Vérification de la prestation au Canada du Programme pour les résidents permanent

Rapport de vérification
Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
Citoyenneté et Immigration Canada
Mai 2010

Table des Matières

• Liste des acronymes utilisés
• Résumé
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Contexte
  • 1.2 Objectifs de la vérification
  • 1.3 Critères de vérification
  • 1.4 Évaluation des risques de la mission de vérification
  • 1.5 Portée de la vérification
  • 1.6 Méthode de la vérification
• 2.0 Conclusion
• 3.0 Pratiques exemplaires
• 4.0 Observations et recommandations
  • 4.1 Conformité avec la Loi, le Règlement et les politiques
  • 4.2 Surveillance et gestion des risques
• Annexe A : Voies de questionnement et critères
• Annexe B : Exigences relatives au demandeur pour les catégories prévues
• Annexe C : Rôles et responsabilités concernant la prestation du programme pour les résidents permanents au canada
• Annexe D : Plan d’action de la direction
• Annexe E : Calendrier de la vérification

Liste des acronymes utilisés

Résumé

Les objectifs de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) relativement aux étrangers résidents permanents sont, entre autres, les suivants : 

• tirer de l’immigration le maximum d’avantages sociaux, culturels et économiques;
• veiller à la réunification des familles au Canada;
• protéger la santé des Canadiens et de garantir leur sécurité.

Le Plan de vérification axé sur le risque de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) pour 2009‑2012 incluait une vérification de la prestation au Canada du Programme pour les résidents permanents (RP). Il a été déterminé que la vérification était une priorité parce que le programme est une composante importante des activités au Canada de CIC.

Les objectifs de la vérification sont de déterminer :

• si les processus associés à l’exécution au Canada du Programme des résidents permanents sont conçus de façon à garantir le respect des lois, des règlements et des politiques et s’ils fonctionnent comme prévu; 
• s’il y a une surveillance et une gestion adéquates des risques liés au programme.

La vérification traitait de l’exécution au Canada du Programme des RP, notamment les activités à l’administration centrale (AC), dans les bureaux régionaux au Canada, au Centre de traitement des demandes de Vegreville (CTD‑V) et dans les bureaux locaux de CIC. Il excluait la Direction générale de la politique d’immigration, car la politique sur les programmes était considérée comme étant hors de la portée de cette vérification. La vérification a été menée conformément à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada ainsi qu’aux normes de pratiques professionnelles de l’Institute of Internal Auditors.

La vérification a été menée entre octobre 2009 et janvier 2010. Elle incluait des entrevues auprès d’employés des bureaux locaux et régionaux et de l’AC; un examen des lois, des règlements, des politiques et d’autres documents pertinents, des visites sur place et des examens des dossiers de demande.

Compte tenu de notre examen, nous concluons que les processus de CIC associés à l’exécution au Canada du Programme des RP sont conçus pour garantir la conformité à la loi, aux règlements et aux politiques et qu’ils fonctionnent comme prévu. En ce qui concerne le caractère adéquat des dossiers et des documents, nous concluons qu’en général, les dossiers que nous avons examinés contenaient une documentation appropriée et des éléments probants étayant la décision. Nous avons donné un aperçu de certaines des pratiques exemplaires liées à la documentation des dossiers que nous avons examinés pendant notre vérification. Cependant, même si nous avons remarqué certaines pratiques exemplaires, nous avons aussi constaté qu’il y a des cas où la qualité de la documentation aux dossiers, notamment la documentation relative au SSOBL, devait être améliorée. De plus, dans certains bureaux locaux de CIC, les décideurs ont parfois pris des décisions sur l’admissibilité alors qu’ils n’avaient pas de pouvoirs délégués dans ce domaine.

En ce qui concerne les procédures de CIC relatives à la surveillance de la gestion des risques associés au Programme des RP au Canada, les éléments essentiels sont en place. Cependant, des améliorations sont requises pour garantir que le cadre de surveillance est solide et bien pensé. Ces améliorations incluent la mise à jour des guides, l’évaluation des besoins en formation et une meilleure information sur le rendement qui doivent être complétés par des suivis et des examens de contrôle réguliers à l’égard des décisions des bureaux locaux et du CTD‑V.

1.0 Introduction

Le Plan de vérification axé sur les risques de CIC pour 2009‑2012 incluait une vérification de l’exécution au Canada du Programme des RP. Il a été déterminé que la vérification était une priorité parce que le programme est une composante importante des activités au Canada de CIC.

Les objectifs de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) relativement aux étrangers résidents permanents sont, entre autres, les suivants : 

• tirer de l’immigration le maximum d’avantages sociaux, culturels et économiques;
• veiller à la réunification des familles au Canada;
• protéger la santé des Canadiens et de garantir leur sécurité.

En moyenne, environ 7 % des demandes de résidence permanente (DRP) sont reçues et traitées au Canada.

Toutes les DRP qui doivent être traitées au Canada sont reçues par le CTD‑V. Environ 80 % des décisions relatives à l’approbation des DRP traitées au Canada sont prises par le CTD‑V. L’autre tranche de 20 % des demandes est renvoyée aux bureaux locaux (au Canada) conformément aux critères établis à cet égard. Les dossiers renvoyés exigent normalement un suivi plus détaillé ou une entrevue avec le demandeur.

1.1 Contexte

1.1.1 Prestation au Canada du Programme pour les résidents permanents

Pour présenter une demande de résidence permanente au Canada, une personne doit satisfaire à toutes les exigences de l’une des catégories énoncées dans la LIPR (voir l’annexe B pour les exigences relatives à chaque catégorie). La LIPR prévoit quatre catégories précises (Programme des aides familiaux résidants, détenteurs de permis de séjour temporaire, personnes protégées, et époux et partenaires conjugaux) dont la demande doit être traitée au Canada. Si le demandeur satisfait à toutes les exigences et est admissible, il est considéré comme étant membre de cette catégorie, et sa demande de résidence permanente sera traitée. Le tableau suivant offre un aperçu du volume de demandes traitées au Canada dans chacune des catégories prévues.

