Vérification du programme d’immigration de Kyiv

Rapport de vérification final
Citoyenneté et Immigration Canada
Vérification et divulgation internes
Mars 2004

Table des Matières

• 1. Contexte
• 2. Constatations et recommandations des vérificateurs
  • 2.1 Fonction de gestion
  • 2.2 Gestion de la charge de travail
  • 2.3 Intégrité et conformité du programme
    • 2.3.1 Politique sur la conservation des documents
  • 2.4 Recouvrement des coûts
    • 2.4.1 Contrôle
  • 2.5 Documents contrôlés
    • 2.5.1 Inventaire trimestriel des formulaires contrôlés de l’immigration
    • 2.5.2 Conservation des formulaires contrôlés de l’immigration dans une zone de haute sécurité
  • 2.6 Gestion des ressources humaines
  • 2.7 Gestion des risques et assurance de la qualité
• 3. Conclusion
• Annexe A :Plan d’action de la direction

1.0 CONTEXTE

Nous avons effectué la vérification du programme d’immigration de la mission du Canada à Kyiv entre le 27 octobre et le 6 novembre 2003.

La vérification visait à évaluer la solidité du cadre de contrôle de gestion et son degré de conformité avec les lois, les politiques et les procédures liées à la mise en oeuvre du programme d’immigration.

La vérification portait sur la fonction de gestion, la gestion de la charge de travail, l’intégrité et la conformité du programme, le recouvrement des coûts, les documents contrôlés, la gestion des ressources humaines et la gestion des risques et l’assurance de la qualité.

Dans le cadre de la vérification, nous avons examiné des dossiers et des documents, interrogé la gestionnaire du programme d’immigration (GPI), les agents canadiens (AC) et les employés recrutés sur place (ERP). Nous avons rencontré également le chef de mission, l’agent consulaire de la mission et plusieurs autres représentants du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) associés aux activités de l’Immigration.

La mission de Kyiv est un centre offrant tous les services, notamment aux immigrants et aux non-immigrants. Trois agents canadiens, dont la GPI (qui est entrée en fonction à la mission à la fin d’août 2003), un agent recruté sur place (ARP) et neuf ERP, sont affectés au programme d’immigration.

La situation économique difficile de l’Ukraine soulève des préoccupations au sujet de la fraude, de la corruption, de la criminalité et des fausses déclarations ainsi qu’au sujet de leurs incidences sur l’environnement dans lequel la mission fonctionne. Les recettes provenant du recouvrement des coûts à Kyiv au cours de l’exercice 2002-2003 ont été versées en grande partie en espèces et ont totalisé 1,9 M$. L’objectif quant aux visas d’immigrant en 2003 était de 2 155, dont 67 pour cent pour les travailleurs qualifiés. En 2002, Kyiv a reçu 178 demandes de permis d’études, 272 demandes de permis de travail et 5 994 demandes de visiteurs dans le cadre du programme de résidents temporaires.

2.0 CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS DES VÉRIFICATEURS

2.1 FONCTION DE GESTION

Le programme d’immigration de la mission de Kyiv a été bien géré par la nouvelle GPI, qui en moins de quelques mois, a instauré plusieurs mesures visant à améliorer les activités et à renforcer les contrôles, notamment l’examen du recouvrement des coûts, de la gestion des formulaires contrôlés et du soutien à la gestion du Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (STIDI) pour vérifier que la formation, les outils et les contrôles nécessaires étaient en place; parmi ces mesures a figuré en outre l’amorce du processus de dotation d’un poste clé d’ARP, que la mission a eu de la difficulté à doter. La GPI a participé à un atelier formel de formation des GPI à l’administration centrale (AC) au début de décembre 2003.

Les plans de travail et les objectifs de la mission de Kyiv reflètent les priorités de planification de la Région internationale (RI) de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) ainsi que les objectifs stratégiques du Ministère. Les rapports sur l’état des progrès accomplis sont établis selon les objectifs fixés dans les plans de travail. Les responsables entretiennent de bonnes relations de travail avec ceux des autres programmes, les partenaires externes et les directions géographiques de la RI de CIC. La GPI surveille étroitement la productivité opérationnelle et élabore des stratégies visant à atteindre les objectifs de 2004. L’une de ces stratégies est de réexaminer les responsabilités de tout le personnel et de mettre à jour les descriptions de travail.

