Vérification du programme d’établissement et d’adaptation des immigrants et du programme d’accueil

Rapport de vérification
Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
Citoyenneté et Immigration Canada
Juillet 2006

Table des Matières

• 1. Introduction
• 2. Objectif de la vérification
• 3. Portée de la vérification
• 4. Méthode
• 5. Observations et Recommandations
  • 5.1. Sélection des projets
  • 5.2. Approbation de l’entente
  • 5.3. Surveillance financière et des activités
  • 5.4. Conformité des versements
• 6. Conclusions
• 7. Plan d’action de la direction

1.0 Introduction

La Direction générale de la vérification interne et responsabilisation de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a réalisé un plan de vérification axé sur les risques qui révèle la nécessité de procéder à une vérification de la pertinence des contrôles financiers et de gestion appliqués au financement sous forme de contribution des trois programmes d’aide à l’établissement du ministère : les Cours de langue pour les immigrants au Canada (CLIC), le Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants (PEAI) et le Programme d’accueil. La vérification des CLIC est terminée et a été approuvée par le Comité de vérification en septembre 2005. Ce rapport traitera des vérifications effectuées dans le cadre du PEAI et du Programme d’accueil.

Le PEAI possède deux volets de financement. Le volet A finance les services directement offerts aux immigrants par les fournisseurs de services, comme des services d’accueil, d’orientation, de traduction, d’interprétation, d’aiguillage vers les ressources de la communauté, de counselling axé sur la recherche de solutions, de renseignements généraux ainsi que des services liés à l’emploi. Le volet B finance les services indirects qui visent à améliorer les services d’aide à l’établissement, comme les ateliers, les projets de recherche et les programmes de formation des employés. Le montant total alloué aux 147 ententes de contribution du PEAI faisant l’objet de cette vérification s’élève à environ 32 M$ pour l’exercice 2004–2005.

Le Programme d’accueil est un programme de jumelage dans le cadre duquel le fournisseur de services procède au jumelage d’un nouvel arrivant avec un bénévole connaissant bien le mode de vie canadien. Ces derniers aident les nouveaux arrivants à se familiariser avec les services offerts et à les utiliser, à parler le français ou l’anglais, à se faire des connaissances dans leur domaine de travail et à participer aux activités de leur collectivité. Le montant total alloué aux 38 ententes de contribution du Programme d’accueil faisant l’objet de cette vérification s’élève à environ 3 M$ pour l’exercice 2004-2005.

Le Ministère a élaboré un Cadre d’imputabilité pour les programmes de contributions (CIPC) qui lui permet de garantir l’imputabilité concernant les dépenses ministérielles, d’effectuer un suivi de la prestation de services et d’évaluer la mesure dans laquelle les programmes de contributions permettent de répondre aux besoins des immigrants en matière d’établissement.

2.0 Objectif de la vérification

L’objectif de cette vérification était d’évaluer la pertinence des contrôles financiers et de gestion appliqués aux ententes de contribution du PEAI et du Programme d’accueil.

3.0 Portée de la vérification

CIC s’occupe de la gestion de la prestation des services d’aide à l’établissement, y compris les services relevant du PEAI et du Programme d’accueil, dans toutes les provinces et tous les territoires, à l’exception du Québec (Accord Canada-Québec, 1991), de la Colombie-Britannique (Entente sur l’immigration, 2004) et du Manitoba (Entente sur l’immigration, 2003). Les ententes conclues avec ces trois provinces ne s’inscrivaient pas dans le cadre de cette vérification.

La vérification portait sur la gestion des ententes de contribution conclues avec des fournisseurs de services (FS) des trois régions où l’exécution du PEAI et du Programme d’accueil est assurée par CIC : la Région de l’Atlantique, la Région de l’Ontario et la Région des Prairies et des Territoires du Nord-Ouest. Elle s’étendait également aux ententes du PEAI conclues à l’administration centrale de CIC et gérées par la Direction générale de l’intégration. Les ententes de contribution examinées étaient en vigueur pendant l’exercice 2005-2006.