Tableau 1 : Demandes de résidence permanente traitées* au Canada en 2009¹

Tout étranger au Canada qui ne satisfait pas aux critères d’admissibilité dans l’une des quatre catégories de RP ou qui est interdit de territoire peut demander l’exemption d’une exigence prévue par la Loi ou le Règlement au regard de circonstances d’ordre humanitaire ou de la politique d’intérêt public.

En général, les personnes qui souhaitent demander le statut de résident permanent à partir du Canada peuvent obtenir une trousse de demande et les instructions connexes en les téléchargeant d’Internet ou en faisant la demande à CIC, qui enverra la trousse par la poste. S’ils ont des questions, les demandeurs peuvent communiquer avec le Télécentre de CIC. Les demandeurs doivent remplir la demande, joindre les pièces justificatives et payer les frais appropriés à CIC par l’entremise d’un établissement financier ou en ligne. La preuve de paiement doit être jointe à la demande remplie.

1.1.2 Rôles et responsabilités : prestation du programme

Les responsabilités associées à l’exécution au Canada du Programme des RP sont décrites dans l’annexe C.

1.1.3 Ressources

La majeure partie des ressources affectées à l’exécution du Programme des RP dans les bureaux locaux de CIC n’ont pas été expressément cernées dans toutes les régions du pays. Un grand nombre de bureaux locaux de CIC sont organisés de façon à ce que les agents de Citoyenneté et Immigration traitent à la fois les demandes de résidence temporaire et permanente. En conséquence, il existe un budget pour le programme d’immigration, sans qu’un montant précis soit alloué au Programme des RP.

1.1.4 Contexte environnemental

L’exécution au Canada du Programme des RP est axée sur l’engagement, mais peut parfois être régie par la demande selon les conditions changeantes dans le monde. Le même bassin de ressources est utilisé pour le traitement au Canada des demandes de résidence permanente et pour celui des demandes de résidence temporaire (axée sur la demande). Au fil des ans, le nombre de demandes de résidence permanente traitées au Canada a augmenté de façon importante même s’il n’y a pas eu d’augmentation correspondante du nombre de ressources.

Les gestionnaires du programme continuent de gérer un grand nombre de demandes en dirigeant des ressources vers les dossiers et les demandes dont le traitement doit être prioritaire conformément à la Loi. Les cas complexes concernant des fraudes ou des crimes sont transmis aux bureaux locaux qui en assurent le traitement. Le programme de réglementation continuera de créer de la pression au niveau de la division, tout comme l’investissement important nécessaire pour aider l’Agence des Services Frontaliers du Canada dans son rôle d’exécution du mandat de CIC.

1.2 Objectifs de la vérification

Les objectifs de la vérification sont de déterminer :

• si les processus associés à la prestation au Canada du Programme pour les résidents permanents sont conçus de façon à garantir le respect des lois, des règlements et des politiques et s’ils fonctionnent comme prévu; 
• s’il y a une surveillance et une gestion adéquates des risques liés au programme.

1.3 Critères de vérification

Les critères sont les points de référence en fonction desquels l’objet de la mission de vérification est évalué. Les critères utilisés pendant la vérification tiennent compte des lois, des politiques et des lignes directrices du Conseil du Trésor et de CIC qui s’appliquent. Les critères détaillés de la vérification sont présentés à l’annexe A et ont été fournis à la direction au début de la présente mission.

1.4 Évaluation des risques de la mission de vérification

L’évaluation des risques de la mission de vérification, axée sur les examens et l’analyse de la phase de planification et tenant compte des éléments applicables au Cadre de responsabilisation de gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor et au Cadre des contrôles de gestion fondamentaux de CIC, a permis de cerner les principaux risques suivants :

• Les personnes qui demandent le statut de RP au Canada doivent respecter les critères d’admissibilité de l’une des quatre catégories prévues. Les critères d’admissibilité applicables à chaque catégorie sont clairement énoncés dans la LIPR et dans son règlement d’application. Un cadre bien défini réduit le risque inhérent en ce qui a trait à la constance dans l’exécution du Programme dans de nombreux points de service (p. ex. CTD‑V et bureaux locaux de CIC).
• Toutes les personnes qui demandent le statut de RP au Canada subissent un examen médical (fait par des médecins désignés) et un examen de l’admissibilité standard en matière de sécurité (réalisé par le Service canadien du renseignement de sécurité) de même qu’une vérification des antécédents criminels (vérification du casier judiciaire par la GRC). Les pratiques d’examen standard réduisent le risque inhérent à la constance dans l’exécution du Programme dans de nombreux points de service.
• Toutes les demandes de résidence permanente sont reçues par le CTD‑V, et environ 80 % d’entre elles sont traitées là-bas, ce qui réduit le risque du manque de constance dans l’exécution du Programme dans de nombreux points de service.
• Il y a un élément de jugement associé au processus d’évaluation, en particulier concernant les demandes pour circonstances d’ordre humanitaire, en vue de déterminer si un demandeur devrait se voir accorder le statut de résident permanent au Canada. Cet élément de jugement, combiné au traitement des demandes par divers bureaux locaux auxquels elles sont renvoyées par le CTD‑V accroît le risque inhérent associé à la constance dans la prise de décisions concernant les demandes pour circonstances d’ordre humanitaire et les demandes traitées par les bureaux locaux de CIC.

1.5 Portée de la vérification

La vérification visait l’exécution au Canada du Programme des résidents permanents, notamment les activités de l’AC, des bureaux régionaux au Canada, du CTD‑Vegreville et des bureaux locaux de CIC.

La vérification a porté sur les fonctions de surveillance assurées par la DGGOC et les régions, mais excluait la Direction générale de la politique d’immigration, car la politique des programmes était considérée comme étant hors de la portée de cette vérification.

1.6 Méthode de vérification

L’étape de planification de la vérification a eu lieu en octobre 2009. Elle incluait des entrevues auprès d’employés des bureaux régionaux et de l’AC, un examen des lois, des règlements, des politiques et d’autres documents pertinents, une évaluation des risques et l’élaboration des critères de vérification. Le plan de vérification, qui inclut les critères de vérification, a été distribué aux directeurs généraux des régions, aux directeurs concernés et aux directeurs généraux de l’AC.