L’un des problèmes auxquels sont confrontés les responsables du programme d’immigration à la mission de Kyiv et qu’ils ne maîtrisent pas est le peu de surface de bureaux à leur disposition. Cela leur cause des difficultés depuis un certain nombre d’années, parce que l’agrandissement prévu de la chancellerie du MAECI a été retardé. Par exemple, la salle d’attente et la salle d’entrevue ne permettent pas d’accueillir tous les clients. L’exiguïté des locaux du sous-sol de la chancellerie, où les ERP de l’Immigration travaillent, nuit à l’efficacité du traitement des dossiers. Les préoccupations de la GPI au sujet des locaux à bureaux ont été reprises dans le plan de gestion de la RI de 2003-2004. Nous avons été informés que le MAECI poursuit les négociations visant à répondre aux besoins en matière d’aménagement matériel du programme d’immigration.

Les responsables du programme d’immigration à Kyiv connaissent bien les difficultés et les priorités du programme et ils ont montré qu’ils étaient capables, avec l’appui de la RI, d’y faire face. Nous n’avons aucune recommandation à formuler quant à la fonction de gestion; nous partageons toutefois les préoccupations du personnel du programme d’immigration au sujet du caractère inadéquat de leurs installations.

2.2 GESTION DE LA CHARGE DE TRAVAIL

Nous avons examiné la fonction de gestion du STIDI et avons constaté que les responsables s’en acquittaient avec compétence. Les contrôles, tels que les profils d’utilisateurs et les niveaux d’autorisation concernant la capacité du personnel de traiter les visas, étaient appropriés. La GPI et le gestionnaire du STIDI connaissaient bien leurs responsabilités quant au STIDI; de plus, la GPI a reçu une formation sur l’établissement de rapports statistiques à partir du STIDI au cours de l’atelier des GPI qui s’est tenu en décembre.

Les méthodes de travail sont généralement adaptées au milieu de travail et à la clientèle. L’examen auquel nous avons procédé nous a révélé que les dossiers des immigrants et des non-immigrants étaient très bien gérés. Un système bien établi était en place pour que toutes les formalités applicables en matière d’interdiction de territoire soient bien remplies. La vérification des documents était rigoureuse et intégrée au traitement normal des demandes. De plus, les diverses lettres types pour le traitement des demandes d’immigration étaient adaptées.

Nous avons cependant constaté que les responsables pouvaient dans une certaine mesure améliorer le traitement des demandes en accroissant la superficie de la salle d’attente pour les clients, en examinant les solutions de rechange permettant de ne pas avoir toutes les catégories de clients qui se présentent en même temps au bureau, en analysant les descriptions de travail en vue de réattribuer les tâches et en dotant deux postes vacants. Des projets étaient en place pour apporter des améliorations dans tous les secteurs en question.

2.3 L’INTÉGRITÉ ET LA CONFORMITÉ DU PROGRAMME

Dans l’ensemble, l’échantillon des dossiers d’immigrants et de non-immigrants, que nous avons examiné répondait aux exigences en matière d’intégrité et de conformité. Les décisions dans toutes les demandes de visa examinées pour la période allant du 1^er septembre 2002 au 31 août 2003 respectaient les pouvoirs délégués. Les critères de sélection avaient été appliqués uniformément et les décisions répondaient aux exigences. Les notes au dossier étaient généralement claires et structurées et montraient que le personnel comprenait bien les procédures. Tous les dossiers de notre échantillon avaient été traités dans des temps semblables ou inférieurs au temps moyen de traitement dans les missions à l’étranger.

Même si, au moment de la vérification, il était trop tôt pour évaluer la façon dont la mission appliquait les nouveaux critères de sélection des travailleurs qualifies aux termes de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), le peu d’information dont nous disposions en laissait une impression positive.