Le volet B du PEAI finance l’initiative des Cours de langue de niveau avancé qui a été introduite en 2003 sous la forme d’un projet pilote, et dont l’objectif est d’offrir des cours de langue de niveau supérieur, dont certains sont axés sur des emplois spécifiques, pour aider les immigrants et les réfugiés à trouver et à garder un emploi à la mesure de leur expérience et de leurs compétences. Étant donné que l’initiative n’était encore qu’à l’état embryonnaire (le niveau de financement actuel a été annoncé en décembre 2004), elle n’a pas été retenue dans le cadre de cet examen.

4.0 Méthode

Dans le cadre de la vérification des ententes de contribution, la gestion des ententes a été examinée afin de s’assurer de la pertinence des contrôles financiers et de gestion. Une évaluation du niveau de conformité avec les dispositions législatives et les politiques a notamment été faite. Un échantillon discrétionnaire de 30 ententes de contribution sur les 147 du PEAI et de 10 ententes sur les 38 du Programme d’accueil a été sélectionné parmi les ententes en vigueur pendant l’exercice 2005-2006.

Les critères utilisés pour l’examen des ententes de contribution provenaient de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et de la politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

La politique sur les paiements de transfert du CT exige qu’il soit fait preuve d’une diligence raisonnable dans le choix et l’approbation des bénéficiaires de paiements de transfert et dans la gestion ainsi que l’administration des programmes. Le Ministère a rédigé le Guide de l’établissement selon ce principe. Bon nombre des critères utilisés pour évaluer les contrôles appliqués aux ententes de contribution étaient tirés de ce Guide.

La vérification a été menée conformément à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada, et aux normes de vérification de l’Institut des vérificateurs internes. Le travail sur le terrain s’est déroulé en juillet 2005.

5.0 Observations et Recommandations

De façon générale, nous avons examiné quatre aspects de l’administration des ententes de contribution : la sélection des projets, l’approbation de l’entente, la surveillance financière et des activités, et la conformité des versements. Nous nous attendions à découvrir des mesures appropriées de contrôles financiers et de gestion relativement à chacun de ces aspects des ententes de contribution. Nous nous attendions aussi à ce que les ententes respectent les pouvoirs financiers. Les critères utilisés pour la présente évaluation proviennent de la politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (CT) et de la LGFP.

5.1 Sélection des projets

Afin de démontrer que la sélection et l’approbation des bénéficiaires de paiements de transfert font l’objet d’une diligence raisonnable, nous nous attendions à trouver au dossier un formulaire de demande accompagné d’une preuve d’examen par l’agent d’établissement et un membre de la direction. Le Guide de l’établissement indique que les agents d’établissement doivent évaluer si le projet est admissible, faisable, pertinent et rentable. Les outils permettant de répondre à ces exigences n’ont pas encore été élaborés par l’administration centrale; par contre, certaines régions ont pris l’initiative d’en créer et les ont transmis aux autres régions de façon informelle.

La Direction générale de l’intégration nous a informés que dans le cadre de ses activités en cours visant à la mise en œuvre du Cadre d’imputabilité pour les programmes de contributions (CIPC), une gamme d’outils de portée nationale sera créée au moment d’élaborer le cadre de contrôle de la gestion (CCG), qui précisera les pratiques administratives à suivre dans des domaines tels que l’évaluation et l’approbation d’un projet. Nous appuyons totalement cette initiative, du fait que la mise en œuvre du CIPC est essentielle au respect de la politique sur les paiements de transfert du CT.

Tous les dossiers examinés renfermaient un projet. Toutefois, huit dossiers du PEAI et trois du Programme d’accueil ne présentaient aucune preuve d’évaluation du projet. De plus, six évaluations faites dans le cadre du PEAI et cinq dans le cadre du Programme d’accueil ne présentaient aucune preuve qu’une révision avait été faite par un membre de la direction.

Recommandation 1

Le SMA, Opérations, et la Direction générale de l’intégration devraient s’assurer que tous les projets font l’objet d’une évaluation, et que cette dernière est révisée par un membre de la direction.