L’étape de l’examen a eu lieu de novembre 2009 à janvier 2010 et a comporté des visites sur place, un examen des dossiers et des entrevues avec des employés des bureaux locaux et régionaux, et de l’AC. Elle a été menée en trois étapes :

Des exemples de dossiers ont été choisis parmi tous les dossiers de DRP traités au Canada dans le cadre desquels une décision finale avait été prise entre le 1^er janvier et le 30 juin 2009. La taille de l’échantillon a été calculée en fonction d’une formule d’échantillonnage statistique. Les bureaux qui ont été visités ont été choisis en fonction des volumes relatifs de demandes traitées tout en s’assurant qu’on avait choisi des échantillons provenant de toutes les régions de CIC.

Avant la sélection des dossiers de l’échantillon, les dossiers ont été classés selon la catégorie de DRP prévue (époux et partenaires conjugaux, Programme des aides familiaux résidents, personnes protégées et détenteurs de permis de séjour temporaire) de même que les demandes pour circonstances d’ordre humanitaire dans le but de garantir la sélection d’un échantillon représentatif de chacun des types de demande.

Un total de 132 dossiers ont été examinés (55 dossiers du CTD‑V et 77 dossiers des bureaux locaux de CIC). Pendant l’examen des dossiers, l’équipe de vérification a examiné si les demandes avaient été traitées conformément aux politiques et procédures de CIC.

La vérification a été menée conformément à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada ainsi qu’aux normes de pratiques professionnelles de l’Institute of Internal Auditors.

2.0 Conclusion

Compte tenu de notre examen, nous concluons que les processus de CIC associés à l’exécution au Canada du Programme des résidents permanents sont conçus pour garantir la conformité avec la Loi, le Règlement et les politiques, et qu’ils fonctionnent comme prévu. En ce qui concerne le caractère adéquat des dossiers et des documents, nous concluons que, en général, les dossiers que nous avons examinés contenaient une documentation et des pièces justificatives appropriées étayant la décision. Cependant, nous avons remarqué quelques cas où la qualité de la documentation au dossier, notamment les documents du SSOBL, exigeait des améliorations. De plus, dans certains bureaux locaux de CIC, les décideurs avaient parfois outrepassé leur pouvoir délégué en prenant des décisions relatives à l’admissibilité.

En ce qui concerne les procédures de CIC relatives à la surveillance et à la gestion des risques associés à l’exécution au Canada du Programme des RP, les éléments essentiels sont en place, à savoir un modèle d’orientation fonctionnel définissant les rôles et les responsabilités, ainsi qu’une orientation et des lignes directrices fournies régulièrement aux employés de tous les niveaux, soutenues par les guides des programmes. Cependant, des améliorations sont requises pour garantir le cadre de surveillance solide et bien pensé. Ces améliorations incluent le renforcement de la surveillance au moyen de la mise à jour des guides, de l’évaluation des besoins en formation et de meilleurs renseignements sur le rendement, qui doivent être complétés par des examens de contrôle réguliers et des suivis des décisions du CTD‑V et des bureaux locaux. Une structure plus élaborée est nécessaire à la surveillance des risques associés au programme des RP.

3.0 Pratiques exemplaires

Pendant la vérification, nous avons observé quelques pratiques qui étaient dignes de mention. Elles sont mentionnées uniquement à des fins d’information et d’attestation, et cela ne signifie pas qu’elles devraient être adoptées par d’autres bureaux sans que l’environnement local soit pris en considération. De telles pratiques exemplaires, si elles sont utilisées dans le bon contexte, peuvent garantir à la direction que le programme fonctionne de façon efficace et efficiente. Les pratiques suivantes sont mentionnées pour favoriser les échanges et les discussions entre les employés des programmes sur les idées utiles.

• Dans certains bureaux, d’excellentes pratiques de documentation ont été observées relativement aux dossiers et au SSOBL. Dans ces bureaux, les agents documentaient clairement dans les dossiers les éléments probants examinés pour prendre une décision et la justifier. De bonnes pratiques de documentation démontrent la transparence et la responsabilité à l’égard des décisions. Plus précisément, certains bureaux locaux utilisent des formulaires ou des modèles standards pour les comptes rendus de décisions, les entrevues et le traitement des dossiers, ce qui ajoutait de la structure au processus de prise de décisions. Cette structure contribue à des décisions bien étayées qui exposent les éléments probants et les facteurs pris en considération au moment de prendre une décision.
• Dans un certain nombre de bureaux locaux et au CTD‑V, les gestionnaires ou superviseurs du programme fournissent des explications par courriel ou pendant les réunions des employés quand de nouvelles lignes directrices, comme les bulletins opérationnels de l’AC, sont distribués. De tels commentaires suscitent un soutien supplémentaire pour garantir que les changements sont pris en considération.

4.0 Observations et recommandations

Les observations de la vérification s’appuient sur des critères de vérification énoncés en détail à l’annexe A.

4.1 Conformité avec la Loi, le Règlement et les politiques

4.1.1 Conformité

Au moment d’évaluer la conformité, nous nous attendions à conclure que les processus et les procédures opérationnelles normales étaient conçus pour favoriser la conformité à la Loi, au Règlement et aux politiques du Ministère, qu’ils étaient en accord avec les lignes directrices du Ministère et qu’ils fonctionnaient comme prévu. Nous nous attendions aussi à constater que les dossiers et l’information étaient tenus de façon adéquate.

Dans l’ensemble, nous avons conclu que les processus et les procédures opérationnelles normales de CIC étaient conçus de façon à respecter les politiques et les lignes directrices du Ministère et qu’ils fonctionnaient comme prévu. Les processus et les procédures sont documentés dans les guides et les bulletins opérationnels, et les lignes directrices sont publiées sur le site intranet du Ministère. Ces processus et procédures sont en accord avec les lois et règlements applicables et sont utilisés par des employés dans le processus de prise de décisions.