2.3.1 Politique sur la conservation des documents

Notre examen des dossiers et des méthodes de travail a révélé que la mission de Kyiv suivait les lignes directrices qui prévalaient avant l’entrée en vigueur de la LIPR en matière de conservation des documents papier de dossiers d’immigrants. Bien que nous ayons établi que cela n’entraînait aucune conséquence pour l’intégrité du programme, nous sommes préoccupés par le fait que ces lignes directrices n’ont pas été intégrées ni remplacées dans les guides des opérations de la LIPR. Par conséquent, les agents chargés d’évaluer les cas en fonction de la LIPR ne disposent pas d’un outil de référence précis leur permettant de déterminer les documents devant être conservés, retournés au client ou détruits. Les responsables de la Direction de la Coordination opérationnelle de la Région internationale sont au courant de cette situation et prévoient procéder à l’examen de la politique sur la conservation des documents de façon que les missions puissent l’appliquer uniformément.

Recommandation

1) La Direction générale de la gestion de l’information, de concert avec la RI, devrait intégrer la politique sur la conservation des documents dans le Guide sur le traitement des demandes à l’étranger de CIC.

Réponse de la direction

1) La direction accepte cette recommandation et les mesures voulues sont prises pour remédier à la situation. Les nouvelles lignes directrices de la politique sur la conservation des documents seront intégrées au Guide sur le traitement des demandes à l’étranger (OP1) d’ici le 30 juin 2004 et toutes les missions devront les suivre.

2.4 RECOUVREMENT DES COÛTS

La vérification que nous avons effectuée montre que le recouvrement des coûts à la mission de Kyiv fonctionne généralement bien. Nous n’avons trouvé aucune indication de droits inexacts, de perte de fonds publics ou de mauvaise utilisation de documents. Toutefois, nous proposons certaines mesures qui sont susceptibles d’améliorer les contrôles et de réduire les risques, et qui pourraient être appliquées au niveau de la mission.

2.4.1 Contrôle

Une question à résoudre est l’absence de contrôle périodique de la fonction de recouvrement des coûts pour veiller à ce que les transactions de recettes correspondent au nombre de services de visa qui ont été rendus et qu’elles soient justifiées selon les normes. L’agent de recouvrement des coûts (ARC) est tenu de contrôler le processus pour s’assurer que tous les droits du programme d’immigration sont justifiés correctement. Notre vérification nous a permis de conclure qu’aucun contrôle périodique des dépôts de l’Immigration n’était effectué parce que le comptable du MAECI à la mission ne fournissait pas de bordereaux de dépôts ni d’extrait du grand livre.

De plus, les procédures de contrôle décrites dans le message conjoint de 2001 du MAECI et de CIC sur le contrôle des recettes n’ont pas été appliquées et aucune autre forme de contrôle n’a été mise en oeuvre. Toutefois, la nouvelle gestionnaire du programme d’immigration et le nouvel agent consulaire de la mission ont constaté la faiblesse en question et ont convenu d’appliquer immédiatement les procédures de contrôle des recettes.

Recommandation

2) L’ARC devrait effectuer le contrôle périodique pour faire concorder les totaux quotidiens des recettes avec les transactions mensuelles telles qu’elles figurent sur le relevé généré par le Système de gestion intégrée (SGI).

3) La GPI devrait veiller à ce que les procédures de contrôle voulues soient appliquées pour déterminer si les droits d’Immigration perçus correspondent aux sommes que la mission aurait dû percevoir pendant la période visée.

Réponse de la direction

2) La nouvelle GPI, qui est arrivée récemment à la mission de Kyiv, avant la vérification, a travaillé de concert avec l’agent d’administration de la mission (ADM) pour apporter toutes les corrections nécessaires au contrôle et à la comptabilité des rapports quotidiens. Des mesures ont été prises et la GPI a informé l’ARC. Les procédures sont maintenant suivies consciencieusement.

3) La GPI s’est engagée à suivre les directives envoyées par le MAECI en juin 2003 au sujet de la vérification mensuelle des rapports du STIDI et des transactions du SGI. Le processus est en cours.

