction par l’AC était un secteur à vérifier et nous la vérifierons dans un avenir proche.

3.3.3 Recouvrement des coûts

La mission de Kuala Lumpur accepte le paiement des frais d’immigration au moyen de traites bancaires en dollars canadiens ou en ringgits malaisiens. Les recettes découlant du recouvrement des coûts par la mission se sont élevées à 1,1 M$ et à 1,2 M$ au cours des exercices 2005–2006 et 2006–2007, respectivement.

L’équipe de vérification s’attendait à ce que les rôles et responsabilités (fonctions) soient conformes aux politiques du Ministère en matière de recouvrement des coûts, à ce que des mécanismes de surveillance appropriés soient en place pour assurer la protection des recettes découlant du recouvrement des coûts et à ce qu’un système de surveillance approprié soit établi.

Dans l’ensemble, l’équipe de vérification a constaté que les rôles et les responsabilités étaient conformes aux politiques du Ministère en matière de recouvrement des coûts, mais que certains mécanismes de contrôle de la sécurité physique et certaines procédures de surveillance appliqués à l’enregistrement et à la présentation du recouvrement des coûts avaient besoin d’une mise au point (p. ex. : La fréquence de la surveillance du taux de change et l’utilisation de certains codes du GL). Nous avons relevé certains problèmes en ce qui concerne l’administration du PDS+, le système utilisé pour enregistrer la perception des frais et l’enregistrement des opérations de remboursement de recettes dans le système financier. (p. ex. : utilisation inexacte des codes du GL). Nous avons par contre noté que la fréquence et l’ampleur de ces exemples étaient faibles et  qu’il est improbable d’influencer substantiellement l’ensemble du rapport.

Nous avons informé la direction de ces problèmes tandis que nous étions sur place. Celle-ci a mentionné son intention d’intégrer les procédures de surveillance améliorées dans le système de recouvrement des coûts afin de s’assurer que ces problèmes seraient résolus de façon appropriée.

Pendant notre vérification, nous avons constaté que les personnes ayant utilisé le PDS+ dans le passé mais ne travaillant plus à la mission avaient toujours un profil d’utilisateur.

Recommandation 2
Lorsqu’un employé n’a plus besoin d’avoir accès au PDS+, la mission doit supprimer son profil d’utilisateur ou en éliminer les droits d’accès jusqu’à ce que son profil puisse être supprimé du système.

Réponse de la direction
D’accord.

3.3.4 Déplacements et accueil

Dans le cadre de la vérification du cadre de contrôle interne, nous avons examiné les mécanismes de surveillance appliqués aux dépenses de déplacement et d’accueil. L’équipe de vérification s’attendait à ce qu’on ait instauré des mécanismes de surveillance afin de s’assurer que le traitement des opérations relatives aux frais de déplacement et d’accueil est conforme aux politiques et aux règlements applicables.

Nous avons examiné les voyages uniques et les demandes de remboursement des dépenses de frais d’accueil, ce qui représente 100% des budgets respectifs pour l’année, et nous avons aussi fait des entrevues avec le personnel dans le cadre de notre vérification. Par conséquent, nous avons constaté qu’on avait instauré des mécanismes de surveillance internes appropriés afin de s’assurer que les dépenses de déplacement et d’accueil sont autorisées, approuvées et enregistrées rapidement et adéquatement.

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Annexe A : Critères détaillés pour la vérification

Objectif 1 : Cadre de gestion

La pertinence du cadre de gestion sera évaluée au regard des critères suivants :

• Des structures de gouvernance sont en place pour garantir que l’on s’acquitte adéquatement des responsabilités.
• Les valeurs et l’éthique de la fonction publique sont promues et renforcées.
• Le bureau est géré de manière à assurer un lieu de travail efficace où le personnel puisse contribuer avec succès à l’atteinte des objectifs de travail.
• Les services offerts par le bureau tiennent compte des exigences de ses clients.
• Le bureau a mis en place des processus visant à établir et à élaborer des stratégies pour l’atténuation du risque.
• Des données pertinentes sur les résultats sont recueillies, utilisées dans la prise de décisions et présentées.
• Le bureau utilise des activités d’apprentissage et de perfectionnement pour promouvoir l’innovation et la gestion du changement afin de tirer des leçons de son rendement.

Objectif 2 : Intégrité du programme

Le niveau de conformité des pratiques et des procédures relativement à la loi, aux règlements et aux politiques applicables associés à l’exécution du programme d’immigration sera évalué en fonction des critères suivants :

• Les décisions sont suffisamment documentées et les documents justificatifs requis sont conservés.
• Les pouvoirs délégués pour la prise de décisions sont appropriés et conformes à la politique ministérielle.
• On a établi des mécanismes de surveillance appropriés à la mission pour veiller au respect des critères d’admissibilité.

Objectif 3 : Mécanismes de contrôle internes

La pertinence du cadre de contrôle interne en place pour assurer la prestation opérationnelle des services à la mission et la protection des actifs et des recettes sera évaluée selon les critères suivants :

• Gestion du STIDI
  • Des mécanismes de contrôle appropriés sont en place pour assurer la gestion et l’utilisation des comptes d’usager du STIDI à la mission.
  • Des mécanismes de contrôle appropriés sont en place pour assurer la protection des actifs relatifs au STIDI à la mission.

• Documents contrôlés
  • Les rôles et responsabilités (fonctions) relativement à la garde, à la protection et à la surveillance des documents contrôlés sont appropriés.
  • Des mécanismes de contrôle adéquats sont en place pour la garde, la protection et la surveillance des documents contrôlés.

• Recouvrement des coûts
  • Les rôles et responsabilités (fonctions) attribués et les procédures exécutées sont conformes aux politiques du Ministère en matière de recouvrement des coûts.
  • Des mécanismes de surveillance adéquats sont en place pour faire en sorte que l’environnement physique garantisse la protection du système de recouvrement des coûts.
  • Un système de surveillance adéquat est en place pour faire en sorte que les mécanismes de contrôle fonctionnent et que les fonds recouvrés soient dûment comptabilisés et protégés pendant qu’ils se trouvent à la Section d’immigration.

• Déplacements et accueil
  • Des mécanismes de contrôle internes doivent être établis pour faire en sorte que les opérations relatives aux frais de déplacement et d’accueil soient conformes aux politiques et aux règlements visant à assurer une protection contre la fraude, la négligence financière et d’autres violations des règles et des principes.

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Annexe B : Plan d’action de la direction

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Annexe C : Calendrier de la vérification

Planification de la vérification — Août et septembre 2007

Examen sur place — Du 22 au 26 octobre 2007

Ébauche transmise au GPI et à la RI pour commentaires — 20 février 2008

Plan d’action de la direction terminé — 10 mars 2008

Rapport approuvé par le Comité de vérification — 3 juillet 2008