Processus du CTD‑Vegreville

Au CTD‑V, le pouvoir de prendre des décisions concernant les DRP a été délégué aux agents et spécialistes responsables de la prestation des services. Les spécialistes de la prestation des services fournissent des conseils aux agents de prestation des services relativement aux cas complexes. Les agents de prestation des services et les spécialistes de la prestation des services ont accès aux politiques, guides et outils pertinents, notamment au WebSRI. Le CTD‑V utilise un processus de formation et d’encadrement interne des agents de prestation des services de façon à s’assurer que les employés qui traitent les DRP ont une bonne connaissance des lois, des politiques et des procédures applicables de CIC de même que des dernières lignes directrices. En plus d’une aide sous forme de supervision, les employés ont accès à des spécialistes de la prestation des services et à la Section de l’analyse stratégique pour les cas plus complexes. Les demandes sont renvoyées vers les bureaux locaux quand des renseignements ou des précisions supplémentaires sont requis.

Processus des bureaux locaux de CIC

Dans le cadre de notre examen, nous avons conclu que les dossiers renvoyés aux bureaux locaux de CIC respectaient les critères établis.

Pour le traitement des dossiers qui leur sont renvoyés, tous les bureaux locaux ont accès aux manuels, aux bulletins opérationnels et aux autres outils du ministère, notamment au WebSRI. Les agents nommés récemment participent à un ensemble de cours de formation standard adapté à leur poste de façon à garantir que les employés responsables du traitement des DRP ont une connaissance adéquate des lois, des politiques et des procédures applicables à CIC de même que des lignes directrices à jour.

En ce qui concerne le caractère adéquat des dossiers et des documents, nous concluons que, de manière générale, les dossiers que nous avons examinés contenaient une documentation et des pièces justificatives appropriées étayant la décision. Cependant, même si nous avons observé quelques pratiques exemplaires, il y a des possibilités d’amélioration de la qualité de la documentation tel qu’expliqué ci‑dessous. Dans la grande majorité des dossiers examinés (88 %), nous avons trouvé qu’il y avait suffisamment d’information dans le dossier ou dans le SSOBL pour montrer que la décision était en accord avec les politiques et les pouvoirs du Ministère. Cependant, nous avons observé des cas (12 % des dossiers examinés) où la décision n’était pas clairement documentée ou avait été exposée en détail dans le dossier, mais pas dans le SSOBL. Le SSOBL est le système permanent de rapports de décisions de CIC après la destruction des documents papier conformément aux politiques ministériels relatives à la conservation des dossiers. Pour plusieurs raisons, les employés du Ministère peuvent avoir besoin de consulter une décision prise relativement à une DRP une fois la période de conservation terminée, notamment des contestations juridiques potentielles futures de la décision et des demandes subséquentes présentées au Ministère (p. ex. parrainages d’époux et demandes de citoyenneté). Il est possible qu’un dossier papier ne soit plus disponible ou facilement accessible, et l’agent devra se fier sur les notes versées au SSOBL.

Nous avons trouvé très peu de directives dans les guides de politiques concernant les normes relatives à la documentation des justifications des décisions ou d’information sur la décision finale à saisir dans le SSOBL. Certains bureaux ont élaboré leurs propres modèles pour la consignation des décisions. Cependant, les modèles des bureaux locaux sont souvent conservés uniquement dans le dossier papier.

Recommandation 1

La Division de la prestation des programmes des résidents permanents de la DGGOC devrait améliorer les lignes directrices à l’intention des bureaux de CIC, notamment le CTD‑V, concernant la documentation au dossier. Les lignes directrices devraient tenir compte des domaines comme les normes relatives à la documentation dans le SSOBL et les dossiers, autant pour les décisions favorables que défavorables concernant les DRP.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation. La Division de la prestation des programmes des RP de la DGGOC fournira des directives aux bureaux de CIC, procèdera à un examen annuel des guides des opérations et fournira des normes de documentation dans le guide. L’examen sera terminé le 31 mars 2011 au plus tard.

4.1.2 Examen de l’admissibilité par les bureaux locaux de CIC.  

D’après la LIPR et le document connexe intitulé Désignation des agents et délégation des attributions, le pouvoir de décider si un demandeur satisfait aux exigences de la Loi et du Règlement relatives à l’obtention du statut de résident permanent a été délégué aux agents de Citoyenneté et Immigration au Canada et aux agents de prestation des services du CTD‑V pour le traitement au Canada.

Avant d’accorder la résidence permanente à des demandeurs au Canada, l’agent doit être convaincu que les demandeurs et leurs personnes à charge sont admissibles (qu’ils satisfont aux exigences d’une des catégories prévues) et qu’ils ne sont pas interdits de territoire (pour motifs sanitaires, de sécurité ou de criminalité). Le traitement et la prise de décisions relativement à une DRP se font généralement en deux étapes, la première étant la décision concernant la recevabilité de la demande et la deuxième, la décision concernant l’admissibilité du demandeur.

Dans le cadre de notre travail sur le terrain, nous avons observé, dans trois des huit bureaux locaux de CIC que nous avons visités, des cas où des conseillers adjoints en immigration (CAI) prenaient des décisions relatives à l’admissibilité sans avoir le pouvoir de le faire.

En général, les CAI n’ont pas le même niveau de formation que les agents de Citoyenneté et Immigration. Toutefois, nous avons constaté que, dans ces bureaux locaux, les CAI avaient reçu la même formation, ou une formation semblable, que offerte aux agents pour le traitement de ces types de cas. De plus, les superviseurs de ces bureaux ont indiqué que, si un demandeur était potentiellement interdit de territoire, les CAI renvoyaient les cas à un agent pour un examen plus approfondi.

Même si nous constatons que des mesures ont été prises pour réduire au minimum le risque que des CAI procèdent à des examens d’admissibilité dans les bureaux locaux à la place des agents, l’instrument de D et D permet uniquement aux agents de C et I de déterminer l’admissibilité.

Recommandation 2

La Division de la prestation des programmes des résidents permanents de la DGGOC, en consultation avec les régions, devrait s’assurer que tous les bureaux locaux de CIC sont au courant des pouvoirs délégués de prise de décisions relativement à l’octroi du statut de résident permanent au Canada et savent que les décisions sont prises conformément à l’instrument de D et D.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation. La Division de la prestation des programmes des RP de la DGGOC consultera les régions pour s’assurer que la personne qui prend des décisions a le pouvoir requis. Des mesures de suivi finales fondées sur les résultats de la consultation seront prises d’ici au 31 mars 2011.