2.5 DOCUMENTS CONTRÔLÉS

Mettre en place les mécanismes appropriés de gestion des documents contrôlés, tels que les visas de visiteur et les sceaux d’immigration, est essentiel au niveau de la mission. Depuis son arrivée, la GPI a entrepris un effort de concertation pour améliorer les méthodes de gestion des documents contrôlés. Nous avons proposé l’adoption de certaines mesures qui pourraient être mises en oeuvre au niveau de la mission pour améliorer la gestion des documents contrôlés et réduire les risques. Toutefois, deux faiblesses quant à cette gestion doivent attirer l’attention.

2.5.1 Inventaire trimestriel des formulaires contrôlés de l’immigration

Au moment de notre vérification, nous avons confirmé que les rapports pour l’inventaire trimestriel (IMM 5392B) pour 2003 se basaient sur des estimations plutôt que sur des chiffres réels obtenus de la réalisation d’un inventaire physique. La GPI avait déjà remarqué la faiblesse en question et l’a porté à notre attention. La pratique qui consiste à utiliser des estimations plutôt que des chiffres réels entraîne le risque que la perte de documents ne soit jamais rapportée. En raison de l’inexactitude des chiffres en question dans les rapports pour l’inventaire trimestriel, nous n’avons pas pu effectuer notre contrôle par sondage habituel pour rapprocher l’inventaire de formulaires contrôlés à notre disposition et le dernier rapport trimestriel. Notre contrôle par sondage du numéro de série des formulaires contrôlés pour plusieurs mois n’a révélé aucune différence dans les formulaires contrôlés délivrés. Enfin, nous avons constaté que les rapports pour l’inventaire trimestriel de la mission de Kyiv dans lesquels figuraient des chiffres arrondis (estimations) n’étaient pas mis en question par la Gestion des formulaires de l’administration centrale ni leur existence signalée à la Direction géographique de la Région internationale.

Recommandations

4) L’agent chargé des formulaires contrôlés devrait faire l’inventaire de tous les formulaires contrôlés à sa disposition dès que possible et s’assurer que les chiffres repris dans le rapport pour l’inventaire trimestriel sont exacts.

5) La GPI devrait contrôler périodiquement le processus d’inventaire trimestriel pour s’assurer que les procédures suivies se traduisent par l’utilisation de chiffres réels.

6) La Gestion des formulaires de l’administration centrale devrait surveiller si les rapports pour l’inventaire trimestriel (IMM 5392B) reprennent des chiffres arrondis, notamment les rapports des missions où le poste d’agent chargé des formulaires contrôlés est occupé depuis peu par une autre personne.

Réponse de la direction

4) En janvier 2004, l’agent chargé des formulaires contrôlés a effectué un inventaire physique exact sous la supervision de la GPI. Des mesures correctrices ont été prises. Les rapports pour l’inventaire trimestriel établis par l’agent chargé des formulaires contrôlés reprennent maintenant des chiffres réels provenant d’un inventaire physique.

5) Cette question a été étudiée avec la GPI et les mesures voulues ont été prises pour que les procédures soient suivies. La GPI en a ensuite discuté avec l’agent chargé des formulaires contrôlés. Des vérifications au hasard ont été instaurées et sont effectuées par la GPI.

6) La Gestion des formulaires, qui est chargée de l’application de cette recommandation, a pris les mesures voulues et collabore étroitement avec l’agent chargé des formulaires contrôlés à Kyiv et tous les autres agents dans les bureaux de l’Immigration à l’étranger pour vérifier que tous gèrent uniformément les formulaires contrôlés.

2.5.2 Conservation des formulaires contrôlés de l’immigration dans une zone de haute sécurité

Au cours de notre vérification, nous avons observé qu’un agent canadien non autorisé avait accès au classeur de sécurité servant à la conservation des formulaires contrôlés de l’immigration parce que le MAECI et CIC partagent la zone de haute sécurité. Les formulaires contrôlés conservés dans la zone de haute sécurité doivent être conservés dans des classeurs de sécurité dont l’accès est réservé exclusivement à l’agent chargé des formulaires contrôlés, l’agent canadien qui le remplace, l’agent de sécurité de la mission (ASM) et la GPI.