Réponse de la direction

DG, Intégration : D’accord. Le Ministère devrait toutefois noter que la majorité des projets ont bel et bien fait l’objet d’une évaluation révisée par un membre de la direction. En ce qui concerne la normalisation du processus d’évaluation, le Guide de l’établissement offre un processus normalisé d’évaluation des projets. Même si ce processus est décrit, le Ministère ne s’est pas encore doté d’outils de portée nationale destinés à normaliser davantage l’évaluation des projets. Ces outils seront créés au cours du prochain exercice dans le cadre du CCG. De plus, afin d’assurer l’utilisation efficace de ces pratiques normalisées et de ces outils de portée nationale, CIC élaborera des modules de formation à l’intention des agents d’établissement de toutes les régions.

SMA, Opérations : Le SMA, Opérations, approuve cette recommandation et travaillera de pair avec les DG régionaux à l’appui des résultats de l’examen de la Direction générale de l’intégration et à faire en sorte que les outils créés soient mis en œuvre, y compris le processus d’évaluation des projets. Entre-temps, la marche à suivre pour l’évaluation des projets sera améliorée.

5.2 Approbation de l’entente

Dans le cadre du CIPC, CIC a élaboré des formulaires d’entente de contribution normalisés utilisés à l’échelle nationale. Nous avons examiné le modèle et trouvons qu’il est conforme à la politique sur les paiements de transfert du CT.

En plus de l’utilisation des formulaires, nous nous attendions à ce que les dossiers examinés présentent les éléments suivants :

• le montant de la contribution fixé par l’entente respecte les limites financières indiquées dans les conditions du programme;
• les objectifs sont clairement décrits;
• les coûts raisonnables, présentés en fonction des prévisions de flux de trésorerie, sont annexés à l’entente;
• la preuve qu’une attestation d’engagement (article 32 de la LGFP) était au dossier avant la signature de l’entente de contribution par CIC;
• les pouvoirs de signature sont respectés;
• le projet a été approuvé avant qu’un versement soit fait.

Tous les dossiers d’entente examinés étaient pourvus de l’entente de contribution appropriée et des éléments énoncés ci-dessus.

5.3 Surveillance financière et des activités

Les agents d’établissement sont en mesure de surveiller le bon fonctionnement des ententes de contribution de deux façons : en examinant les états de compte et les rapports sur les progrès réalisés fournis par le FS, et en exécutant un plan de surveillance prévoyant des visites sur les lieux.

Afin de se conformer à la politique sur les paiements de transfert du CT, le FS doit fournir au Ministère un état de compte et un rapport des progrès réalisés relativement à l’atteinte des objectifs de rendement au moment de faire sa demande de paiement. Cette règle s’applique lorsqu’un montant est versé à la suite de l’atteinte d’objectifs de rendement ou lorsque des dépenses sont remboursées. Si, par contre, le Ministère accorde une avance, cette dernière devrait se limiter aux montants fixés en tenant compte de la valeur du dollar et de la durée de l’entente, et devrait être justifiée conformément à la politique, et ce, avant le versement de toute autre avance.

Sur l’échantillon de 30 ententes de contribution sélectionnées dans le cadre du PEAI, nous avons observé qu’un certain nombre de dossiers ne possédaient pas d’état de compte ou de rapport des progrès réalisés démontrant l’atteinte des objectifs fixés. La majorité de nos observations (16 des 20 ententes) font suite à la mise en œuvre d’un projet pilote dans la Région de l’Ontario. Ce projet pilote, mis à exécution en avril 2005, a pris fin en juillet 2005.

Sur l’échantillon de 10 ententes de contribution sélectionnées dans le cadre du Programme d’accueil, nous avons observé que sept dossiers ne possédaient pas d’état de compte ou de rapport des progrès réalisés démontrant l’atteinte des objectifs fixés. Quatre de ces sept ententes étaient associées au projet pilote susmentionné.

Cette vérification a permis de constater que le projet pilote ne respectait pas les exigences de la politique sur les paiements de transfert du CT du fait qu’il permettait le versement de paiements sans qu’aucun renseignement justificatif soit fourni de manière conforme à la politique. La Région de l’Ontario a mis fin au projet pilote dès qu’elle a été mise au fait de cette observation.

En plus de procéder à l’examen régulier des états de compte et des rapports sur les progrès réalisés soumis par le FS, nous nous attendions à ce que les agents exécutent un plan de surveillance prévoyant des visites sur les lieux. Néanmoins, huit ententes du PEAI et deux ententes du Programme d’accueil ne faisaient pas l’objet d’un plan de surveillance axé sur les risques.