4.2 Surveillance et gestion des risques

4.2.1 Autorité fonctionnelle

Au moment d’évaluer l’autorité fonctionnelle, nous nous attendions à conclure qu’elle était clairement établie, mise en œuvre et comprise. Nous nous attendions aussi à conclure que les lignes directrices opérationnelles étaient complètes et à jour.

La responsabilité de la prestation du Programme pour les RP au Canada appartient à la Division de la prestation des programmes des RP de la DGGOC et aux bureaux régionaux de CIC, notamment la Direction générale du traitement centralisé. La Division de la prestation des programmes des RP est responsable de fournir des outils, notamment des guides sur le traitement et des conseils et directives fonctionnels. Les bureaux régionaux de CIC sont responsables d’obtenir des résultats (c.-à-d. les décisions relatives aux DRP).

On a reçu les lignes directrices opérationnelles par l’entremise des guides et des bulletins opérationnels du Ministère élaborés par la Division de la prestation des programmes des RP de la DGGOC. Les guides sont accessibles à partir de l’intranet, et tous les bureaux les consultent pour y trouver une orientation. La Division de la prestation des programmes des RP tient tous les mois des téléconférences sur les affaires relatives aux RP par le truchement du Groupe de travail sur les RP composé de conseillers de programme régionaux (CPR) et d’autres collègues des régions. Le WebSRI est un outil intranet qui permet aux employés de naviguer facilement à travers l’information la plus à jour sur les programmes, les procédures et les services de CIC d’une façon qui est bien organisée, conviviale et efficiente.

Les CPR rendent des comptes au moyen des structures de gestion régionale. Ils fournissent des conseils sur le terrain dans la région, mais ils n’ont pas le pouvoir d’imposer la mise en œuvre des recommandations. Au besoin, les CPR demandent des conseils à la DGGOC de l’AC et les communiquent aux bureaux locaux.

Sur le terrain, les agents locaux reçoivent des instructions des superviseurs et communiquent avec les CPR par l’entremise du superviseur pour obtenir des conseils et des précisions. Certains bureaux locaux ont des procédures opérationnelles qu’ils conservent sur un disque dur commun  pour que tous les employés y aient accès. Pour les bureaux locaux en particulier, le temps nécessaire pour obtenir des réponses de l’AC par le truchement de leur CPR est un facteur essentiel. Certains bureaux ont manifesté leur mécontentement quant à la lenteur des réponses fournies par l’AC. Cependant, la plupart d’entre eux ont déclaré que la situation s’était quelque peu améliorée au cours de la dernière année. Cela s’est reflété dans les statistiques recueillies dans la boîte aux lettres de la DGGOC, qui montrent que le délai de réponse moyen aux demandes de renseignements présentées à la DGGOC concernant le Programme des RP avait diminué, passant de 27 jours en 2008 à 6 jours en 2009.

Les bureaux locaux et le CTD‑V semblaient être satisfaits des lignes directrices reçues relativement aux changements apportés au programme, même si certains trouvent que ces changements sont un peu trop importants. Plusieurs des personnes interrogées ont indiqué que, comme les guides n’étaient pas mis à jour de façon systématique, il était plus difficile d’obtenir l’information pertinente. Même si les lignes directrices opérationnelles sont disponibles, le processus actuel pourrait être plus efficient si les employés avaient accès à un guichet unique sur intranet, notamment à un portail, qui permettrait de cerner les ressources propres au Programme des RP.

Recommandation 3

La Division de la prestation des programmes des RP de la DGGOC doit renforcer le rôle d’orientation fonctionnelle de la Division en mettant à jour les guides, en améliorant davantage les délais de réponse aux demandes de renseignements sur les programmes et en facilitant l’accès aux changements apportés au programme sur le site intranet, au moyen de caractéristiques améliorées, comme un portail.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation. La Division de la prestation des programmes des RP de la DGGOC procèdera à un examen annuel des guides de même que des normes de service en place relativement aux réponses aux demandes de renseignements sur le Programme. Le premier examen annuel devrait se terminer au plus tard le 31 mars 2011.

La DGGOC rappellera aux conseillers de programme les normes de service et contrôlera le rendement dans l’ensemble.

La DGGOC consultera les secteurs qui sont responsables des produits intranet/Internet pour la communication des exigences relatives aux utilisateurs.

4.2.2 Formation des employés

Au moment d’évaluer la formation des employés, nous nous attendions à conclure que les employés sont suffisamment formés et bien informés de leurs rôles et de leurs responsabilités.

Pendant nos entrevues avec des employés des bureaux locaux et du CTD‑V, les employés ont démontré une bonne compréhension de leurs rôles et de leurs responsabilités. Ils ont aussi montré une bonne connaissance de leurs pouvoirs délégués. Cependant, tel que mentionné dans la section 4.1 concernant la conformité, des améliorations sont requises relativement à la qualité de la documentation dans les dossiers et le SSOBL.

Les bulletins opérationnels (BO) sont publiés en complément des guides sur le traitement quand des conseils supplémentaires sont nécessaires au sujet d’une section précise du guide ou en raison de crises ou d’événements particuliers où des dispositions spéciales sont jugées nécessaires pour le traitement (p. ex. les Jeux olympiques de 2010). En 2009, plus de 75 bulletins opérationnels ont été publiés pour les programmes des RP et des résidents temporaires. Un grand nombre d’agents de C et I et d’agents de prestation des services prennent des décisions relativement aux demandes de visa de résident temporaire et de résident permanent. Les agents de C et I et les agents de prestation des services sont informés des nouveaux BO par courriel, et les BO sont ensuite publiés en ligne sur le site intranet de CIC. Pendant nos entrevues au CTD‑V et dans les bureaux locaux au Canada, on nous a dit que le grand nombre de nouveaux BO et de mises à jour des guides sur le traitement des demandes présentées au Canada sont parfois accablants pour les agents de C et I et les APS. Pendant ces entrevues, la nécessité d’une mise à jour annuelle ou d’un séminaire de formation a été exprimée par un certain nombre des personnes interrogées. Une mise à jour annuelle donnerait aux agents l’occasion de prendre du recul et de voir les résultats de tous les changements apportés au processus d’exécution du programme qui ont eu lieu au cours de l’année par suite de la publication des BO et des mises à jour du guide sur le traitement des demandes présentées au Canada qui s’empilent tout au long de l’année.