Recommandation

7) La GPI devrait prendre des dispositions pour que seuls l’agent chargé des formulaires contrôlés, l’agent canadien qui le remplace, l’agent de sécurité de la mission et elle-même aient accès au classeur de sécurité des formulaires contrôlés de l’immigration.

Réponse de la direction

7) La direction accepte cette recommandation. Des mesures correctrices ont depuis été prises pour que seul le personnel autorisé ait accès au coffre-fort de l’Immigration. La combinaison des coffres-forts a été changée et seuls les agents désignés la connaissent.

2.6 GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Nous avons passé en revue les pratiques de gestion des ressources humaines par rapport à la formation et au perfectionnement, aux évaluations annuelles du rendement, aux normes de sécurité et aux lignes directrices en matière de conflits d’intérêts pour les employés recrutés sur place (ERP).

En règle générale, les besoins en formation étaient déterminés dans le cadre du processus d’évaluation du rendement ou selon les exigences opérationnelles. Au moment de la vérification, la GPI participait à l’élaboration d’un plan de formation général pour la mission. L’évaluation des ERP a été mise à jour au cours du printemps et de l’été 2003. L’agent de sécurité de la mission effectue les contrôles de sécurité des ERP et a confirmé que les dossiers des ERP de l’Immigration étaient à jour. Les ERP sont informés du Code de conduite et des lignes directrices en matière de conflits d’intérêts et doivent signer un document dans lequel ils déclarent comprendre les lignes directrices.

À la mission de Kyiv, deux personnes ont occupé successivement le poste d’agent des non-immigrants (ANI) depuis sa création il y a deux ans et au moment de la vérification, le poste était vacant depuis plusieurs mois, ce qui réduisait l’efficacité et la capacité de prise de décision de la mission. La GPI a ouvert récemment un concours pour combler le poste. Elle pense que le processus sera terminé d’ici quelques mois.

2.7 GESTION DES RISQUES ET ASSURANCE DE LA QUALITÉ

Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné les pratiques de gestion des risques et d’assurance de la qualité de la mission de Kyiv. La situation économique difficile de l’Ukraine a soulevé des préoccupations au sujet de la fraude, de la corruption, de la criminalité et des fausses déclarations. En conséquence, la mission vérifie par téléphone, Internet et (ou) par écrit tous les documents importants que les clients immigrants présentent. Elle vérifie également régulièrement les documents de nombreux clients visiteurs et peut retracer si des clients non-immigrants ont déjà présenté une demande. Ces deux pratiques exigent beaucoup de temps et d’efforts, mais elles sont considérées comme essentielles à l’intégrité du programme. Des pratiques de gestion des risques étaient également en place dans l’attribution des tâches de traitement des demandes des non-immigrants et de l’accès aux fonctions du STIDI à des ERP.

De plus, dans le cadre des initiatives d’assurance de la qualité, en 2001, la mission de Kyiv a commencé à effectuer des vérifications sur place, chez les employeurs, dans les cas où des fraudes étaient soupçonnées. La mission a conclu qu’il y avait eu fraude dans la plupart des cas soupçonnés. La GPI prévoit améliorer encore l’assurance de la qualité en procédant à davantage de vérifications de documents et de vérifications sur place. La mission possède un ensemble efficace de procédures internes et un personnel bien formé pour les appliquer. Par exemple, notre examen des dossiers a montré que la vérification des documents sur la scolarité et l’expérience des travailleurs qualifiés immigrants était pratique courante.

3.0 CONCLUSION

Nous avons conclu que le cadre de contrôle de gestion en place à la mission de Kyiv avait été renforcé par un certain nombre de mesures prises par la GPI, avec l’appui du personnel. Nous avons conclu également que les décisions prises à l’égard des immigrants et des non-immigrants respectaient les lois, les politiques et les procédures applicables. Il faut continuer de veiller à ce que les activités de contrôle appropriées soient menées dans les fonctions de gestion des documents contrôlés et de recouvrement des coûts.

Annexe A : Plan d’action de la direction