Recommandation 2

Le SMA, Opérations, et la Direction générale de l’intégration devaient s’assurer que les états de compte et les rapports sur les progrès réalisés démontrant l’atteinte des objectifs sont examinés au moment où une demande de paiement est faite, afin de garantir l’atteinte des objectifs financiers et de rendement.

Réponse de la direction

DG, Intégration : D’accord. Dans son Guide de l’établissement, CIC indique bien que les fournisseurs de services doivent fournir des rapports détaillés et financiers (au cas par cas ou trimestriellement) qui démontrent que les objectifs de rendement sont atteints. Nous veillerons à ce que cette exigence, ainsi que celle de fournir un état financier, soient clairement indiquées dans le CCG.

SMA, Opérations : Le SMA, Opérations, approuve cette recommandation et travaillera de pair avec les DG régionaux au renforcement de la procédure relative aux exigences en matière de rapports.

Recommandation 3

Le SMA, Opérations, et la Direction générale de l’intégration devraient assurer une surveillance appropriée des ententes de contribution par la mise en œuvre de plans de surveillance axés sur les risques.

Réponse de la direction

DG, Intégration : D’accord. Le Ministère concentrera ses efforts à l’élaboration de directives et d’outils normalisés de surveillance axés sur les risques dans le cadre du CCG. Ces renseignements seront intégrés au Guide de l’établissement et aux modules de formation.

SMA, Opérations : Le SMA, Opérations, approuve et travaillera de pair avec les DG régionaux au renforcement des pratiques de surveillance.

Le Guide de l’établissement indique que les FS doivent mettre à jour les prévisions concernant leur flux de trésorerie, normalement chaque trimestre, à des fins de surveillance et de paiement. Nous avons examiné certaines ententes de contribution pour s’assurer que cela était fait. Six dossiers du PEAI ne possédaient pas de relevés de flux de trésorerie à jour. De plus, cinq dossiers présentant des écarts avec les flux de trésorerie prévus ne possédaient pas les justifications requises. Par contre, les états de flux de trésorerie des dossiers du Programme d’accueil étaient à jour, et tous les écarts étaient justifiés.

Recommandation 4

Le SMA, Opérations, et la Direction générale de l’intégration devraient veiller à ce que les agents obtiennent, sur une base régulière, des états de flux de trésorerie à jour des fournisseurs de services à des fins de surveillance et de paiement.

Réponse de la direction

DG, Intégration : D’accord. Le Ministère élaborera des modules de formation à l’intention des agents d’établissement dans le cadre du CCG afin de s’assurer que les agents reconnaissent la nécessité d’obtenir des prévisions de flux de trésorerie à jour pour leurs dossiers. Le Ministère mettra également le Guide de l’établissement, le CCG et les modules de formation à jour afin d’y ajouter l’exigence d’obtenir des justifications concernant les écarts de flux de trésorerie des fournisseurs de services et de les ajouter aux dossiers.

SMA, Opérations : Le SMA, Opérations, approuve et travaillera de pair avec les DG régionaux au renforcement des pratiques de surveillance des flux de trésorerie.

5.4 Conformité des versements

Nous avons examiné certaines ententes de contribution afin de s’assurer qu’elles sont conformes à la LGFP. Tous les paiements examinés respectaient les pouvoirs financiers au sens de la LGFP.

6.0 Conclusions

L’objectif de cette vérification était d’examiner la pertinence des contrôles financiers et de gestion appliqués au PEAI et au Programme d’accueil. À cette fin, nous avons examiné quatre aspects de l’administration des ententes de contribution : la sélection des projets, l’approbation de l’entente, la surveillance financière et des activités, et la conformité des versements. Nous avons constaté que les ententes de contribution examinées correspondaient à nos attentes en ce qui a trait à l’approbation des ententes et au respect des pouvoirs financiers. Comme l’indique notre rapport, le Ministère doit améliorer la documentation relative à la sélection des projets, renforcer la surveillance financière et des activités et veiller à une meilleure utilisation des états de flux de trésorerie.

7.0 Plan d’action de la direction