Les agents d’immigration et les CAI de CIC suivent un ensemble de cours de formation au moment de leur nomination initiale à leur poste. L’horaire de formation comprend des cours sur les activités de CIC, l’examen des demandes présentées au Canada et les techniques d’entrevue. Actuellement, il n’y a pas de formation officielle sur le SSOBL. La formation sur le SSOBL pour les nouveaux employés se fait grâce à deux encadrements en milieu de travail. Plusieurs des personnes interrogées avaient reçu cette formation il y a assez longtemps. Après la formation initiale, il n’y avait pas, jusqu’à récemment, de cours national offert sur le Programme des RP en particulier. À la suite du récent exercice d’AQ sur la Qualité de la prise de décisions relative aux cas comportant des circonstances d’ordre humanitaire ne présentant pas de risque, un nouveau cours intitulé « Prises de décisions fondées sur les considérations humanitaires » a été mis sur pied. Le déploiement de ce cours dans les régions a commencé en décembre 2009.

Un certain nombre des personnes avec lesquelles nous avons discuté de l’orientation fonctionnelle et des outils opérationnels ont mentionné que, compte tenu de l’absence de perfectionnement pour les agents, il est très utile d’avoir accès à un résumé des arrêts de la Cour fédérale relativement aux appels interjetés contre la décision prise au sujet d’une DRP, surtout dans les cas de demandes présentées pour circonstances d’ordre humanitaire, pour savoir quand les décisions sont maintenues après un contrôle judiciaire et quand elles sont renversées. On nous a dit que cette information était disponible par le passé. Cependant, on ne produit plus de résumés pour les régions.

Même si les cours de formation et les plans d’apprentissage des agents sont élaborés par l’AC, l’exécution de la formation est la responsabilité des régions. On reconnaît que la formation nationale peut améliorer la constance entre les bureaux locaux et le CTD‑V. Cela est particulièrement important pour les employés des bureaux locaux de CIC qui travaillent dans de nombreux secteurs d’activités. En même temps, nous reconnaissons qu’une solution de formation est l’un des nombreux éléments de la gestion du rendement.

Recommandation 4

La Division de la prestation des programmes des RP de la DGGOC, en consultation avec la Division de l’apprentissage et du perfectionnement de CIC, devrait procéder à une analyse des besoins en matière de formation nationale, notamment la nécessité d’une mise à jour annuelle sur le programme pour les employés qui participent à l’exécution au Canada du Programme des RP et à la prise de mesures appropriées selon l’évaluation des besoins.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation. La Division de la prestation des programmes des RP de la DGGOC et la Division de l’apprentissage et du perfectionnement procéderont à une analyse des besoins en matière de formation nationale et prendront des mesures en fonction des résultats. L’analyse des besoins sera terminée le 31 octobre 2010 au plus tard, et la mesure de suivi sera prise d’ici au 31 mars 2011.

4.2.3 Surveillance du programme

Au moment d’évaluer la surveillance du programme, nous nous attendions à conclure que celle-ci garantissait l’intégrité des décisions et la constance de l’exécution du programme d’une région à l’autre.

CIC a une Unité de l’assurance de la qualité qui fait partie de la Division de la prévention de la fraude et de la vérification de la DGGOC. En collaboration avec la division responsable de l’exécution du Programme des RP, le CTD‑V et les bureaux locaux et régionaux de CIC, l’Unité de l’AQ a dirigé un exercice d’assurance de la qualité lié à l’exécution au Canada du Programme des RP en 2009. Cet exercice est axé sur la qualité de la prise de décisions pour circonstances d’ordre humanitaire dans des cas qui ne posent pas de risque. Les résultats de cet exercice d’AQ ont fait l’objet d’un rapport, et des recommandations ont été formulées à l’intention des responsables du Programme des RP au Canada pour qu’ils soient intégrés aux plans de travail et pour cerner des changements à apporter aux guides et aux programmes de formation, au besoin. L’Unité de l’AQ ne procède pas à des exercices de suivi à l’égard des recommandations formulées dans ses rapports.

Un autre exercice d’AQ relatif au Programme des RP au Canada du secteur d’activités susmentionné est prévu pour le printemps 2010. Conformément aux discussions avec l’Unité de l’AQ, chacun de ces exercices d’AQ du Programme des RP au Canada est un exercice unique qui ne fait pas partie d’un plan d’AQ continu du Programme des RP au Canada.

Les discussions avec les employés du CTD‑V et des bureaux locaux de CIC ont révélé qu’il y avait un éventail de réponses relatives aux activités d’AQ, allant de l’absence de processus officiels d’assurance de la qualité à des examens aléatoires réguliers effectués par le superviseur des dossiers des DRP. Dans les bureaux qui ont déclaré ne procéder à aucun examen d’AQ officiel des dossiers, la direction a mentionné que l’AQ était intégrée à un processus au moyen de la formation, des consultations périodiques des dossiers, des réunions de tous les intéressés et d’autres méthodes informelles.

Compte tenu du grand nombre de décisions, un programme adéquat d’AQ est essentiel pour surveiller l’intégrité des décisions et pour garantir la constance dans le processus décisionnel.

Recommandation 5

Pour renforcer la surveillance du programme, la Division de la prévention de la fraude et de la vérification de la DGGOC en consultation avec la division responsable de l’exécution du Programme des RP devrait envisager de mettre en place un plan annuel d’AQ continu pour le Programme des RP au Canada. La surveillance de l’assurance de la qualité devrait inclure le suivi des recommandations et l’établissement de rapports sur les résultats à l’échelle de CIC.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation. La Division de la prévention de la fraude et de la vérification de la DGGOC mettra en place un plan de surveillance de l’AQ pour le Programme des RP au Canada, en respectant les ressources actuelles, fera un suivi des recommandations auprès de la division responsable de l’exécution du Programme des RP à la DGGOC et établira un rapport sur les résultats. Cela sera fait d’ici au 31 mars 2011.

Il faudrait du financement pour que des ressources soient affectées uniquement à cette fin.

Recommandation 6

La Division responsable de l’exécution du Programme des RP à la DGGOC, en consultation avec la Division de la prévention de la fraude et de la vérification de la DGGOC, devrait envisager l’élaboration d’outils ou d’une formation qui contribueraient à officialiser les activités d’AQ dans les bureaux régionaux ou locaux de CIC.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation. D’ici au 31 mars 2011, la division responsable de l’exécution du Programme des RP à la DGGOC mettra au point des outils ou une formation qui contribueront à officialiser les activités d’AQ dans les bureaux régionaux ou locaux de CIC, en consultation avec la Division de la prévention de la fraude et de la vérification de la DGGOC.

4.2.4 Gestion du risque

Au moment d’évaluer la gestion du risque, nous nous attendions à conclure que les responsables du Programme ont cerné et géré activement le risque.

En ce qui concerne l’exécution du Programme des RP au Canada, les gestionnaires des activités des bureaux régionaux et locaux et de l’AC nous ont fourni leur propre compréhension des principaux risques. En général, la compréhension des risques associés au Programme des RP variait d’un gestionnaire de programme à l’autre selon les difficultés locales. Les gestionnaires du programme et les CPR présentent les principaux risques cernés à des fins de discussion pendant les téléconférences mensuelles du Groupe de travail sur les RP. De plus, le Programme des RP gère certains des risques cernés relatifs à des éléments précis du Programme des RP en élaborant et en exécutant des plans d’action officiels. Des plans d’action récents ont été élaborés pour le traitement des demandes pour circonstances d’ordre humanitaire, des mariages de complaisance et la mise en œuvre du projet de loi C‑3 (la loi révisée du gouvernement sur les certificats de sécurité).

Même si plusieurs éléments essentiels sont en place relativement à l’identification et à l’atténuation des risques associés à l’exécution du Programme des RP au Canada, le processus de gestion des risques n’a pas été officialisé au niveau du Programme des RP. Avant tout, aucune évaluation unique des risques et aucun registre des risques n’a été préparé pour le Programme des RP. Dans un environnement mature de gestion des risques, nous nous serions attendus à trouver un registre des risques définissant les principaux risques associés au Programme des RP et incluant une évaluation des principaux risques au chapitre de la probabilité et des répercussions. Les gestionnaires du programme sont sensibles aux éléments à prendre en considération qui sont liés aux risques. Toutefois, en l’absence d’une identification et d’une compréhension communes des risques associés au Programme des RP, on craint que les risques propres au programme ne soient pas compris et abordés de façon constante et coordonnée partout au pays. Ensuite, on ne savait pas exactement à qui incombait la responsabilité de la surveillance des risques associés au Programme des RP.

À la suite d’un examen déjà effectué, le Ministère s’est engagé à élaborer un registre des risques pour tous les secteurs d’activités, qui comprendrait les risques précis associés à chacun des programmes.

4.2.5 Gestion du rendement

Au moment d’évaluer la gestion du rendement, nous nous attendions à conclure que l’information pertinente sur les résultats avait été recueillie et utilisée pour la prise de décisions. Plus particulièrement, nous nous attendions à ce qu’il y ait des liens clairs entre les ressources et les résultats.

Pour l’exécution proprement dite du Programme des RP au Canada, les bureaux locaux disposent d’une certaine flexibilité relativement à la façon d’organiser et d’utiliser les ressources. Les charges de travail varient beaucoup d’une région à l’autre, et les priorités locales peuvent être différentes. Notre examen indique que les pratiques relatives au traitement des demandes varient d’un bureau à l’autre. Par exemple, quelques bureaux locaux répartissent les employés dans des unités différentes qui traitent des types de demandes précis. Certains bureaux procèdent à un triage des dossiers au fur et à mesure qu’ils les reçoivent du CTD‑V alors que d’autres consignent simplement la réception du dossier et placent les dossiers en attente de traitement en fonction des priorités.

Dans les bureaux locaux, les statistiques opérationnelles sur le Programme des RP font régulièrement l’objet de rapports à l’intention des bureaux régionaux, généralement tous les mois. Dans la plupart des cas, ces statistiques ne fournissent pas d’indication du niveau réel de ressources consacrées au Programme des RP. Certaines régions préparent des rapports sur le rendement au niveau local qui fournissent de l’information sur la productivité. La plupart des bureaux utilisent les systèmes régionaux pour l’établissement de rapports statistiques. Les données sont compilées et utilisées pour l’établissement de rapports sur la charge de travail, les demandes à traiter et la production (CDP). Les rapports CDP sont aussi produits à l’échelle régionale et nationale et ils sont utilisés pour la préparation des rapports sur le rendement qui sont analysés pendant les réunions mensuelles du Comité de direction des directeurs généraux sur la gestion de la production et la capacité de traitement. D’après les entrevues avec les employés de l’AC et des bureaux régionaux et locaux, les rapports sur le rendement mettent principalement l’accent sur nombre de personnes ayant obtenu le droit d’établissement plutôt que sur le nombre de décisions prises dans le cadre du Programme des RP.

Le processus d’élaboration de rapports statistiques tirés du SSOBL (p. ex. les rapports sur la chronologie des DRP non traitées) exige souvent une conciliation manuelle importante et un suivi afin que l’on puisse générer un rapport exact. Les difficultés relatives aux données versées dans le SSOBL sont, entre autres, les suivantes : les différences de temps (certains fichiers sont enregistrés dans le SSOBL par le CTD‑V, d’autres sont enregistrés au moment où ils sont reçus par les bureaux locaux qui effectuent le tri des dossiers, et d’autres encore ne sont enregistrés dans le SSOBL qu’après avoir été attribués à un agent de C et I pour le traitement, parfois jusqu’à deux ans après la réception de la demande); le fait de partager certains codes de centre de responsabilité avec l’Agence des Services Frontaliers du Canada; et les données saisies dans les champs de texte du SSOBL (p. ex. historique CDP) quand l’information ne peut être extraite à des fins d’établissement de rapports statistiques.

Nous croyons qu’il faut mettre davantage l’accent sur l’établissement de rapports sur le rendement et la gestion du rendement dans le cadre du Programme RP. Les bureaux locaux signalent qu’il est difficile de planifier adéquatement et d’obtenir les ressources nécessaires pour bien gérer le Programme des RP. Il y a un manque d’informations détaillées sur le rendement concernant le Programme des RP, notamment l’information de surveillance (surtout en ce qui concerne les tendances tout au long de l’année), l’information sur les ressources, sur les délais de traitement et sur le nombre de demandes renvoyées aux bureaux locaux par le CTD‑V.

Recommandation 7

La DGGOC devrait mettre en place un processus d’établissement systématique de rapport et d’analyse du rendement, lié aux ressources, concernant le Programme des RP au Canada.

Réponse de la direction

La direction est d’accord avec la recommandation. La Division de la gestion du rendement opérationnel et du soutien de la DGGOC continuera à améliorer et à élaborer des outils de contrôle du rendement, et à examiner les méthodes utilisées par les autres groupes pour saisir l’information sur les ressources. Un outil de contrôle du rendement sera mis en œuvre au plus tard le 31 mars 2011.

Annexe A : Voies de questionnement et critères

Conformité

1. Les processus et les procédures normalisées de fonctionnement sont conçus de façon à respecter les lois applicables au Ministère, et les règlements et politiques sont en accord avec les lignes directrices ministérielles et fonctionnent comme prévu.
2. Les dossiers et l’information sont gérés adéquatement.

Surveillance et gestion des risques

1. L’autorité fonctionnelle est clairement établie, mise en œuvre et comprise.
2. Les lignes directrices opérationnelles sont complètes et à jour.
3. Les employés sont suffisamment formés et bien informés de leurs rôles et de leurs responsabilités.
4. Il existe une surveillance du programme visant à garantir l’intégrité des décisions.
5.  Le programme est contrôlé pour garantir la constance de son exécution d’une région à l’autre. (S’il y a lieu, les processus d’assurance de la qualité sont bien conçus et fonctionnent.)
6. Les gestionnaires du programme cernent et gèrent activement les risques.
7. L’information pertinente sur les résultats (internes, services et programmes) est recueillie et utilisée pour la prise de décisions.

Annexe B : Exigences relatives au demandeur pour les catégories prévues

Catégorie des époux ou conjoints de fait au Canada : Les demandeurs doivent avoir un statut temporaire au Canada et cohabiter avec le répondant (époux ou conjoint de fait), et ce dernier doit être admissible en tant que répondant. Les époux et leurs personnes à charge doivent satisfaire aux exigences relatives à l’admissibilité, à l’exception des motifs sanitaires relatifs à un fardeau excessif.

Programme des aides familiaux résidants : Les demandeurs doivent avoir travaillé au Canada dans le cadre du programme pendant au moins 24 mois ou un total de 3 900 heures dans un période de quatre ans de leur arrivée au Canada. Les demandeurs doivent conserver leur statut de résident temporaire. Les demandeurs et leurs personnes à charge ne doivent pas être interdits de territoire et doivent satisfaire à toutes les exigences de traitement normalisées.

Catégorie des titulaires d’un permis de séjour temporaire : Les demandeurs doivent être titulaires d’un permis de séjour temporaire valable pendant trois ans s’ils sont interdits de territoire pour motifs sanitaires et depuis cinq ans s’ils sont interdits de territoire pour une autre raison, à quelques exceptions près. Les demandeurs doivent avoir séjourné au Canada de façon continue et ne pas être devenus interdits de territoire pour une autre raison depuis l’obtention du permis et doivent satisfaire à toutes les exigences de traitement normalisées.

Catégorie des personnes protégées : Les demandeurs doivent être considérés comme des réfugiés au sens de la Convention ou des personnes à protéger par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada ou être considérés comme des personnes à protéger après un examen des risques avant renvoi. Les demandes doivent être présentées dans les 180 jours après la décision. Les demandeurs et les personnes à charge ne doivent pas être interdits de territoire et doivent satisfaire à toutes les exigences de traitement normalisées à l’exception des exigences médicales et des documents d’identité.

Annexe C : Rôles et responsabilités concernant la prestation du Programme pour les résidents permanents au Canada

Les principaux rôles et responsabilités liés à la prestation du Programme pour les résidents permanents au Canada sont énoncés ci-dessous.

Direction générale de l’immigration

• Concevoir et élaborer des politiques pour le Programme des résidents permanents au Canada.

Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination

• Élaborer des lignes directrices opérationnelles, des guides, du matériel de formation et des publications pour le Programme des résidents permanents au Canada.
• Exercer une surveillance nationale et fournir des conseils et des orientations fonctionnels aux employés du Programme des résidents permanents au Canada par l’entremise des conseillers de programme régionaux.
• Élaborer et mettre en œuvre un programme d’assurance de la qualité pour le secteur d’activités des résidents permanents.

Régions (y compris la Direction générale du traitement centralisé)

• Surveiller et gérer le nombre de demandes et les résultats (en particulier l’octroi du droit d’établissement) relatifs au Programme des résidents permanents au Canada.

Conseillers de programme régionaux

• Fournir quotidiennement des avis fonctionnels aux agents ou aux gestionnaires des bureaux locaux de leur région.
• Participer aux téléconférences du Groupe de travail sur les RP ainsi qu’aux réunions en personne organisées par la DGGOC.
• Contribuer à la coordination et à l’organisation d’exercices d’AQ pour le Programme des résidents permanents au Canada.

CTD‑Vegreville

• Recevoir toutes les demandes de résidence permanente présentées par des étrangers au Canada.
• Traiter les demandes de résidence permanente conformément aux lois, aux règlements et aux politiques.
• Renvoyer les demandes de résidence permanente vers les bureaux locaux de CIC conformément aux critères de renvoi établis.

Bureaux locaux de CIC

• Traiter les demandes de résidence permanente renvoyées par le CTD‑Vegreville.

Annexe D : Plan d’action de la direction

Annexe E  : Calendrier de la vérification